<판결요지>
교섭창구 단일화 절차에 관한 법령의 취지 및 내용, 즉 하나의 사업 또는 사업장에서 복수의 노동조합이 존재하는데도 자율적 공동교섭대표단이 구성되지 아니하는 경우 과반수조직 노동조합이 교섭대표가 되게 하는 점, 이러한 과반수 노동조합의 통지에 대하여 다른 노동조합이 이의신청을 할 수 있고, 노동위원회는 조사·확인을 거쳐 과반수 노동조합을 교섭대표노동조합으로 결정하며, 자율적으로 또는 과반수조직 노동조합으로 교섭대표노동조합이 결정되지 아니하였고, 공동교섭대표단 구성 합의가 이루어지지 않으면 노동위원회가 결정으로 공동교섭대표단을 구성하는 점 등을 종합하면 교섭창구 단일화 절차는 복수노조가 있는 경우 법률로써 과반수조직 노동조합 또는 공동교섭대표단에게 단체교섭권을 부여하는 반면에 그 외의 노동조합의 단체교섭권은 제한하는 내용의 법적 지위를 형성하는 것으로서 공법의 영역에 속한 행정법적 규제의 성격을 가지고 있다고 봄이 타당하다.
이러한 행정법률관계에서는 법적안정성 확보를 통하여 행정 목적을 달성하고, 제3자나 공공의 신뢰를 보호하여야 하므로 행정처분이 아무리 위법하다고 하여도 그 하자의 내용이 중대하고 외관상 명백하여 당연무효라고 보아야 할 사유가 있는 경우를 제외하고는 당연무효로서 처음부터 법적효과가 전혀 발생하지 않는다고 하여서는 아니 된다. 이러한 행정행위의 공정력은 판결의 기판력과 같은 효력은 아니지만 그 공정력의 객관적 범위에 속하는 행정행위의 하자가 취소사유에 불과한 때에는 그 처분이 취소되지 않는 한 처분의 효력을 부정할 수는 없다. 행정행위의 공정력과 확정력이 발생하면 법원 등 권한 있는 기관에 의하여 취소되기 전까지는 상대방 및 이해관계인뿐만 아니라 다른 행정청 및 법원에 대하여 일단 유효한 것으로 통용된다.
【광주지방법원 2021.5.10. 선고 2021카합50217 결정】
• 광주지방법원 제21민사부 결정
• 사 건 / 2021카합50217 단체교섭응낙가처분신청
• 채권자 / 전국금속노동조합
• 채무자 / ○○판지 주식회사
<주 문>
1. 채권자의 신청을 모두 기각한다.
2. 소송비용은 채권자가 부담한다.
<신청취지>
채권자가 노동조합 및 노동관계조정법상 교섭대표노동조합의 지위에 있음을 임시로 정한다. 채무자는 2021.3.25.자 교섭요구사실공고문에 따른 교섭창구단일화절차를 중단하라. 채무자는 별지 목록 기재 교섭사항에 관한 채권자의 단체교섭 청구에 대하여 성실하게 단체교섭을 하라. 집행관은 위 명령의 취지를 적당한 방법으로 공시하여야 한다. 채무자가 위 의무들을 이행하지 아니하는 때에는 채권자에 대하여 위 의무들을 이행할 때까지 지연 1일에 각 금 5,000,000원의 비율에 의한 금원을 각 지급하라.
<이 유>
1. 소명사실
기록 및 심문 전체의 취지에 의하면 다음 각 사실이 소명된다.
가. 채권자는 금속 및 금속관련 산업에 종사하는 근로자를 조직 대상으로 하는 전국단위의 산업별 노동조합이고, 채무자는 전남 장성군 ○○면 ○○로 ○○○에 본점 소재지를 두고 위 본점 소재지에 위치한 장성공장 및 충북 청주시 흥덕구 ○○면 ○○1리 ○○길 ○에 있는 청주공장에서 골판지 및 골판지상자 제조업, 포장용 지함 제조업 등을 영위하는 회사이다.
나. 채무자 소속 근로자들을 조직 대상으로 하는 노동조합으로서, ○○판지 청주공장노동조합(이하 ‘제1노조’라 한다)은 2020.3.24. 설립신고를 마쳤고, ○○판지주식회사노동조합(이하 ‘제2노조’라 한다)은 2020.3.31. 설립신고를 마쳤다. ○○군수는 2020.4.1. 제2노조에 대하여 노동조합설립신고증을 발급하여 주었다.
