<판결요지>
[1] 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부(소극)
공무원연금법상 퇴직급여수급권의 구체적인 내용을 형성하는 데 있어서는 입법자에게 상대적으로 폭넓은 재량이 헌법상 허용되고, 특히 이 사건의 쟁점은 이미 퇴직연금을 일부 감액하는 것이 확정된 자에게 특별사면을 이유로 감액의 대상에서 구제해주는 수혜를 베풀지 않는 것의 위헌 여부로, 그 내용은 여러 가지 사정을 참작하여 폭넓은 형성재량에 의하여 결정할 수 있는 사항이다.
심판대상조항은 공무원이 퇴직한 뒤 그 재직 중의 근무에 대한 보상을 함에 있어 공무원으로서의 신분이나 직무상 의무를 다하지 못한 공무원과 성실히 근무한 공무원을 동일하게 취급하는 것이 오히려 불합리하다는 측면과 아울러 보상액에 차이를 둠으로써 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하는 효과를 고려한 것으로, 그 정당성이 인정된다.
공무원이 범죄행위로 형사처벌을 받은 경우 당해 공무원에 대한 국민의 신뢰가 손상되어 원활한 직무수행에 어려움이 생기고, 공직 전체에 대한 신뢰를 실추시켜 공공의 이익을 해하는 결과를 초래하게 하는바, 이는 형을 받거나 형이 확정된 이후 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받아 형의 선고의 효력이 상실된 경우에도 마찬가지이다. 형의 선고에 따른 기성(旣成)의 효과는 사면, 감형 및 복권으로 인하여 변경되지 않는 것이므로(사면법 제5조제2항), 특별사면 및 복권을 받았다 하더라도 형사처벌에 이른 범죄사실 자체가 부인되는 것은 아니기 때문이다.
또한, 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받았다는 사정이 있더라도 공무원 범죄에 대한 제재수단으로서의 실효성을 확보하기 위해 퇴직급여 등을 계속 감액하는 것을 두고 현저히 불합리한 수단이라 평가할 수 없다.
나아가 심판대상조항에 의하여 퇴직급여 등의 감액대상이 되는 경우에도 국가 또는 지방자치단체가 부담하는 부분만을 감액하도록 하고, 본인의 기여금 부분은 보장하고 있다.
한편, 청구인은 퇴직급여수급권은 계속적으로 이행기가 도래하므로 특별사면 및 복권을 받은 때부터 퇴직급여 등을 수급할 수 있다는 취지로도 주장하나, 심판대상조항에 의한 퇴직급여 등의 감액은 공무원 범죄에 대한 제재로서 특별사면 및 복권을 받았다 하더라도 범죄사실이 있었다는 사실 자체가 부정되는 것이 아닌 이상 제재의 근거가 소멸하는 것이 아니므로, 퇴직급여 등에 대한 계속적 감액을 함이 상당하다.
◆ 보충의견(재판관 이석태, 재판관 이영진)
특별사면과 복권은 형의 선고로 인한 법적 불이익을 해소하고, 형 선고의 효력으로 상실되거나 정지된 자격을 회복시키는 것이므로, 특별사면 및 복권을 받은 경우 형의 선고로 제한되었던 규정의 적용이 배제된다. 그런데 공무원 재직 중 직무 관련 범죄행위로 금고 이상의 형을 선고받아 심판대상조항에 의한 퇴직연금 등 감액사유에 해당하게 된 이상, 그 후 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받았다고 하더라도 여전히 심판대상조항에 의하여 퇴직연금 등에 대한 감액이 유지된다고 보는 것은 그 입법적 근거가 다소간 미약하다.
물론 형의 선고에 따른 기성(旣成)의 효과는 사면, 복권으로 인하여 변경되지 않으나, 이는 이미 상실한 어떤 권리가 소급적으로 회복되는 것을 의미하는 것이 아니라 장래를 향하여 그 효력이 발생하다는 것이므로, 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받게 되면 그 때부터 이행기가 도래하는 퇴직급여 수급권은 다시 살아난다고 보는 것이 오히려 합리적이다. 미국의 경우에도 대통령에 의한 사면이 있는 경우 사면 이후부터 해당 범죄로 인하여 감액·박탈된 연금은 회복되도록 규정하고 있다.
