<질의요지>
｢축산법 시행령｣ 별표 1 제1호다목2)에 따라 사료공장으로부터 500미터 이내의 지역에서는 축산업 허가가 제한되는바, 이러한 축산업 허가의 제한 기준이 되는 사료공장에 어류(魚類)의 사료를 생산하는 공장이 포함되는지?
[질의 배경]
나주시가 ｢축산법 시행령｣ 별표 1 제1호다목2)에 따라 축산업 허가의 제한 기준이 되는 시설인 사료공장에 어류의 사료를 생산하는 공장이 포함되는지에 대해 농림축산식품부에 질의하였고, 농림축산식품부가 어류용 사료의 생산 공장은 포함되지 않는다고 답변하자 이견이 있어 법제처에 해석을 요청함.
<회 답>
이 사안의 경우 사료공장에 어류의 사료를 생산하는 공장은 포함되지 않습니다.
<이 유>
법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없는데,(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조) ｢축산법 시행령｣ 별표 1 제1호다목2)에서는 “축산 관련 시설”의 하나로 “사료공장”을 규정하고 있는바 “축산”의 사전적 의미(가축을 길러 생활에 유용한 물질을 생산하는 일)를 고려할 때 축산 관련 시설로서의 사료공장은 ｢축산법｣ 제2조제1호에 따른 소･돼지･닭･오리 등 가축의 사육에 필요한 사료를 생산하는 공장을 의미하는 것으로 볼 수 있고, 이러한 사료공장에 가축이 아닌 어류(魚類)의 사료를 생산하는 공장[이하 “양어용(養魚用) 사료공장”이라 함]은 포함되지 않는다고 보아야 합니다.
그리고 ｢축산법 시행령｣ 별표 1 제1호다목2)에서 “축산 관련 시설”로서 “사료공장” 외에 “도축장, 원유 집유장, 종축장, 정액등처리업체, 국가나 지방자치단체의 축산연구기관”을 열거하여 규정하고 있는 형식에 비추어 볼 때 이러한 시설과 함께 규정된 “사료공장”은 열거된 다른 예시사항과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 시설로 그 범위가 한정되는 것으로 보아야 하는바, “도축장, 원유 집유장”은 ｢축산법｣ 제2조제3호에 따른 “축산물”의 생산과 관련된 시설이고 “종축장, 정액등처리업체”는 같은 조제4호에 따른 “축산업”과 관련된 시설이며 “축산연구기관”은 축산 관련 연구시설을 의미하는 점을 고려하면 이러한 시설과 함께 규정된 사료공장도 축산에 필요한 사료공장으로 그 범위가 한정되는 것으로 보아야 합니다.
또한 ｢축산법 시행령｣ 별표 1 제1호다목에서 규정하고 있는 축산업의 허가기준은 구제역, 고병원성 인플루엔자 등 악성 가축질병으로부터 국내 축산업을 보호하기 위해 종전에 등록제도로만 운영되던 축산업에 대해 허가제도를 도입하면서 신설되었는바, 어류는 ｢축산법｣상 가축에 해당하지도 않고 생물분류상 종류, 생활환경･습성 등이 달라 다른 가축에 대한 전염병의 발생･확산 등과 관련이 없으므로 해당 허가의 위치기준으로 정하고 있는 사료공장에 양어용 사료공장은 포함되지 않는다고 보는 것이 입법 취지에 부합하는 해석입니다.
한편 ｢사료관리법｣ 제2조제1호 및 ｢사료 등의 기준 및 규격｣(농림축산식품부 고시) 제3조에서는 “사료”를 “｢축산법｣에 따른 가축이나 수산동물 등에 영양이 되거나 그 건강유지 또는 성장에 필요한 것으로서 단미사료･배합사료 및 보조사료”로 규정하고 있는바, 이러한 사료를 생산하는 시설은 모두 사료공장으로 볼 수 있고 만약 사료공장에 양어용 사료공장이 포함되지 않는다고 본다면 축산업 허가를 받은 후 양어용 사료의 제조업자가 해당 제조시설을 변경하여 가축사료를 생산하는 경우 결과적으로 축산업 허가가 제한되는 지역에서 축산업을 영위할 수 있게 되어 가축전염병 확산의 방지라는 입법 목적을 달성하기 어려우므로 축산업 허가의 위치기준으로 규정하고 있는 사료공장에 양어용 사료공장도 포함된다는 의견이 있습니다.
그러나 악성 가축질병으로부터 국내 축산업을 보호하기 위해 축산업 허가에 대한 위치기준을 규정한 입법 목적을 고려할 때 축산업 허가 후에 양어용 사료의 제조업자가 ｢사료관리법｣에 따른 제조시설 변경신고를 통해 당연히 다른 가축사료를 생산하는 것이 가능하다고 단정하기 어렵고(대법원 1994.10.15. 선고 94누2213 판결례 및 대법원 1995.1.12. 선고 94누3216 판결례 참조) ｢축산법 시행령｣ 별표 1 제1호다목2)에서 축산업 허가의 제한 기준이 되는 사료공장을 “모든 사료공장”이 아니라 “축산 관련 시설”로서의 “사료공장”으로 한정하여 규정하고 있음에도 불구하고 해당 사료공장에 ｢사료관리법｣상 일반적인 사료의 의미에 따라 양어용 사료공장도 포함된다고 보는 것은 축산업 허가를 제한하는 침익적 행정처분의 근거 규정에 대한 문언해석의 범위를 넘어서는 것으로서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
【법제처 18-0290, 2018.09.03.】