다. 채권자는 2020.3.26. 채무자에게 2020년 임금 및 단체협약 체결을 위한 단체교섭을 요구하였다. 채무자는 2020.3.27. 다른 노동조합이 교섭을 요구할 수 있는 기간을 ‘2020.3.27.부터 2020.4.2.’로 표시하여 채권자의 단체교섭 요구사실을 공고하였다.
라. 제1노조 및 제2노조는 2020.4.2. 채무자에게 단체교섭을 각각 요구하였다.
마. 채무자는 2020.4.3. 아래와 같은 내용으로 채권자, 제1노조, 제2노조를 단체교섭 요구 노동조합으로 확정하고 공고내용에 대한 이의는 공고기간인 2020.4.3.(금)부터 2020.4.8.(수) 내에 할 것을 공고하였다. <표 생략>
바. 제2노조는 2020.4.23. 채무자에게 교섭참가 노동조합간 자율적 교섭기간이 도과되었고, 제2노조가 2020년 교섭창구 단일화 절차에 참가한 노동조합 전체 조합원의 과반수가 가입된 과반수 노동조합임을 통지하였다. 채무자는 2020.4.23. 제2노조가 확정된 교섭요구 노동조합의 전체 조합원수 140명 중 76명이 가입된 과반수 노동조합임을 공고하면서 위 공고에 이의가 있는 노동조합은 2020.4.23.부터 2020.4. 28까지 노동위원회에 이의신청을 할 수 있고, 같은 기간 내에 이의신청하는 노동조합이 없으면 제2노조가 교섭대표 노동조합으로 확정됨을 공고하였다. 그 후 제2노조는 교섭대표노동조합으로 확정되었다.
사. 채무자는 2020.11.17. 제2노조와 2020년 단체협약 및 임금협약을 각각 체결하였다.
아. 광주지방고용노동청은 2021.1.25.경 제2노조에게 제2노조의 설립신고시 총회 미개최 사실 등 설립신고사항의 하자가 확인되어, 노동조합 설립신고서 수리처분을 직권취소 예정임’을 사전통지(의견제출기한: 2021.2.10.까지)하고, 2021.3.4. 제2노조에게 노동조합 및 노동관계조정법(이하 ‘노동조합법’이라 한다) 제10조(설립의 신고) 제1항 및 제16조(총회의 의결사항) 제1항을 위반을 이유로 노동조합 설립신고를 직권취소(이하 ‘이 사건 직권취소처분’이라 한다)함을 통지하였다.
자. 채권자는 2020.4.20. 제1노조 및 제2노조를 상대로 청주지방법원에 노동조합설립무효 확인소송(2020가합11428호)을 제기하여 현재 소송 계속 중인데, 2021.4.12. 제1노조에 대한 소를 취하하였다.
2. 채권자의 주장 요지
제2노조는 이른바 어용노조로서 설립총회를 하지 않고 허위의 총회회의록과 총회 참석자 명단, 규약 등을 제출하여 노동조합설립신고를 한 것이므로 노동조합으로서의 실질적 요건인 단체성, 자주성, 독립성이 없어 노동조합법 제2조제4호에서 말하는 노동조합에 해당하지 않는다. 이러한 제2노조의 설립은 당연무효이므로 채무자 회사가 2020.11.17. 위 제2노조와 체결한 단체협약 및 임금협약도 당연무효이다.
따라서 제2노조를 제외하면 채권자 노동조합이 과반수 노동조합으로서 2020년 교섭창구 단일화 절차상 교섭대표노동조합의 지위를 갖는다. 설령 제2노조의 설립이 무효여서 2020년 교섭창구 단일화 절차 역시 무효라고 하더라도, 채권자는 2020.3.26. 채무자에게 임금, 단체협약에 대한 교섭을 요구하였는바, 채무자는 성실히 교섭에 응할 의무가 있다. 그럼에도 채무자는 채권자와의 단체교섭을 거부하고 있고, 그로 인하여 채권자는 단체교섭권을 침해받고 있으며 현저한 손해를 입고 있으므로 신청취지 기재와 같은 가처분을 구한다.