심판대상조항이 입법 재량을 현저히 일탈·남용하여 위헌이라고 선언할 정도에 이르렀다고는 볼 수 없다. 다만, 앞서 살펴본 바와 같이 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받은 경우에도 심판대상조항에 의하여 여전히 퇴직급여 등을 감액한다고 하는 것이 적절하다고 보기 어렵고, 그 시점부터 과거 감액되었던 퇴직급여 등의 수급권이 회복된다는 법적 근거를 직접 규정하는 것이 바람직하므로, 이에 대한 면밀한 검토를 통해 입법적 시정조치가 있어야 할 것이다.
▣ 결정의 의의
헌법재판소는 공무원이 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받아 퇴직급여 등의 일부를 감액하여 지급함에 있어, 그 이후 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받은 경우에도 동일하게 퇴직급여 등을 감액하도록 규정한 것이 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 아니한다는 점을 최초로 명확히 하였다.
【헌법재판소 2020.4.23. 선고 2018헌바402 결정】
• 헌법재판소 결정
• 사 건 / 2018헌바402 구 공무원연금법 제64조제1항제1호 등 위헌소원
• 청구인 / 변○○
• 당해사건 / 서울고등법원 2018누51388 퇴직연금지급청구
• 선고일 / 2020.04.23.
<주 문>
구 공무원연금법(2009.12.31. 법률 제9905호로 개정되고, 2016.1.27. 법률 제13927호로 개정되기 전의 것) 제64조제1항제1호와 구 공무원연금법(2016.1.27. 법률 제13927호로 개정되고, 2018.3.20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제64조제1항제1호는 모두 헌법에 위반되지 아니한다.
<이 유>
1. 사건개요
가. 청구인은 2007년경 공무원으로 재직 중 직권남용 권리행사방해 등의 혐의로 수사를 받게 되자 퇴직하였고, 2008.3.31. 직권남용 권리행사방해죄로 징역 1년, 집행유예 2년의 유죄판결을 선고받고 이에 대한 항소 및 상고가 모두 기각되어 2009.1.30. 위 판결이 확정되었다.
나. 공무원연금공단은 2007.10.부터 2009.12.까지는 매월 청구인에게 퇴직연금을 감액 없이 지급해오다 위 확정판결 이후 2010.1.부터 공무원 재직 중의 사유에 의하여 금고 이상의 형을 받았다는 이유로 공무원연금법 제64조제1항제1호에 근거하여 매월 퇴직연금의 1/2을 감액하여 지급하고 있다.
다. 한편, 법무부장관은 2010.8.15. 청구인에 대하여 사면법 제5조, 제7조에 의하여 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면을 하는 동시에 복권을 명하는 대통령의 명령에 따라 사면·복권장을 발부하였다.
