<질의요지>
｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣에 따른 공익사업에 사용되는 준보전국유림을 ｢국유림의 경영 및 관리에 관한 법률｣ 제20조제1항제1호에 따라 그 사업시행자의 사유림과 교환하려는 경우, ｢국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령｣ 제14조제2항에 따라 해당 준보전국유림의 예정가격 결정에 관해 ｢국유재산법 시행령｣ 제42조제9항이 적용(준용)되는지?
[질의 배경]
민원인은 공익사업에 사용되는 준보전국유림과 그 사업시행자의 사유림을 교환할 때의 예정가격에 관해 ｢국유재산법 시행령｣ 제42조제9항을 적용해서 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣에 따라 산출한 보상액을 기준으로 결정할 수 있는지에 대해 산림청에 질의하였고 산림청으로부터 ｢국유재산법 시행령｣ 제42조제9항이 적용되지 않는다는 답변을 받자 이에 이의가 있어 법령해석을 요청함.
<회 답>
이 사안의 경우 ｢국유재산법 시행령｣ 제42조제9항이 적용(준용)되지 않습니다.
<이 유>
｢국유림의 경영 및 관리에 관한 법률｣(이하 “국유림법”이라 함) 제20조제1항제1호에 따른 준보전국유림의 교환 행위는 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣(이하 “토지보상법”이라 함)에 따른 손실보상과 무관한 별개의 행정작용으로서,(법제처 2009.5.29. 회신 09-0140 해석례 참조) ｢국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령｣(이하 “국유림법 시행령”이라 함) 제14조제1항에 따라 준보전국유림과 사유림 간 교환의 예정가격을 결정할 때에는 국유림법령 및 ｢산림청 소관 국유재산관리규정｣(산림청훈령 제1351호)에 따라 결정해야 할 것인바,(법제처 2018.4.16. 회신 18-0101 해석례 참조) 국유림법 시행령 제14조제2항에서는 예정가격의 결정에 관해 ｢국유재산법 시행령｣ 제42조제1항 및 제3항을 준용하도록 하고 있으므로 준용되는 법령에서 이 사안과 같이 토지보상법에 따른 공익사업에 필요한 준보전국유림을 해당 사업시행자의 사유림과 교환하는 경우에 그 예정가격의 결정방법에 관한 사항을 규정하고 있다면 그 예정가격의 결정방법에 관해서는 해당 규정이 정하는 바에 따라야 할 것입니다.
비록 ｢국유재산법 시행령｣ 제42조제9항에서 같은 조제1항에도 불구하고 토지보상법에 따라 보상액을 산정할 수 있도록 규정하고 있어 같은 조제1항이 준용된다면 같은 조제1항의 “특례적 규정”인 같은 조제9항도 함께 연계하여 준용될 여지가 있는 것처럼 보이지만, “준용”이란 특정 조문을 그와 성질이 유사한 규율 대상에 대해 그 성질에 따라 수정해서 적용하는 것으로 동일한 규정의 반복을 회피하여 입법경제를 촉진하려는 목적에서 사용되므로 특정 법령에서 준용의 대상을 구체적으로 특정하여 규정하고 있는 경우에는 그 규정에 한정하여 준용된다고 보아야 하고,(대법원 2015.8.27. 선고 2015두41371 판결례, 법제처 2014.7.7. 회신 14-0296 해석례 및 법제처 2011.10.27. 회신 11-0492 해석례 참조) 따라서 국유림법 시행령 제14조제2항에서 준용하고 있지 않은 ｢국유재산법 시행령｣ 제42조제9항까지 포함해서 준용된다고 해석하기는 어렵습니다.
또한 입법연혁을 살펴보면, ｢국유재산법 시행령｣ 제42조제9항과 유사한 규정이 1994년 4월 12일 구 ｢국유재산법 시행령｣(1994.4.12. 대통령령 제14209호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것을 말함.) 제37조의2로 처음 신설되었는데 그 후인 2006년 8월 4일에 구 ｢국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령｣(2006.8.4. 대통령령 제19640호로 제정되어 다음날 시행된 것을 말함.) 제14조제2항에서 불요존국유림(현재 준보전국유림)의 교환 예정가격의 결정 등에 관해 국유재산법령을 준용하도록 처음 규정하면서 구 ｢국유재산법 시행령｣(2006.8.14. 대통령령 제19643호로 일부개정되어 다음날 시행되기 전의 것을 말함.) 제37조제1항부터 제3항까지(현재 ｢국유재산법 시행령｣ 제42조제1항･제2항 및 제45조 본문과 유사한 규정임.)만 준용하고 있고 제37조의2(현재 ｢국유재산법 시행령｣ 제42조제9항과 유사한 규정임.)를 준용 대상에 포함하지 않았는바, 이는 통상적으로 토지보상법령에 의해 산출된 가격이 국유재산법령에 의해 산출된 가격보다 낮아 전자에 의하면 국유림의 처분이 보다 용이한 점을 고려할 때 이 사안의 교환 행위에 대해서는 ｢국유재산법 시행령｣ 제42조제9항의 적용을 배제하려는 입법자의 의도가 반영된 것으로 보아야 합니다.
한편 ｢국유재산법｣ 제4조 본문에서는 국유재산의 관리와 처분에 관해서는 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있는바, 국유림법 시행령 제14조는 준보전국유림의 처분가격을 결정할 때 적용하는 일반 기준에 관한 규정일 뿐 이 사안과 같이 준보전국유림을 공익사업 시행의 당사자에게 처분할 때의 기준을 규정한 것은 아니므로 이에 관해서는 ｢국유재산법｣에 대한 “특별한 규정”이 있다고 볼 수 없어 ｢국유재산법 시행령｣ 제42조제9항을 직접 적용할 수 있다는 의견이 있습니다.
그러나 국유림의 관리 및 처분에 관해 국유림법이 ｢국유재산법｣에 대한 특별법 관계에 있고,(법제처 2008.10.2. 회신 08-0245 해석례 참조) 국유림법 제20조제1항제1호, 같은 조제2항 및 국유림법 시행령 제14조에서는 공익사업에 사용하게 되어 매각이나 교환 등 처분이 필요한 경우 준보전국유림의 예정가격 결정 방법에 대한 내용을 규정하고 있는데 특별히 준보전국유림을 공익사업 시행의 당사자에게 처분하는 것이 해당 법령의 규율대상에서 제외되는 것으로 볼 수 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
【법제처 18-0461, 2018.10.01.】