3. 판단
가. 관련 법리
1) 교섭창구단일화제도
가) 취지
노동조합법은 하나의 사업 또는 사업장에서 조직형태에 관계없이 근로자가 설립하거나 가입한 노동조합이 2개 이상인 경우 교섭대표노동조합을 정하여 교섭을 요구하도록 하고 있다(노동조합법 제29조2 제1항 본문). 이러한 노동조합법상의 교섭창구단일화 제도는 하나의 사업 또는 사업장에 2개 이상의 노동조합이 병존하는 경우 야기될 수 있는 현실적인 문제, 즉 복수의 노동조합이 각각 독자적인 교섭권을 행사할 수 있도록 할 경우 발생할 수 있는 노동조합 상호간의 반목 및 노동조합과 사용자 사이의 갈등, 동일한 사항에 대해 같은 내용의 교섭을 반복하는 데서 비롯되는 교섭효율성의 저하와 교섭비용의 증가, 복수의 단체협약이 체결되는 경우 발생할 수 있는 노무관리상의 어려움, 동일하거나 유사한 내용이 근로를 제공함에도 불구하고 노동조합 소속에 따라 상이한 근로조건의 적용을 받는 데서 발생하는 불합리성 등의 문제를 효과적으로 해결하는 데 그 취지가 있다.
위와 같은 교섭창구 단일화 제도는 하나의 사업 또는 사업장에 복수의 노동조합이 존재하는 경우 그 단체교섭권을 어떻게 부여할 것인가에 관한 문제로서, 복수 노동조합의 허용 문제와 긴밀하게 연관되어 있다(헌법재판소 2012.4.24. 선고 2011헌마338 전원재판부 결정 참조).
나) 교섭창구단일화절차와 그 예외
노조법상 교섭창구단일화는 다음 4단계로 진행된다.
먼저 복수 노동조합 사이의 자율적 단일화 단계로, 교섭을 희망하는 노동조합이 교섭대표결정 절차에 참여하여 자율적으로 교섭대표를 정하게 된다(노동조합법 제29조의2 제1항, 제2항). 사용자는 노동조합으로부터 교섭요구를 받은 경우 그 요구를 받은 날부터 7일간 교섭을 요구한 노동조합의 명칭 등을 해당 사업 또는 사업장의 게시판 등에 공고하여야 하며(노동조합법 시행령 제14조의3), 공고기간이 끝난 다음 교섭을 요구한 노동조합을 확정하여 통지하고, 그 교섭을 요구한 노동조합의 명칭, 조합원 수 등을 5일간 공고하여야 한다(노동조합법 시행령 제14조의5 제1항). 자율적 교섭대표 결정은 위 공고기간이 지난 후 14일 이내에 하고, 결정된 교섭대표는 그 교섭대표노동조합의 대표자, 교섭위원 등을 연명으로 서명 또는 날인하여 사용자에게 통지하여야 한다(노동조합법 시행령 제14조의6 제1항).
위 1단계가 무산되면, 단일화과정에 참여한 노동조합의 전체 조합원 과반수로 조직된 노동조합을 교섭대표로 하게 된다(노동조합법 제29조의2 제3항). 2개 이상의 노동조합이 위임 또는 연합 등의 방법으로 창구단일화절차에 참여한 노동조합 전체 조합원 과반수가 되는 경우에도 과반수 노동조합이 되어 교섭대표가 된다.
한편, 위 두 가지 방법에 의해서도 교섭대표가 정해지지 않으면 교섭창구단일화절차에 참여한 노동조합 중 조합원 100분의 10 미만의 노동조합을 제외한 노동조합으로 구성되는 공동교섭대표단이 교섭대표가 된다. 공동교섭대표단의 구성은 참여 노동조합의 자율에 맡겨져 있다(노동조합법 제29조의2 제4항).
마지막으로, 위 3단계에서 노동조합들이 공동대표단 구성에 합의하지 못하면 해당 노동조합의 신청에 따라 노동위원회가 조합원 비율을 고려하여 교섭대표를 결정한다(노동조합법 제29조의2 제5항). 이로써 교섭창구단일화 과정은 마무리된다.
한편, 노조법은 위와 같이 복수의 노동조합이 존재하는 경우에는 교섭창구를 단일화하도록 하면서도, 사용자가 교섭창구 단일화 절차를 거치지 않는 데 동의하는 경우에는 단일화 의무를 면제하고 있다. 이 경우 모든 노동조합은 사용자와 자율 교섭을 할 수 있게 된다(노동조합법 제29조의2 제1항 단서).