라. 이후 청구인은 2017.11.1. 공무원연금공단을 상대로 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받아 더 이상 공무원연금법 제64조제1항제1호의 퇴직급여 감액사유인 ‘재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받거나 형이 확정된 경우’에 해당하지 아니하므로 특별사면 및 복권 이후 퇴직연금이 감액되어서는 아니된다고 주장하며, 미지급한 퇴직연금 중 소멸시효가 완성되지 않은 2012.11.부터 2017.10.까지의 미지급 퇴직연금의 지급을 구하는 소를 제기하였으나 기각되고(서울행정법원 2017구합83461), 항소하여(서울고등법원 2018누51388) 항소심 계속 중 공무원연금법 제64조제1항제1호에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나(서울고등법원 2018아1451) 2018.9.6. 항소가 기각됨과 동시에 위헌법률심판제청신청이 기각되자 2018.10.11. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
마. 한편, 청구인은 위 판결에 대하여 상고하였으나 2019.1.31. 심리불속행기각되어(대법원 2018두58165), 위 판결은 2019.2.8. 확정되었다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 구 공무원연금법(2009.12.31. 법률 제9905호로 개정되고, 2016.1.27. 법률 제13927호로 개정되기 전의 것) 제64조제1항제1호와 구 공무원연금법(2016.1.27. 법률 제13927호로 개정되고, 2018.3.20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것, 이하 위 법률 모두를 ‘구 공무원연금법’이라 한다) 제64조제1항제1호(이하 위 조항 모두를 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이고, 쟁점은 심판대상조항이 공무원이거나 공무원이었던 사람이 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받거나 형이 확정된 경우 퇴직급여 및 퇴직수당(이하 ‘퇴직급여 등’이라 한다)의 일부를 감액하여 지급함에 있어 그 이후 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받은 경우를 달리 취급하는 규정을 두지 아니한 부진정입법부작위가 위헌인지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
￭ 구 공무원연금법(2009.12.31. 법률 제9905호로 개정되고, 2016.1.27. 법률 제13927호로 개정되기 전의 것)
제64조(형벌 등에 따른 급여의 제한) ① 공무원이거나 공무원이었던 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급한다. 이 경우 퇴직급여액은 이미 낸 기여금의 총액에 「민법」 제379조에 따른 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없다.
1. 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우(직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 제외한다)
￭ 구 공무원연금법(2016.1.27. 법률 제13927호로 개정되고, 2018.3.20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것)
제64조(형벌 등에 따른 급여의 제한) ① 공무원이거나 공무원이었던 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급한다. 이 경우 퇴직급여액은 이미 낸 기여금의 총액에 「민법」 제379조에 따른 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없다.
1. 재직 중의 사유로 금고 이상의 형이 확정된 경우(직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 제외한다)
[관련조항]
￭ 공무원연금법(2018.3.20. 법률 제15523호로 전부개정된 것)
제65조(형벌 등에 따른 급여의 제한) ① 공무원이거나 공무원이었던 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 줄여 지급한다. 이 경우 퇴직급여액은 이미 낸 기여금의 총액에 「민법」 제379조에 따른 이자를 가산한 금액 이하로 줄일 수 없다.
1. 재직 중의 사유(직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 제외한다. 이하 제3항에서 같다)로 금고 이상의 형이 확정된 경우
② 제1항 각 호의 어느 하나의 경우에 해당되어 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 줄여 지급한 후 그 급여의 감액 사유가 소급하여 소멸되었을 때에는 그 감액된 금액에 대통령령으로 정하는 이자를 가산하여 지급한다.
￭ 구 공무원연금법(2009.12.31. 법률 제9905호로 개정되고, 2018.3.20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것)
제61조의2(퇴직수당) ① 공무원이 1년 이상 재직하고 퇴직하거나 사망한 경우에는 퇴직수당을 지급한다.
② 제1항의 퇴직수당은 재직기간 매 1년에 대하여 기준소득월액에 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액으로 한다.
③ 퇴직수당 지급에 관하여는 제49조제1항 및 제5항을 준용한다.
￭ 구 공무원연금법 시행령(2012.3.2. 대통령령 제23651호로 개정되고, 2018.9.18. 대통령령 제29181호로 개정되기 전의 것)
제55조(형벌 등에 따른 퇴직급여 및 퇴직수당의 감액) ① 공무원 또는 공무원이었던 사람이 법 제64조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하게 되었을 때에는 다음 각 호의 구분에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당을 감액한다. 이 경우 퇴직연금 또는 조기퇴직연금은 그 감액사유에 해당하게 된 날이 속하는 달까지는 감액하지 아니한다.
1. 법 제64조제1항제1호 및 제2호에 해당하는 사람
가. 재직기간이 5년 미만인 사람의 퇴직급여: 그 금액의 4분의 1
나. 재직기간이 5년 이상인 사람의 퇴직급여: 그 금액의 2분의 1
다. 퇴직수당: 그 금액의 2분의 1
￭ 구 사면법(1948.8.30. 법률 제2호로 제정되고, 2012.2.10. 법률 제11301호로 개정되기 전의 것)
제2조 사면은 일반사면과 특별사면으로 한다.
