<질의요지>
가. 행정관청[해양수산부장관, 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사, 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말하며, 서울특별시 한강의 경우에는 한강 관리에 관한 업무를 관장하는 기관의 장을 말함)을 말하며(「내수면어업법」 제17조 참조), 이하 같음.]은 「내수면어업법」 제22조에 따라 「수산업법」 제69조제1항을 준용하여 내수면어업인 중 내수면어업을 경영하는 자[「수산업법」 제2조제12호 및 제13호에 따르면 어업인은 어업자(어업을 경영하는 자)와 어업종사자로 구분되고 같은 법 제69조제1항에 따르면 행정관청은 “어업자”에 대해 표지 설치를 명할 수 있으므로, 「내수면어업법」에 따른 내수면어업인 중 내수면어업을 경영하는 자를 대상으로 표지 설치를 명할 수 있는지 여부를 논의함.](이하 “내수면어업자”라 함)에게 어구의 표지를 설치할 것을 명할 수 있는지?
나. 「내수면어업법」 제22조에 따라 준용되는 “관련 규정”에 과태료 규정인 「수산업법」 제102조제1항제15호가 포함되는지?
[질의 배경]
해양수산부에서는 내수면에서도 해수면에서와 같이 어구실명제를 실시하려는 과정에서 위 질의요지에 대해 내부 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
가. 질의 가에 대해
이 사안의 경우 행정관청은 「내수면어업법」 제22조에 따라 「수산업법」 제69조제1항을 준용하여 내수면어업자에게 어구의 표지를 설치할 것을 명할 수 있습니다.
나. 질의 나에 대해
이 사안의 경우 「내수면어업법」 제22조에 따라 준용되는 “관련 규정”에는 과태료 규정인 「수산업법」 제102조제1항제15호가 포함됩니다.
<이 유>
가. 질의 가에 대해
“준용”이란 어떤 사항을 규율하기 위하여 만들어진 법규를 그것과 유사하나 성질이 다른 사항에 대하여 필요한 약간의 수정을 가하여 적용시키는 것을 말하며,(법제처 2017.6.26. 회신 17-0157 해석례 및 법제처 2016.11.21. 회신 16-0347 해석례 참조) 어느 법령의 규정이 준용되는 조항을 특정하거나 명시하지 아니하고 포괄적·일반적으로 준용하는 형식을 취하고 있더라도 준용규정을 둔 법령이 규율하려는 사항의 성질에 반하지 않는 한도 내에서는 다른 법령의 그 특정 사항에 관한 규정이 준용됩니다.(대법원 2015.8.27. 선고 2015두41371 판결례 참조)
이와 관련하여 「내수면어업법」 제22조에서는 “이 법에 규정된 것을 제외하고는 「수산업법」의 관련 규정을 준용한다”고 규정하고 있는바, 행정관청이 어업자에게 어구의 표지를 설치할 것을 명할 수 있도록 한 「수산업법」 제69조제1항의 내용이 「내수면어업법」에서 규율하려는 사항의 성질에 반하지 않는다면 「내수면어업법」 제22조에 따라 이를 준용할 수 있다고 할 것입니다.
그런데 「수산업법」은 수산업에 관한 기본제도를 정함으로써 수산업의 발전을 도모하는 것을 목적으로 하는 법률로서(제1조) 바다, 바닷가 및 어업을 목적으로 하여 인공적으로 조성된 육상의 해수면을 적용범위로 하며(제3조) 이 법의 적용을 받는 수산업에는 어업(수산동식물을 포획·채취하거나 양식하는 사업)이 포함됩니다(제2조제1호·제2호).
그리고 「내수면어업법」은 내수면[하천, 댐, 호수, 늪, 저수지와 그 밖에 인공적으로 조성된 담수(淡水)나 기수(汽水: 바닷물과 민물이 섞인 물)의 물흐름 또는 수면을 말하며(「내수면어업법」 제2조제1호 참조), 이하 같음.]에서 수산동식물을 포획·채취하거나 양식하는 사업인 내수면어업에 관한 기본적인 사항을 정하여 내수면을 종합적으로 이용·관리하는 것을 목적으로 하는 법률로서(제1조) 「수산업법」과 「내수면어업법」은 각 법률이 적용되는 수역의 범위는 다르나 모두 수산동식물을 포획·채취하거나 양식하는 사업에 관한 사항을 정하고 있다는 점을 고려하면 수산동식물을 포획·채취하는 데 직접 사용되는 도구인 어구의 표지를 설치하도록 하는 「수산업법」 제69조제1항은 「내수면어업법」에서 규율하는 사항의 성질에 반한다고 보기 어렵습니다.
