<질의요지>
｢학교용지 확보 등에 관한 특례법｣이 제정·시행(1996.1.29.)되기 전에 구 ｢도시계획법｣에 따른 도시계획에 의하여 생산녹지지역에서 일반주거지역으로 용도변경된 지역에 대하여 같은 법 시행 이후 난개발 방지 목적으로 ｢도시개발법｣에 따라 지방자치단체가 개발사업시행자로 지정되어 시행하는 도시개발사업이 ｢학교용지 확보 등에 관한 특례법｣에서 정하고 있는 학교용지 무상공급 대상 요건에 모두 해당되는 경우 지방자치단체는 학교용지를 무상으로 공급하여야 하는지?
<회 답>
｢학교용지 확보 등에 관한 특례법｣이 제정·시행(1996.1.29.)되기 전에 구 ｢도시계획법｣에 따른 도시계획에 의하여 생산녹지지역에서 일반주거지역으로 용도변경된 지역에 대하여 같은 법 시행 이후 난개발 방지 목적으로 ｢도시개발법｣에 따라 지방자치단체가 개발사업시행자로 지정되어 시행하는 도시개발사업이 ｢학교용지 확보 등에 관한 특례법｣에서 정하고 있는 학교용지 무상공급 대상 요건에 모두 해당되는 경우에는 지방자치단체는 학교용지를 무상으로 공급하여야 할 것입니다.
<이 유>
｢학교용지 확보 등에 관한 특례법｣(이하 “특례법”이라 함) 제2조제2호에서는 “개발사업”을 ｢건축법｣, ｢도시개발법｣ 등에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성·개발하거나 공동주택을 건설하는 사업으로 정의하고 있으며, 같은 법 제3조에 따르면 300가구 규모 이상의 개발사업을 시행하는 자(이하 “개발사업시행자”라 함)는 개발사업을 시행하기 위하여 수립하는 계획에 학교용지의 조성·개발에 관한 사항을 포함시키도록 하고, 개발사업계획 수립 시 교육감의 의견을 듣도록 규정하고 있으며, 같은 법 제4조제2항에 따르면 시·도가 아닌 개발사업시행자는 개발사업계획에 포함된 학교용지를 시·도에 공급하도록 하면서, 이 경우 그 공급가액은 같은 조 제3항제1호 및 법률 제9743호 학교용지 확보 등에 관한 특례법 일부개정법률 부칙 제2조제1항제1호에 따르면 2009년 5월 28일 이후 ｢도시개발법｣에 따른 실시계획의 인가를 신청하는 개발사업부터는 개발사업시행자가 국가 또는 지방자치단체인 경우 무상으로 공급하도록 규정하고 있는바,
이 사안에서는 특례법이 제정·시행(1996.1.29.)되기 전에 구 ｢도시계획법｣에 따른 도시계획에 의하여 생산녹지지역에서 일반주거지역으로 용도변경된 지역에 대하여 같은 법 시행 이후 난개발 방지 목적으로 ｢도시개발법｣에 따라 지방자치단체가 개발사업시행자로 지정되어 시행하는 도시개발사업이 특례법에서 정하고 있는 학교용지 무상공급 대상 요건에 모두 해당되는 경우 지방자치단체가 학교용지를 무상으로 공급하여야 하는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데, 특례법 제2조제3호에서는 ｢도시개발법｣에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성·개발하거나 공동주택을 건설하는 사업을 개발사업으로 규정하고 있고, 같은 법 제3조에서는 300가구 규모 이상의 개발사업을 시행하는 개발사업시행자는 교육감의 의견을 들어 개발사업계획에 학교용지의 조성·개발에 관한 사항을 포함시키도록 하고 있으며, 같은 법 제4조제2항, 제3항제1호 및 법률 제9743호 학교용지 확보 등에 관한 특례법 일부개정법률 부칙 제2조제1항제1호에서는 2009년 5월 28일 이후 ｢도시개발법｣에 따른 실시계획의 인가를 신청하는 개발사업으로서 해당 개발사업시행자가 국가 또는 지방자치단체인 경우에는 개발사업시행자가 학교용지를 시·도에 무상으로 공급하도록 규정하고 있을 뿐, 개발사업의 목적 또는 개발사업과 학교수요 발생 간 실질적 인과관계 존부 등에 따라 학교용지 공급가액의 적용을 달리한다는 규정이 별도로 없습니다.
그러므로, ｢도시개발법｣에 따라 시행하는 도시개발사업이 앞서 언급한 학교용지 무상공급에 관한 명문의 요건에 해당되는 것이 명백하다면 해당 개발사업시행자는 시·도에 학교용지를 무상으로 공급하여야 할 것이며, 이와 달리 해석될 여지는 없다고 할 것입니다.
한편, 당초 특례법의 제정 취지가 개발사업으로 학교설립 수요가 급증하고 있으나, 지방교육재정이 취약하여 학교용지의 확보가 어려운 문제를 해결하기 위하여 원인제공자인 개발사업자에게 학교용지 확보 의무를 부과하는 등 그 책임성을 강화함으로써 학교용지의 원활한 확보를 도모하기 위한 것이라는 점을 고려할 때, 특례법 제정·시행 전에 이미 구 ｢도시계획법｣에 따른 도시계획에 의하여 생산녹지지역에서 일반주거지역으로 용도변경된 지역에 대하여 특례법 시행 이후 시행하는 개발사업은 실질적으로 새로운 학교수요를 유발한 것으로 볼 수 없으므로 특례법의 적용대상에서 배제되어야 한다는 의견이 있을 수 있으나,
법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 찾는데 두어야 할 것이고, 그 과정에서 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하며, 법률의 입법취지와 목적 등을 고려하는 해석방법을 추가적으로 동원함으로써 결과적으로 타당한 해석이 되도록 하여야 할 것인바, 특례법에서는 적용대상이 되는 개발사업의 범위로 규모기준만을 규정하고 있을 뿐이며, 만약 실질적인 학교수요 유발 여부에 따라 적용 여부를 달리할 의도였다면 이에 관한 기준을 추가로 정하였어야 할 것이고, 이러한 별도의 규정 없이 입법취지만으로 법률의 적용대상을 확대 또는 축소하는 것은 법적 안정성을 저해하는 결과를 초래하게 되어 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서 특례법이 제정·시행되기 전에 구 ｢도시계획법｣에 따른 도시계획에 의하여 생산녹지지역에서 일반주거지역으로 용도변경된 지역에 대하여 같은 법 시행 이후 난개발 방지 목적으로 ｢도시개발법｣에 따라 지방자치단체가 개발사업시행자로 지정되어 시행하는 도시개발사업이 특례법에서 정하고 있는 학교용지 무상공급 대상 요건에 모두 해당되는 경우에는 지방자치단체는 학교용지를 무상으로 공급하여야 할 것입니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 14-0098, 2014.04.18.】