제3조 사면, 감형과 복권은 좌에 열기한 자에 대하여 행한다.
1. 일반사면은 죄를 범한 자
2. 특별사면과 감형은 형의 언도를 받은 자
3. 복권은 형의 언도로 인하여 법령의 정한 바에 의한 자격이 상실 또는 정지된 자
제5조 사면, 감형과 복권의 효과는 좌와 같다.
1. 일반사면은 형의 언도의 효력이 상실되며 형의 언도를 받지 않은 자에 대하여는 공소권이 상실된다. 단, 특별한 규정이 있을때에는 예외로 한다.
2. 특별사면은 형의 집행이 면제된다. 단 특별한 사정이 있을 때에는 이후 형의 언도의 효력을 상실케 할 수 있다.
3. 일반에 대한 감형은 특별한 규정이 없는 경우에는 형을 변경한다.
4. 특정한 자에 대한 감형은 형의 집행을 경감한다. 단, 특별한 사정이 있을 때에는 형을 변경할 수 있다.
5. 복권은 형의 언도의 효력으로 인하여 상실 또는 정지된 자격을 회복한다.
형의 언도에 의한 기성의 효과는 사면, 감형과 복권으로 인하여 변경되지 않는다.
제8조 일반사면, 죄 또는 형의 종류를 정하여 행하는 감형과 일반으로 행하는 복권은 대통령령으로 행한다. 일반사면은 죄의 종류를 정하여 행한다.
제9조 특별사면, 특정한 자에 대한 감형과 복권은 대통령이 행한다.
￭ 사면법(2007.12.21. 법률 제8721호로 개정된 것)
제10조(특별사면 등의 상신) ① 법무부장관은 대통령에게 특별사면, 특정한 자에 대한 감형 및 복권을 상신(上申)한다.
② 법무부장관은 제1항에 따라 특별사면, 특정한 자에 대한 감형 및 복권을 상신할 때에는 제10조의2에 따른 사면심사위원회의 심사를 거쳐야 한다.
￭ 사면법(2012.2.10. 법률 제11301호로 개정된 것)
제5조(사면 등의 효과) ① 사면, 감형 및 복권의 효과는 다음 각 호와 같다.
1. 일반사면: 형 선고의 효력이 상실되며, 형을 선고받지 아니한 자에 대하여는 공소권(公訴權)이 상실된다. 다만, 특별한 규정이 있을 때에는 예외로 한다.
2. 특별사면: 형의 집행이 면제된다. 다만, 특별한 사정이 있을 때에는 이후 형 선고의 효력을 상실하게 할 수 있다.
3. 일반(一般)에 대한 감형: 특별한 규정이 없는 경우에는 형을 변경한다.
4. 특정한 자에 대한 감형: 형의 집행을 경감한다. 다만, 특별한 사정이 있을 때에는 형을 변경할 수 있다.
5. 복권: 형 선고의 효력으로 인하여 상실되거나 정지된 자격을 회복한다.
② 형의 선고에 따른 기성(旣成)의 효과는 사면, 감형 및 복권으로 인하여 변경되지 아니한다.
3. 청구인의 주장 요지
심판대상조항은 금고 이상의 형을 받거나 확정된 공무원 중 ‘그 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받은 사람’과 그렇지 않은 사람을 구별하지 아니하고 일률적으로 공무원의 퇴직급여청구권을 제한하고 있어 헌법상 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 재산권을 침해하고, 평등원칙에 위배된다.