또한 「내수면어업법」의 연혁법률인 구 「내수면어업 개발촉진법」(1975.12.31. 법률 제2835호로 제정되어 1976.7.1. 시행된 것을 말함)이 제정되면서 구 「수산업법」(1975.12.31. 법률 제2836호로 개정되어 1976.7.1. 시행되기 전의 것)에서 정하고 있던 내수면어업 관련 규정을 삭제하였고, 구 「내수면어업 개발촉진법」 제16조에서는 현행 「내수면어업법」 제22조와 같이 “이 법에 특별한 규정이 없는 사항은 「수산업법」이 정하는 바에 의한다”고 규정하였는바, 이와 같은 입법연혁을 고려하면 「내수면어업법」 제22조는 같은 법에서 규정하고 있는 내수면어업에만 적용되는 특별한 사항 외에 수산동식물을 포획·채취하거나 양식하는 사업(「수산업법」 제2조제2호 및 「내수면어업법」 제2조제5호)에 공통적으로 적용되는 사항은 「수산업법」을 준용하려는 입법의도가 있었던 것으로 볼 수 있습니다.
따라서 이 사안의 경우 행정관청은 「내수면어업법」 제22조에 따라 「수산업법」 제69조제1항을 준용하여 내수면어업자에게 어구의 표지를 설치할 것을 명할 수 있습니다.
나. 질의 나에 대해
법문에서 준용의 표현을 사용하는 것은 유사한 내용을 반복하여 기술하지 않음으로써 법문을 간결하게 하고 표현의 경제성을 꾀하기 위한 것인데,(헌법재판소 2010.9.30. 선고 2009헌바355 전원재판부 결정례 참조) 이때 입법자가 어떤 방식의 준용규정을 둘 것인지는 규율대상 및 규율내용의 유사성, 법문의 명확성, 간결성 및 효율성 등을 종합적으로 고려하여 선택할 수 있는 입법기술상의 재량사항이라고 할 것이고, 형벌 또는 과태료에 관한 준용규정이 명확성 원칙에 위배되는지 여부는 구성요건 및 벌칙·과태료 규정의 준용 여부가 준용규정에 의하여 명확한지 여부에 달린 것이지 벌칙·과태료 규정이라고 해서 반드시 준용되는 다른 법률의 규정을 일일이 열거하는 열거적 준용 방식을 택하여야 하는 것은 아닙니다.(헌법재판소 2014.7.24. 선고 2013헌바169 전원재판부 결정례 참조)
그런데 「내수면어업법」 제22조에서 포괄적 준용 조항을 둔 취지는 수산동식물을 포획·채취하거나 양식하는 사업(「수산업법」 제2조제2호 및 「내수면어업법」 제2조제5호)이라는 본질적으로 같은 성질의 사업을 가능한 통일적으로 규율하려는 것임을 고려할 때 내수면어업자가 「수산업법」의 관련 규정이 적용될 것을 예측할 수 없다고 보기 어려우므로 「내수면어업법」에 준용되는 「수산업법」의 과태료 규정을 구체적으로 명시하지 않았다는 이유로 「내수면어업법」 제22조에 따라 「수산업법」의 과태료 규정을 적용하는 것이 명확성의 원칙에 반한다고 볼 수 없습니다.(대법원 2009.10.29. 선고 2009도5945 판결례 참조)
아울러 「내수면어업법」 제22조에서는 같은 법에 규정한 것을 제외하고는 「수산자원관리법」의 관련 규정도 준용한다고 규정하고 있음에도 불구하고, 「내수면어업법」 제25조제2항제9호부터 제11호까지[「수산자원관리법」에서는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처하도록 규정한 반면(제64조제2호·제10호 및 제13호), 「내수면어업법」에서는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정함.] 및 제27조제2항제2호[「수산자원관리법」에서는 제16조에 따른 불법어획물의 방류명령을 따르지 않은 자에 대해 300만원 이하의 벌금에 처하도록 규정한 반면(제67조제1호), 「내수면어업법」에서는 300만원 이하의 과태료를 부과한다고 규정함.]에서 같은 법 제22조에 따라 준용되는 「수산자원관리법」 제17조, 제47조제2항, 제52조제2항 및 제16조를 위반한 자에 대한 벌칙 및 과태료 규정을 별도로 두고 있는 것은 내수면에서의 어업행위와 해수면에서의 어업행위를 비교할 때 어획량과 어획강도에 상당한 차이가 있어 해당 어업행위 제한을 위반한 경우에 대한 형량을 조정할 필요가 있기 때문인 점을 고려하면,(2009.11.25. 의안번호 제1806694호로 발의된 내수면어업법 일부개정법률안 국회 농림수산식품위원회 심사보고서 참조) 「내수면어업법」에서 준용되는 규정을 특정하여 그 위반에 따른 벌칙이나 과태료를 규정한 것 외에는 그 위반행위의 태양이나 성질 등을 고려할 때 「수산업법」 및 「수산자원관리법」에서 정한 벌칙 또는 과태료 기준을 동일하게 적용하려는 것으로 보는 것이 타당합니다.
【법제처 19-0539, 2019.10.25.】