다) 법적 성격
위와 같은 교섭창구 단일화 절차에 관한 법령의 취지 및 내용, 즉 하나의 사업 또는 사업장에서 복수의 노동조합이 존재하는데도 자율적 공동교섭대표단이 구성되지 아니하는 경우 과반수조직 노동조합이 교섭대표가 되게 하는 점, 이러한 과반수 노동조합의 통지에 대하여 다른 노동조합이 이의신청을 할 수 있고, 노동위원회는 조사·확인을 거쳐 과반수 노동조합을 교섭대표노동조합으로 결정하며(노동조합법 시행령 제14조의7 제3 내지 8항), 자율적으로 또는 과반수조직 노동조합으로 교섭대표노동조합이 결정되지 아니하였고, 공동교섭대표단 구성 합의가 이루어지지 않으면 노동위원회가 결정으로 공동교섭대표단을 구성하는 점(노동조합법 제14조의9) 등을 종합하면 교섭창구 단일화 절차는 복수노조가 있는 경우 법률로써 과반수조직 노동조합 또는 공동교섭대표단에게 단체교섭권을 부여하는 반면에 그 외의 노동조합의 단체교섭권은 제한하는 내용의 법적 지위를 형성하는 것으로서 공법의 영역에 속한 행정법적 규제의 성격을 가지고 있다고 봄이 타당하다.
2) 행정법률관계의 당연무효
이러한 행정법률관계에서는 법적안정성 확보를 통하여 행정 목적을 달성하고, 제3자나 공공의 신뢰를 보호하여야 하므로 행정처분이 아무리 위법하다고 하여도 그 하자의 내용이 중대하고 외관상 명백하여 당연무효라고 보아야 할 사유가 있는 경우를 제외하고는 당연무효로서 처음부터 법적효과가 전혀 발생하지 않는다고 하여서는 아니 된다. 이러한 행정행위의 공정력은 판결의 기판력과 같은 효력은 아니지만 그 공정력의 객관적 범위에 속하는 행정행위의 하자가 취소사유에 불과한 때에는 그 처분이 취소되지 않는 한 처분의 효력을 부정할 수는 없다(대법원 1994.11.11. 선고 94다28000 판결 참조). 행정행위의 공정력과 확정력이 발생하면 법원 등 권한 있는 기관에 의하여 취소되기 전까지는 상대방 및 이해관계인뿐만 아니라 다른 행정청 및 법원에 대하여 일단 유효한 것으로 통용된다.
나. 구체적 판단
위와 같은 법리에 비추어 이 사건을 살피건대, 기록 및 심문 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 채권자가 제출한 자료들만으로는 민사집행법 제300조제2항의 임시의 지위를 정하기 위한 가처분에서 요구되는 정도의 피보전권리 및 보전의 필요성이 소명되었다고 보기 어렵다.
1) 노동조합법은 이미 정해진 교섭대표노동조합의 지위가 사후적으로 상실되거나 교섭창구 단일화 절차에 하자가 발견되는 경우 교섭창구 단일화 절차에 참여하였던 나머지 노동조합이 교섭대표노동조합의 지위를 가지게 되는지 여부나 교섭창구 단일화 절차 전체가 무효로 되는지에 관하여는 명시적으로 규정하고 있지 않다.
살피건대, 노동조합법상 교섭창구 단일화 절차는 하나의 사업 또는 사업장에서 복수의 노동조합이 존재하는 경우 사용자와 교섭하기 위한 교섭대표노동조합을 확정하는 절차로, 교섭대표노동조합 결정이라는 단일한 목적을 이루기 위하여 어느 한 노동조합의 교섭요구에서 시작하여 최종적으로 교섭대표노동조합 확정까지 연속된 일련의 과정이다. 앞서 본 바에 따르면, 2020년 교섭창구 단일화 절차에 따라 제2노조가 교섭대표노동조합으로 확정된 이상 이로써 그 교섭창구 단일화 절차는 목적 달성을 이유로 일응 종료되었다고 봄이 타당하고, 설령 제2노조의 노동조합으로서의 지위나 자격에 문제가 있다고 하더라도 그와 같은 사유만으로 이미 종료된 교섭창구 단일화 절차가 재개된다고 단언하기는 어렵다(만약 섣불리 해당 절차가 재개된다고 본다면 어느 단계에서부터 재개되어야 하는지, 어떤 기준과 절차를 거쳐 다시 교섭대표노동조합을 확정해야 하는지에 관하여 노동조합법에 아무런 정함이 없으므로 법적 안정성을 해칠 우려가 있다).