4. 판단
가. 쟁점
(1) 공무원연금법상의 각종 급여는 기본적으로 모두 사회보장적 급여로서의 성격을 가짐과 동시에 공로보상 내지 후불임금으로서의 성격도 함께 가진다고 할 것이고(헌재 2002.7.18. 2000헌바57), 특히 공무원연금법상 퇴직급여수급권은 경제적 가치 있는 권리로서 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권으로서의 성격을 갖고 있으므로(헌재 1994.6.30. 92헌가9; 헌재 2002.7.18. 2000헌바57), 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받은 경우에도 여전히 퇴직급여 등을 감액하고 있는 심판대상조항은 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리를 제한하는바, 그 침해 여부가 문제된다.
(2) 한편, 청구인은 심판대상조항이 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받거나 확정된 공무원 중 ‘그 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받은 사람’과 ‘형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면과 복권도 받지 못한 사람’을 구별하지 아니하고 동일하게 퇴직급여 등을 감액하고 있는 것이 평등원칙에도 위배된다고 주장하나, 이는 심판대상조항이 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받은 사람에게도 퇴직급여 등을 감액하는 것에 대한 위헌 주장으로, 결국 재산권, 인간다운 생활을 할 권리 침해 주장과 내용상 동일하다 할 것이므로, 이 부분 주장에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다.
나. 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부
(1) 공무원연금법상 퇴직급여수급권은 앞서 살펴본 바와 같이 사회보장적 급여로서의 성격을 가짐과 동시에 공로보상 내지 후불임금으로서의 성격도 함께 가지고, 이와 동시에 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권으로서의 성격도 아울러 가지는데, 그 구체적인 급여의 내용, 기여금의 액수 등을 형성하는 데에 있어서는 직업공무원제도나 사회보험원리에 입각한 사회보장적 급여로서의 성격으로 인하여 일반적인 재산권에 비하여 입법자에게 상대적으로 보다 폭넓은 재량이 헌법상 허용된다(헌재 2003.9.25. 2001헌마93등). 특히, 이 사건의 쟁점은 공무원의 기여금과 국가의 부담금에 의하여 형성된 퇴직연금의 급부범위에서 배제되는 것의 위헌 여부가 아니라 이미 퇴직연금을 일부 감액하는 것이 확정된 자에게 특별사면을 이유로 감액의 대상에서 구제해주는 수혜를 베풀지 않는 것의 위헌 여부로 이는 다소 입법형성권이 광범위하게 인정되는 영역이라 할 것이고, 그 내용은 원칙적으로 입법자가 퇴직연금수급권이 갖는 사회전반적 의미, 특별사면에 대한 사회정책적 고려 등 여러 가지 사정을 참작하여 폭넓은 형성재량에 의하여 결정할 수 있는 사항이라 할 것이다.
(2) 심판대상조항은 재직 중 직무와 관련 있는 범죄 혹은 직무와 관련 없는 고의범으로 금고 이상의 형을 받거나 확정된 경우라면 그 후 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받아 형의 선고의 효력이 상실된 경우에도 마찬가지로 퇴직급여 등을 감액하고 있는바, 이는 공무원이 퇴직한 뒤 그 재직 중의 근무에 대한 보상을 함에 있어 공무원으로서의 신분이나 직무상 의무를 다하지 못한 공무원과 성실히 근무한 공무원을 동일하게 취급하는 것이 오히려 불합리하다는 측면과 아울러 보상액에 차이를 둠으로써 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하는 효과를 고려한 것이라 할 수 있으므로, 그 정당성이 인정된다.
