<질의요지>
｢공공기관의 운영에 관한 법률｣에 따른 공기업·준정부기관이 제3자에게 수익성을 전제로 하지 않는 “출연”을 하는 것이 제40조제3항에 따른 예비타당성조사 대상인 “신규 투자사업 및 자본출자”에 해당하는지?
[질의 배경]
기획재정부에서는 ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣ 제40조제3항에 따른 예비타당성조사 대상에 비영리법인 등에 출연하는 것이 포함되는지 여부에 대해 내부 의견 대립이 있어 이를 명확히 하고자 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
이 사안의 경우 예비타당성조사 대상인 “신규 투자사업 및 자본출자”에 해당하지 않습니다.
<이 유>
｢공공기관의 운영에 관한 법률｣(이하 “공공기관운영법”이라 함) 제40조제3항에서는 신규 투자사업 및 자본출자에 대한 예산을 편성하기 위하여 예비타당성조사를 실시하도록 규정하고 있으나 투자나 출자의 의미를 명확하게 정의하고 있지 않은바, 해당 용어의 의미를 밝히기 위해서는 관련 규정 내용과 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 및 다른 법령과의 관계 등을 종합적으로 고려해 해석해야 할 것입니다.
그런데 일반적으로 투자란 이익을 얻기 위하여 어떤 일이나 사업에 자본을 대는 것(국립국어원 표준국어대사전 참조)을 의미하고 출자란 자본의 전부 또는 일부를 현금이나 현물의 형태로 제공하는 것으로 출자하는 주체가 출자에 따른 권리를 취득하는 행위를 의미하며, 출연은 자기의 의사에 따라 금전을 지급하는 등 자신은 재산상 손실을 입고 상대방은 재산을 증가시키는 일을 의미하는 것으로(｢법령입안·심사기준｣ p.239 및 p.242 참조) 투자나 출자는 출연과 구분되는 개념인바, 법령에서 특별한 용어 정의가 없는 경우에는 일반적으로 통용되는 용어의 의미에 따라야 하고, 이러한 전제하에 공공기관운영법에서도 특별한 용어 정의 없이 투자, 출자 및 출연을 각각 구분하여 사용하고 있습니다.
그리고 공공기관운영법 제40조제3항에서 “신규 투자사업 및 자본출자”를 예비타당성조사 대상으로 규정한 것과는 달리 ｢국가재정법｣ 제38조제1항에서는 총사업비 및 국가의 재정지원이 일정 금액 이상인 “신규 사업”을 예비타당성조사 대상으로 규정하여 재정이 지출되는 방식에 대한 제한은 하지 않고 지출되는 규모 등에 따라 대상을 정하고 있습니다.
아울러 ｢2018년도 예비타당성조사 운용지침｣(기획재정부지침)과 ｢공기업·준정부기관 사업 예비타당성조사 운용지침｣(기획재정부지침)에 따른 국가와 공기업·준정부기관에 대한 예비타당성조사의 분석항목을 비교해 보면, 국가가 수행하는 사업의 경우 경제성 분석, 정책성 분석 및 지역균형발전 분석을 하도록 하는 반면, 공기업·준정부기관이 수행하는 사업의 경우 공공성(경제적 타당성 및 정책적 타당성)과 수익성[재무성(투자비 대비 운영수입의 현금흐름 분석을 의미함.) 및 재무안정성] 분석을 하도록 하고 있습니다.
이처럼 공공기관운영법에서 ｢국가재정법｣과 달리 예비타당성조사 대상을 재정이 지출되는 방식에 따라 제한적으로 규정하고 공기업·준정부기관이 수행하는 사업에 대한 예비타당성조사의 경우 국가가 수행하는 사업에 대한 예비타당성조사와 달리 수익성 분석을 포함하고 있는 것은 공기업·준정부기관이 수익 사업을 하려는 경우 예산 투입에 따라 발생할 수 있는 손실 위험성에 대해 미리 예비타당성조사를 실시하여 그 사업의 필요성 및 타당성에 대한 검증을 강화하려는 것이므로 공공기관운영법 제40조제3항에서 “신규 투자사업 및 자본출자”로 대상을 제한한 것은 출연과 같이 수익성을 전제로 하지 않는 자금 투입에 대해서는 예비타당성조사를 실시하지 않으려는 취지로 보아야 합니다.
또한 공공기관운영법 제40조제3항은 종전에는 ｢공기업·준정부기관 예산편성지침｣(기획재정부지침)에서 규정하였던 내용을 2016년 3월 22일 법률 제14076호로 개정하면서 신설한 것으로 이 때 공기업·준정부기관의 출연·출자에 대한 사전 협의 절차를 규정한 제51조의2가 같이 신설되었는바, 이러한 입법 연혁에 비추어 볼 때 공기업·준정부기관의 출연에 대해서는 이사회의 심의·의결과 함께 예비타당성조사가 아닌 사전 협의 절차만을 거치도록 하려는 것으로 보아야 합니다.
따라서 공공기관운영법 제40조제3항의 명시적인 문언에 반하여 “신규 투자사업 및 자본출자”에 수익성을 전제로 하지 않는 출연까지 포함된다고 볼 수는 없습니다.
【법제처 19-0157, 2019.05.24.】