<질의요지>
구 ｢국유림의 경영 및 관리에 관한 법률｣(2015.3.27. 법률 제13252호로 개정되어 같은 해 9.28. 시행된 것을 말하며, 이하 “구 국유림법”이라 함) 시행 전에 대부계약서상의 의무를 위반하였으나 그 위반 사항의 시정을 완료하였고 구 국유림법의 시행 이후에는 새로운 위반 사항 없이 계속하여 준보전국유림을 대부받아 사용하고 있는 자(이하 “대부자”라 함)가 ｢국유림의 경영 및 관리에 관한 법률｣ 제20조제1항제2호의3에 따라 해당 준보전국유림을 공유림 또는 사유림 그 밖의 토지(이하 “공유림등”이라 함)와 교환하려는 경우, 위 의무 위반을 사유로 같은 호 가목에 따라 해당 준보전국유림을 공유림등과 교환하는 것이 제한되는지?
[질의 배경]
민원인은 ｢국유림의 경영 및 관리에 관한 법률｣ 제26조제1항제5호를 위반하였으나 구 ｢국유림의 경영 및 관리에 관한 법률｣ 시행 전에 위반 사항이 시정된 경우에도 ｢국유림의 경영 및 관리에 관한 법률｣ 제20조제1항제2호의3가목이 적용되어 대부 받은 국유림을 공유림등과 교환할 수 없는지 여부에 대해 산림청과 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
이 사안의 경우 대부자가 구 국유림법 시행 전에 시정을 완료한 대부계약서상의 의무 위반을 사유로 준보전국유림을 공유림등과 교환하는 것이 제한되지는 않습니다.
<이 유>
준보전국유림을 공유림등과 교환하는 계약은 국가가 사경제주체로서 상대방과 대등한 위치에서 행하는 사법상 계약(대법원 2002.9.27. 선고, 2000다27411 판결례 참조)으로 사적 자치와 계약자유의 원칙 등 사법상 원리가 그대로 적용되는 것이 원칙(대법원 2012.9.20. 결정 2012마1097 결정례 참조)인바, 이러한 점을 고려할 때 ｢국유림의 경영 및 관리에 관한 법률｣(이하 “국유림법”이라 함) 에 따라 준보전국유림과 공유림등의 교환을 제한하는 경우 그 제한은 입법 목적 달성을 위한 최소한의 범위에서 행해져야 하므로(헌법재판소 2015.12.23. 선고 2013헌바117 결정례 참조) 준보전국유림과 공유림등의 교환 제한 사유에 해당하는지 여부는 엄격하게 해석할 필요가 있습니다.
그리고 국유림법 제20조제1항에서는 준보전국유림의 매각 및 교환에 대해 규정하면서 국유림의 대부 취소 사유를 규정하고 있는 같은 법 제26조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우(제20조제1항제2호의3가목) 등을 교환 제한 사유로 규정하고 있는바, 특히 같은 법 제26조제1항제5호의 대부 취소 사유를 교환 제한 사유로 규정한 것은 대부자로 하여금 대부기간 동안 대부계약서상의 의무를 성실하게 이행하도록 유도하기 위한 목적으로 볼 수 있습니다.
그런데 이 사안과 같이 구 국유림법 시행 전에 대부계약서상의 의무 위반 사항에 대한 시정을 완료한 경우에 대해서도 준보전국유림과 공유림등의 교환을 제한하는 것은 대부자로 하여금 대부계약서상의 의무를 성실하게 이행하도록 유도하기 위한 것이라고 보기는 어렵습니다.
또한 국유림법 제20조제1항제2호의3가목이 신설되기 전에는 대부계약서상의 의무 위반이 준보전국유림과 공유림등의 교환 제한 사유가 된다는 예측도 가능하지 않았을 것이라는 점을 고려하면 구 국유림법 시행 이후에 대부계약서상의 의무 위반 사실이 없음에도 불구하고 구 국유림법 시행 전에 이미 시정이 완료된 위반 사항을 사유로 준보전국유림을 공유림등과 교환하는 것을 제한하는 것은 대부자의 예측가능성에 반하는 과도한 제한이 될 수 있습니다.
아울러 국유림법 제20조제1항제2호의3은 산림으로의 환원이 어려운 국유림을 다른 산지와 교환할 수 있도록 함으로써 국유림 관리를 위한 행정력 낭비를 막기 위하여 신설된 것인데,(구 국유림법 일부개정법률안 심사보고서 참조) 준보전국유림과 공유림등의 교환 필요성이 있음에도 구 국유림법 시행 전에 위반 사항이 있었다는 이유로 이미 해당 법률 시행 전에 위반 사항에 대한 시정을 완료한 경우에 대해서까지 준보전국유림과 공유림등의 교환을 제한하는 것은 해당 규정의 입법 취지에 비추어 볼 때 타당하지 않다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
【법제처 18-0765, 2019.05.24.】