(3) 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자로서 고도의 윤리·도덕성을 갖추어야 할 뿐 아니라 그가 수행하는 직무 그 자체가 공공의 이익을 위한 것이고 원활한 직무수행을 위해서는 공무원 개개인이나 공직에 대한 국민의 신뢰가 기본바탕이 되어야 한다. 그런데 공무원이 범죄행위로 인하여 형사처벌을 받은 경우에는 당해 공무원에 대한 국민의 신뢰가 손상되어 원활한 직무수행에 어려움이 생기고, 이는 곧바로 공직 전체에 대한 신뢰를 실추시켜 공공의 이익을 해하는 결과를 초래하게 된다(헌재 2003.12.18. 2003헌마409 참조). 이러한 결과는 형을 받거나 형이 확정된 이후 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받아 형의 선고의 효력이 상실된 경우에도 마찬가지라 할 것이다. 형이 실효되어 형의 선고에 의한 법적 효과가 장래에 향하여 소멸된다 하여도 형의 선고에 따른 기성(旣成)의 효과는 사면, 감형 및 복권으로 인하여 변경되지 않는 것이므로(사면법 제5조제2항), 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받았다 하더라도 그 대상인 형의 선고의 효력이나 그로 인한 자격상실 또는 정지의 효력이 장래를 향하여 소멸하는 것에 불과하고, 형사처벌에 이른 범죄사실 자체가 부인되는 것은 아니기 때문이다. 또한, 특별사면 및 복권으로 인하여 국민의 신뢰가 손상되고 공직에 대한 신뢰가 실추된 사실 자체가 회복되는 것도 아니다. 따라서 ‘형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받은 경우’에도 여전히 퇴직급여 등을 감액하도록 한 것은 위와 같은 점을 고려한 것이고, 이는 결국 공무원 범죄의 예방 및 공무원의 성실근무 유도라는 목적에 부합하는 방법이라 할 것이다.
(4) 또한, 심판대상조항에 의한 퇴직연금 등의 감액은 단순히 금고 이상의 형을 받거나 확정될 것을 요건으로 하는 불이익이 아니라 재직 중 직무 관련 범죄 혹은 직무와 무관하더라도 고의의 범죄를 저질러 금고 이상의 형사처벌에 이르게 되어 공무원으로서의 신분이나 직무상 의무를 다하지 못하여 공무원에 대한 국민의 신뢰를 손상시키고, 공직 전체에 대한 신뢰를 실추시킨 점에 대한 제재에 해당한다. 그런데 형의 선고에 따른 기성의 효과는 사면, 감형 및 복권으로 인하여 변경되지 않음은 앞서 살펴본 바와 같은바, 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받았다는 사정이 있더라도 이미 인정된 범죄사실에 기인하여 퇴직연금 등을 감액하도록 하는 것은 제재수단으로서의 실효성을 확보하기 위한 것으로 이를 두고 현저히 불합리한 수단이라 평가할 수 없다.
(5) 나아가 심판대상조항에 의하여 퇴직급여 등의 감액대상이 되는 경우에도 본인의 기여금과 그에 대한 이자의 합산액 부분만큼은 감액하지 못하도록 규정하고 있다(구 공무원연금법 제64조제1항 후문). 공무원연금법상 퇴직급여의 재원은 공무원의 기여금과 국가 또는 지방자치단체의 부담금으로 형성되는데(구 공무원연금법 제65조), 심판대상조항은 퇴직급여 등 중 국가 또는 지방자치단체가 부담하는 부분만을 감액하도록 하고, 본인의 기여금 부분은 보장하고 있다.
(6) 한편, 청구인은 퇴직급여수급권은 계속적으로 이행기가 도래하므로 특별사면 및 복권을 받은 때부터 퇴직급여 등을 수급할 수 있다는 취지로도 주장하나, 앞서 살펴본 바와 같이 심판대상조항에 의한 퇴직급여 등의 감액은 재직 중 범죄사실에 대한 제재인 것이고, 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받았다 하더라도 그것이 범죄사실에 기초한 형의 선고가 기왕에 있었다는 사실 그 자체까지 부정하는 것은 아닌 이상 제재의 근거가 소멸되는 것은 아니므로 특별사면 및 복권을 받았다 하더라도 퇴직급여 등에 대한 계속적인 감액을 함이 상당하다.
(7) 이상의 점들을 종합할 때, 심판대상조항이 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받은 경우에도 퇴직급여 등을 여전히 감액하는 것은 그 합리적인 이유가 인정되는바, 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다고 볼 수 없다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 6.과 같은 재판관 이석태, 재판관 이영진의 보충의견이 있다.
