<질의요지>
지속적으로 일정한 대가를 받고 선박에 해녀를 승선시키고 출항하여 해녀를 해상에 하선시킨 후 대기했다가 다시 해녀를 해상에서 승선시킨 후 육지로 운송하는 행위를 하는 경우, ｢유선 및 도선 사업법｣ 제2조제2호에 따른 도선사업의 면허를 받아야 하는지?
[질의배경]
○ 부산해양경찰서는 유선 및 도선사업 면허 또는 신고를 하지 않은 선박이 해녀로부터 대가를 받고 방파제 앞 해상까지 운항 후에 해상에 해녀들을 입어시키는 등의 영업행위를 한 것을 적발하였는바, 이러한 영업이 도선사업에 해당하는지에 관하여 해양경찰청과 소방방재청 간 이견이 있어 법령해석을 요청함
<회 답>
지속적으로 일정한 대가를 받고 선박에 해녀를 승선시키고 출항하여 해녀를 해상에 하선시킨 후 대기했다가 다시 해녀를 해상에서 승선시킨 후 육지로 운송하는 행위를 하는 경우, ｢유선 및 도선 사업법｣ 제2조제2호에 따른 도선사업의 면허를 받아야 할 것입니다.
<이 유>
｢유선 및 도선 사업법｣ (이하 “유·도선법”이라 함)은 유선사업(遊船事業) 및 도선사업(渡船事業)에 관하여 필요한 사항을 정하여 유선 및 도선의 안전운항과 유선사업 및 도선사업의 건전한 발전을 도모하고 공공의 안전과 복리의 증진에 이바지함을 목적으로 하는 법률로서, 같은 법 제2조제1호에 따르면 “유선사업”이란 유선 및 유선장(遊船場)을 갖추고 수상에서 고기잡이, 관광, 그 밖의 유락(遊樂)을 위하여 선박을 대여하거나 유락하는 사람을 승선시키는 것을 영업으로 하는 것으로서 ｢해운법｣을 적용받지 아니하는 것을 말하고, 같은 조제2호에 따르면 “도선사업”이란 도선 및 도선장을 갖추고 내수면 또는 대통령령으로 정하는 바다목에서 사람을 운송하거나 사람과 물건을 운송하는 것으로서 ｢해운법｣을 적용받지 아니하는 것을 말하며, 여기서 “유선장 및 도선장”이란 같은 조 제3호에서 유선 및 도선을 안전하게 매어주고 승객이 승선·하선을 할 수 있게 한 시설과 승객 편의시설을 말하고, 같은 조 제4호에서 “수상”이란 내수면과 해수면을 말하며, 같은 조 제6호에서 “해수면”이란 바다의 수류나 수면을 말한다고 규정되어 있습니다.
한편, 유·도선법 제3조에서 유선사업 및 도선사업을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 유·도선의 규모 또는 영업구역에 따라 관할관청의 면허를 받거나 관할관청에 신고하여야 하고, 같은 법 제4조에서 유·도선사업자는 사업의 종류별로 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 선박과 시설·장비·인력을 갖추고 이를 유지·관리하여야 하며, 같은 법 시행령 제5조제1항제1호에서 유선사업의 선박기준은 ｢선박안전법｣ 제26조에 따른 선박시설기준에 적합한 선박을 갖추어야 하되, ｢선박안전법｣을 적용받지 아니하는 경우에는 제12조에 따른 안전검사를 받아야 하며, 유·도선법 시행령 제5조제1항제2호에서 시설·장비·인력 기준은 제17조에 따른 인명구조용 장비의 기준과 시설기준에 맞는 장비와 시설(감고), ｢선박직원법｣에 적합한 선원 배치(나목), 제20조에 따른 인명구조요원 배치(다목)를 갖추도록 규정하고 있고, 그 밖에 유·도선사업자의 영업구역 및 영업시간(유·도선법 제8조), 안전검사(같은 법 시행령 제12조), 선령기준(같은 법 시행령 제15조) 등을 규정함으로써 유·도선의 안전운항을 위한 여러 규정들을 두고 있는바,
이 사안에서는 지속적으로 일정한 대가를 받고 선박에 해녀를 승선시키고 출항하여 해녀를 해상에 하선시킨 후 대기했다가 다시 해녀를 해상에서 승선시킨 후 육지로 운송하는 행위를 하는 경우, 유·도선법 제2조제1호에 따른 도선사업의 면허를 받아야 하는지가 문제될 수 있습니다.
먼저, 유·도선법에서는 영업의 개념에 대해 아무런 규정을 두고 있지 않지만, 일반적으로 “영업”이란 영리를 목적으로 동종행위를 계속적·반복적으로 하는 것을 의미하고, “영리목적”이란 반드시 ｢상법｣ 상의 상인 요건으로서의 영업만을 지칭하는 것이 아니라 널리 일에 대한 대가를 취득하는 모든 업무를 포함”하는 것으로 볼 수 있는바, 지속적으로 일정한 대가를 받고 선박에 해녀를 승선시키고 출항하여 해녀를 해상에 하선시킨 후 대기했다가 다시 해녀를 해상에서 승선시킨 후 육지로 운송하는 경우, 일정한 대가를 받는 것은 “영리목적”으로 볼 수 있고, 육지와 해상에 해녀를 운송하는 것도 동종의 행위를 반복적으로 하는 것이므로 “영업”이라고 볼 수 있습니다.
또한, 유·도선법 제2조제2호에서는 도선사업의 대상인 사람이나 물건에 대해 특별한 제한을 하고 있지 않다는 점에서 반드시 불특정 다수인을 수송하는 것 뿐 아니라 특정한 사람을 수송하는 것도 도선사업에 따른 영업에 포함되는 것으로 보이는바, 일정한 대가를 받고 선박에 해녀를 승선시켜 육지와 해상으로 운송하는 것을 반복적으로 수행한다면 그 역시 도선사업에 따른 영업에 포함된다고 할 것입니다.
한편, 도선사업은 일반적으로 도서, 수상구조물 등 선박이 정박할 수 있는 지점으로 사람이나 물건을 운송하는 것이라는 점에서 해녀를 해상에 운송하는 행위를 도선사업의 범위로 보기는 어렵다는 주장이 있을 수 있으나, 유·도선법의 목적이 내수면 및 해수면 등 전 수역에 걸쳐 도선 등의 안전운항을 위한 공공의 안전을 도모함을 주된 목적으로 하고 있고, 그런 목적을 위해 시설·장비 및 인력기준을 설정하여 도선사업자에 대해 각종 안전에 관한 의무를 부과하고 있는 점에 비추어 보면, 사람이나 물건을 운송하는 것을 영업으로 한다면 그 운송 목적지가 해상과 같이 정박이 가능한 특정 지점이 아니라 하더라도 유·도선법 상의 규율대상이 된다고 보는 것이 그 목적에 부합한다고 할 것입니다.
따라서, 지속적으로 일정한 대가를 받고 선박에 해녀를 승선시키고 출항하여 해녀를 해상에 하선시킨 후 대기했다가 다시 해녀를 해상에서 승선시킨 후 육지로 운송하는 행위를 하는 경우, 유·도선법 제2조제1호에 따른 도선사업의 면허를 받아야 한다고 할 것입니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 14-0323, 2014.08.14.】