<질의요지>
가. 혁신도시개발사업이 준공된 지구 안에 소재하고 있는 일부 토지의 용도를 준주거지역에서 자연녹지지역으로 변경하려는 경우 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣에 따른 도시･군관리계획의 변경 등을 통해 변경해야 하는지, 아니면 ｢혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법｣ 제11조제1항 후단에 따른 혁신도시 개발계획의 변경승인 등을 통해 변경해야 하는지?
나. 혁신도시개발사업이 준공된 지구 안에 소재하고 있는 국유지 또는 공유지를 처분하기 위해서는 ｢국유재산법｣ 또는 ｢공유재산 및 물품 관리법｣에 따른 절차 외에 ｢혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법｣ 제11조제1항 후단에 따른 혁신도시 개발계획의 변경승인을 받아야 하는지?
[질의 배경]
부산광역시는 관할 혁신도시 내의 산･학･연 클러스터부지(국유지, 준주거지역)와 공원부지(공유지, 자연녹지지역)를 상호 교환하여 관련 시설을 설치하려는 경우 어떠한 절차를 따라야 하는지 국토교통부에 질의하였고, 국토교통부에서는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣에 따른 도시･군관리계획 변경 등의 절차를 통하여 시행할 수 있다고 답변하자 이에 이의가 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
가. 질의 가에 대해
이 사안의 경우 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣에 따른 도시･군관리계획의 변경을 통해 변경해야 합니다.
나. 질의 나에 대해
이 사안의 경우 혁신도시 개발계획의 변경승인은 받지 않아도 됩니다.
<이 유>
가. 질의 가에 대해
｢혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법｣(이하 “혁신도시법”이라 함)은 혁신도시의 조성과 조성된 혁신도시를 지역발전 거점으로 육성･발전시키는 데 필요한 사항을 규정하고 있으므로(제1조), 같은 법에서 혁신도시개발사업이 준공된 지구의 토지에 대한 용도 변경 등 토지이용계획을 변경할 수 있는 절차를 두고 있다면 다른 법령에서 정하는 절차보다 혁신도시법령이 정하는 절차가 우선적으로 적용되나, 혁신도시법에서는 혁신도시사업이 준공된 지구는 같은 법 제12조제5항에 따라 고시된 혁신도시 실시계획(이하 “실시계획”이라 함)에 포함된 지구단위계획에 따라 관리해야 한다고만 규정하여(제17조제3항), 혁신도시개발사업이 준공된 지구의 토지이용계획의 변경 등에 관해서는 별도로 규정하고 있지 않습니다.
그렇다면 혁신도시개발사업의 전부 또는 일부가 완료되어 준공검사를 거쳐 공사완료가 공고되었다면(혁신도시법 제17조제1항 및 제18조) 해당 혁신도시개발사업은 혁신도시법령에 따른 개발 절차를 완료한 것이므로 혁신도시에 대한 추가적인 개발 수요가 발생하는 등 혁신도시개발사업을 재추진하는 경우는 별론으로 하고, 혁신도시개발사업이 완료된 지역의 토지 일부의 용도를 변경하기 위해 혁신도시 개발계획(이하 “개발계획”이라 함)을 변경하는 등의 절차를 따를 수는 없습니다.
한편 혁신도시법 제17조제3항에서는 혁신도시개발사업이 준공된 지구는 같은 법 제12조제5항에 따라 고시된 실시계획에 포함된 “지구단위계획”에 따라 관리해야 한다고 규정하고 있으므로 혁신도시개발사업이 준공된 지구에 대해서는 지구단위계획으로 가능한 범위의 행위만 허용되어 해당 지구에서 그 범위를 벗어나는 행위를 할 수 없는지가 문제될 수 있습니다.
그러나 혁신도시법 제17조제3항은 혁신도시개발사업이 준공된 이후 해당 지역에 대한 관리의 공백이 발생하지 않도록 하기 위해 혁신도시개발사업을 시행할 당시 작성된 지구단위계획에 따라 그 지역을 관리하려는 것이지, 혁신도시개발사업이 준공된 지역에 대해 일반적인 국토의 이용･개발 등에 관하여 규정하고 있는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 “국토계획법”이라 함)의 적용을 배제하려는 취지는 아니므로 해당 지구단위계획의 내용과 달리 시행해야 할 필요가 있는 경우 지구단위계획의 범위에 포함되는 사항은 국토계획법에 따른 지구단위계획의 변경을 통해, 지구단위계획의 범위를 넘는 사항은 그 밖의 국토계획법에 따른 절차에 따라 시행할 수 있습니다.
그렇다면 용도지역의 지정 또는 변경은 도시･군관리계획으로 결정하고(국토계획법 제2조제4호), 도시지역의 용도지역은 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역으로 구분하여 지정할 수 있는(같은 법 제36조제1항제1호) 한편, 지구단위계획에서는 주거지역을 전용주거지역, 일반주거지역, 준주거지역으로 세분하거나 주거지역 내에서 전용주거지역을 일반주거지역 등으로 변경할 수 있으나 주거지역을 녹지지역 등으로 변경할 수는 없으므로(같은 법 시행령 제45조제2항), 이 사안의 경우 혁신도시개발사업이 준공된 지구의 토지 용도를 준주거지역에서 자연녹지지역으로 변경하기 위해서는 국토계획법에 따른 도시･군관리계획의 변경 절차를 통해 변경해야 합니다.
나. 질의 나에 대해
혁신도시법 제23조제1항에서는 혁신도시개발예정지구 안에 있는 국가 또는 지방자치단체 소유의 토지로서 혁신도시개발사업에 필요한 토지는 그 개발계획으로 정해진 목적 외의 목적으로 처분할 수 없다고 규정하고 있는데, “혁신도시개발예정지구”란 혁신도시개발사업을 “시행하기 위해” 같은 법 제7조의 규정에 따라 지정･고시된 지구를 말합니다(제2조제4호).
그리고 혁신도시법 제23조제1항은 혁신도시개발예정지구 안에 있는 국유지 또는 공유지의 경우 혁신도시개발사업에 제공되는 토지인데 개발계획에 따라 정해진 목적과 달리 처분될 경우 혁신도시개발사업의 시행에 지장을 초래할 수 있으므로 “혁신도시개발사업의 시행 전에” 그 처분을 제한한 것입니다.
그렇다면 혁신도시법 제23조제1항에 따라 처분이 금지되는 토지는 혁신도시개발사업이 시행되기 전의 개발예정 토지를 의미하고, 혁신도시개발사업이 준공된 지구 안에 있는 국유지 및 공유지에 대해서는 위 규정이 적용되지 않으므로 이 사안의 경우 국유지나 공유지를 처분하기 위해 개발계획을 변경해야 하는 것은 아닙니다.
【법제처 18-0429, 2018.08.06.】