6. 재판관 이석태, 재판관 이영진의 보충의견
우리는 심판대상조항이 헌법에 위반되지 않는다는 법정의견에 동의하지만, 심판대상조항에 대해서는 다음과 같은 이유로 입법적 시정조치가 필요하다고 생각하므로 다음과 같이 의견을 밝힌다.
우선, 우리 헌법은 대통령에게 사면하는 권한을 부여함으로써(제79조제1항), 형의 집행의 구체적 타당성을 확보하고, 범죄자의 개선과 사회복귀 및 사회질서의 유지를 도모하도록 하고 있다. 이에 따라 특별사면은 형의 집행을 면제하거나 선고의 효력을 상실시키고, 복권은 형 선고의 효력으로 인하여 상실되거나 정지된 자격을 회복시키고 있다(사면법 제5조제1항). 여기서 ‘형의 선고의 효력이 상실된다’는 것은 형의 선고에 기한 법적 효과가 소멸한다는 것으로 형의 선고로 인한 법적 불이익이 해소된다는 것을 의미하는바, 특별사면 및 복권을 받게 되는 경우 형의 선고로 인하여 대통령 또는 국회의원의 피선거권을 상실한 자는 그 피선거권을 가지게 되며, 공무원 또는 변호사의 자격이 상실 또는 정지된 자는 그 자격의 결격사유에서 벗어나는 등 형의 선고로 제한되었던 규정의 적용이 배제된다. 그런데 공무원 재직 중의 직무 관련 범죄행위에 대하여 금고 이상의 형을 선고받아 심판대상조항에 의한 퇴직연금 등 감액사유에 해당하게 된 이상, 그 후 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받았다고 하더라도 여전히 심판대상조항에 의하여 퇴직연금 등에 대한 감액이 유지된다고 보는 것은 그 입법적 근거가 다소간 미약해 보인다.
물론 형의 선고에 따른 기성(旣成)의 효과는 사면, 복권으로 인하여 변경되지 않는 다는 점(사면법 제5조제2항)을 모르는 바 아니나, 이는 이미 상실한 어떤 권리가 소급적으로 회복되는 것을 의미하는 것이 아니라 장래를 향하여 그 효력이 발생한다는 것이므로, 공무원 재직 중의 직무 관련 범죄행위로 금고 이상의 형을 선고받아 퇴직급여수급권의 일부가 소멸하였다고 하더라도, 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받게 되면 장래를 향하여 형 실효의 효력이 발생하여 그 때부터 이행기가 도래하는 퇴직급여수급권은 다시 살아난다고 보는 것이 오히려 합리적이다.
미국의 경우 연방공무원은 국가에 대한 간첩, 반역 또는 기타 국가 안보에 위협을 가하는 연방 범죄로 인하여 유죄 판결이 확정된 경우와 같이 아주 협소한 범위에서 연방공무원의 연금 수급권이 박탈되는데, 이 경우에도 대통령에 의한 사면이 있는 경우 장래를 향하여 연금의 회복이 가능하여 사면 이후부터 해당 범죄로 인하여 감액·박탈된 연금은 회복되도록 규정하고 있는 점에 비추어도 그러하다.
이러한 점에 비추어 보면, 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받거나 확정된 공무원이 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받은 경우에도 심판대상조항에 의하여 여전히 퇴직급여 등을 감액한다고 하는 것은 적절하다고 보기 어렵고, 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받은 경우에는 그 시점부터 과거 감액되었던 퇴직급여 등의 수급권이 회복된다는 법적 근거를 직접 규정하는 것이 바람직하다고 할 것이므로, 심판대상조항에 대한 입법적 타당성을 다시금 검토할 이유가 충분하다고 보인다.
비록 이와 같은 문제를 지적할 수 있다고 하더라도, 심판대상조항이 입법 재량을 현저히 일탈·남용하여 위헌이라고 선언할 정도에 이르렀다고 볼 수는 없다. 다만, 앞서 지적한 문제에 대한 면밀한 검토를 통하여 위 문제를 보완하는 입법적 시정조치가 있어야 한다는 의견을 밝히는 바이다.
재판관 유남석(재판장) 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선