2) 기록에 의하면, 2020년 채무자의 사업장에는 형식상으로 제1, 2노조, 채권자 등 총 3개의 노동조합이 존재하였는데, 이들 사이에 자율적으로 교섭대표노동조합을 정하지 못하였고, 채무자가 교섭창구 단일화 절차를 거치지 아니하기로 동의하지 않았으므로 교섭창구 단일화 절차에 참여한 노동조합의 전체 조합원 과반수로 조직된 제2노조가 노동조합법 제29조의2 제3항에 따라 노동조합법 시행령 제14조의7이 정한 절차를 거쳐 교섭대표노동조합으로 확정되었는바, 제2노조가 설립총회를 거쳤는지 여부 및 그 설립이 무효인지 여부는 그에 관한 사실관계나 법률관계를 면밀히 조사한 연후에야 비로소 밝혀낼 수 있어서 그 하자가 외관상 명백한 것이라고 할 수는 없으므로, 제2노조가 교섭대표노동조합이 된 교섭창구단일화절차가 당연무효가 된다고 할 수는 없다.
3) 설령 제2노조의 설립 과정에 무효사유가 있다고 하더라도 이미 제2노조와 채무자 사이에 체결된 단체협약에 따라 채무자 소속 근로자들과 채무자 사이에 근로관계에 따른 임금 등 법률관계가 정착·진행 중인 이 사건에서, 위와 같은 노조 설립의 무효 사유만으로 이미 발효 중인 위 단체협약의 효력이 곧바로 부정된다고 보기는 어려운바, 사정이 그와 같다면 채권자의 이 사건 신청을 이유 있게 하는 피보전권리가 존재한다고 쉽사리 인정하기 어렵다.
또한 교섭창구 단일화 제도의 취지 내지 목적, 교섭창구 단일화 제도의 체계 내지 관련 규정의 내용, 교섭대표노동조합의 개념 등을 종합하여 보면, 하나의 사업 또는 사업장 단위에서 유일하게 존재하는 노동조합은, 설령 노동조합법 및 그 시행령이 정한 절차를 형식적으로 거쳤다고 하더라도, 교섭대표노동조합의 지위를 취득할 수 없다고 해석함이 타당한데(대법원 2017.10.31. 선고 2016두36956 판결), 만약 이 사건 제1, 2노조의 설립이 모두 무효라면, 2020년 단체협약을 체결할 당시 채무자 사업장에 존재하던 노동조합은 채권자가 유일하였으므로, 채권자는 교섭대표노동조합의 지위에 있지 아니하다. 따라서 이를 전제로 한 채권자의 주장은 그 자체로 이유 없게 된다.
4) ○○군수가 2020.4.1. 제2노조에게 노동조합법에 따른 노동조합설립신고증을 발급하여 준 사실, 광주지방고용노동청장이 2021.1.25. 제2노조에게 노동조합설립신고서 수리처분 직권취소절차가 진행 중임을 사전통지한 후 2021.3.5. 이 사건 직권취소처분을 한 사실은 앞서 본 바와 같다. 이 사건 직권취소처분은 수익적 행정행위의 철회로서 적법하게 설립되어 활동 중인 노동조합에 대하여 더는 노동조합법상 노동조합이 아님을 확정하는 형성적 행정처분이라고 할 것이고(대법원 2020.9.3. 선고 2016두32992 전원합의체 판결 다수의견 참조), 직권취소의 대상이 수익적 행정행위인 경우에는 처분상대방에게 귀책사유가 있다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 효력은 장래를 향해서만 발생한다 할 것이다. 그런데 채권자가 제출한 자료만으로는 위와 같은 특별한 사정의 존재를 발견하기 어려우므로 이 사건 직권취소 처분으로 인하여 제2노조의 설립이 소급하여 무효로 된다고 보기도 어렵다.
다. 소결
따라서 채권자가 주장하는 내용은 관련 본안소송 또는 별도의 본안 사건에서 추가적인 사실관계 파악과 증거조사 등 충분한 심리를 통하여 면밀히 판단되어야 할 것으로 보이고, 현 단계에서 채권자의 주장 및 제출된 자료만으로 그 피보전권리 및 보전의 필요성에 대한 고도의 소명이 이루어졌다고 판단하기 어렵다.
4. 결론
그렇다면 채권자의 이 사건 신청은 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다.
판사 심재현(재판장) 유현주 김준환