【서울고등법원 2024.10.11. 선고 2022누47966 판결】
• 서울고등법원 제10-2행정부 판결
• 사건 / 2022누47966 감봉처분취소등 청구의 소
• 원고, 피항소인 / A
• 피고, 항소인 / 서울지방우정청장
• 제1심판결 / 서울행정법원 2022.5.20. 선고 2020구합77343 판결
• 변론종결 / 2024.06.14.
• 판결선고 / 2024.10.11.
<주 문>
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송 총비용은 원고가 부담한다.
<청구취지 및 항소취지>
1. 청구취지
피고가 2020.4.10. 원고에게 한 감봉 1월의 처분을 취소한다.
2. 항소취지
주문 제1, 2항 기재와 같다.
<이 유>
1. 처분의 경위
가. 원고는 2013.9.2.경부터 2020.8.9.경까지 우정사업 운영에 관한 특례법 제2조 등 관련 규정에 따라 과학기술정보통신부(이하 ‘과기부’라고 한다) 장관 소속으로 두고 있는 ‘우정사업조직’인 우정사업본부 서울지방우정청 소속의 B우체국 우편물류과에서 집배원으로 근무하던, 일반직공무원 중 우정직군에 속하는 국가공무원이다.
나. 피고는 2020.2.7. “원고가 국가공무원법 제57조에 따라 소속 상관인 B우체국장의 직무상 명령에 복종할 의무가 있음에도, 총 4차례에 걸친 토요일 근무명령(이하 통틀어 ’이 사건 근무명령‘이라 한다)을 위반하였다”는 이유로 서울지방우정청 보통징계위원회(이하 ‘이 사건 징계위원회’라 한다)에 원고에 대한 경징계 의결을 요구하였다.
다. 이 사건 징계위원회는 2020.3.25. 원고에 대해, 아래와 같은 내용으로 복종의무위반의 징계사유(이하 ‘이 사건 징계사유’라 한다)를 인정하면서 국가공무원법 제57조, 제78조제1항을 적용하여 감봉 1월의 징계를 의결하였다. 이에 피고는 2020.4.10. 원고에게 이 사건 징계위원회의 의결 내용과 동일한 징계사유와 징계양정으로 ‘감봉 1월’의 징계처분(이하 ‘이 사건 징계처분’이라 한다)을 하였다.
| □ 국가공무원법 제57조(복종의 의무)에 따라 공무원은 직무를 수행할 때 소속 상관의 직무상 명령에 복종하여야 함에도, 2019.10.12.(토), 2019.11.23.(토), 2019.12.7.(토), 2019.12.21.(토) 등 총 4회에 걸쳐 우정사업본부 집배원 토요일 배달 복무관리 지침에 따른 (B우체국장의) 근무명령을 개별적으로 거부하였다. □ 원고의 행위로 인해 정당하게 내려진 토요일 근무명령을 받고 근무한 다른 직원들의 사기저하는 물론, 국민을 위한 우편서비스의 질 저하로 이어질 가능성을 배제할 수 없어 향후 유사 사례의 재발을 방지하기 위해서라도 이를 엄히 문책하여 공직기강을 확립하는 것이 바람직하다고 판단된다. |
라. 원고는 이 사건 징계처분에 불복하여 2020.4.30. 인사혁신처 소청심사위원회에 심사청구를 하였으나, 위 소청심사위원회는 2020.7.22. 원고의 소청심사를 기각하는 결정을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제4 내지 6, 44호증, 을 제2호증(각 가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 징계처분의 적법 여부에 대하여
가. 원고 주장의 요지
1) 처분사유의 부존재
가) 우정직공무원 중에서도 집배원인 원고는 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’에 해당한다. 따라서 원고에 대해서는 「공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률」(이하 ‘공무원노조법’이라 한다)이 적용되는 다른 국가공무원과는 달리 일반 근로자를 대상으로 한 「노동조합 및 노동관계조정법」(이하 ‘노동조합법’이라 한다)이 직접 적용되고, 헌법상 근로자 일반에 대해 보장되는 단결권, 단체교섭권, 단체행동권 등 근로3권이 완전하게 보장되므로, 일반적인 국가공무원의 근무관계와는 다른 노동법관계 또는 근로관계가 적용된다.
나) 헌법상 기본권으로서 근로3권이 완전히 보장됨에 따라 근로자는 노동조합을 통해 사용자와 사이에서 근로시간, 휴무일 등 근로조건 전반에 대해 자율적인 교섭을 진행하여 그 내용을 정할 수 있는 ‘협약자치의 원칙’ 및 ‘단체협약체결권’이 보장된다. 또한 구 노동조합법(2021.1.5. 법률 제17864호로 개정되어 2021.7.6. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제33조에 의할 때, 위와 같은 교섭 절차를 거쳐 체결된 단체협약의 내용 중 근로조건에 관한 부분은 그에 관하여 정한 취업규칙, 근로계약 등 다른 규범에 우선하는 효력이 인정된다. 그리하여, 만약 단체협약에 저촉되거나 충돌하는 내용이 있다면 그 효력은 부인되고, 그에 관하여 단체협약에서 정한 내용으로 갈음하는 규범적·강행적 효력이 인정된다. 따라서 사용자인 대한민국 정부(이하 ‘정부’라고만 한다)가 원고와 같은 집배원의 업무를 수행하는 우정직공무원에 대해 노사 간 자율적 교섭과 합의로 마련한 우정단체협약에서 정한 공휴일 근무 요건 등 근로조건에 관한 사항은 국가공무원 복무규정에 규정된 공무원의 일반적인 근무조건이나 이에 근거한 근무명령 등에 우선하는 효력을 지니며, 우정단체협약에서 정한 공휴일 근무 요건과 저촉되는 내용은 무효라고 보아야 한다.
다) 공무원의 공휴일 근무에 관하여 규정한 국가공무원 복무규정 제11조제1항(이하 ‘이 사건 쟁점 법령 규정’이라 한다)은 소속기관장에게 그 실시 여부 등에 관하여 상당한 폭의 재량적 판단 권한을 부여한 재량적·임의적 성질의 규정이다. 이 사건 쟁점 법령 규정을 근거로 우정직공무원의 근로조건에 대해 규범적·강행적 효력을 갖는 우정단체협약에서 정한 내용의 효력을 부인하거나 제한할 수는 없다. 사실상 노무에 종사하는 공무원인 집배원에 대해서도 우정단체협약의 내용과는 달리 이 사건 쟁점 법령 규정에 따른 공휴일 근무명령에 기한 복무의무가 발생한다고 보는 것은 우정직공무원의 근로3권을 침해하는 것으로서, 헌법상 기본권을 제한하기 위해서는 법률에 근거가 있을 것을 요구할 뿐만 아니라 기본권의 본질적인 내용의 침해를 금지하는 헌법 제37조를 위반한 결과가 된다.
라) 정부를 대표한 과기부 장관은 우정직공무원을 대표한 ‘C노동조합’과 사이에 2018.11.27. 자로 우정단체협약(이하 ‘이 사건 2018년 단체협약’이라 한다)을 체결하였고, 그중 제22조제1항, 제116조(이하 통틀어 ‘이 사건 쟁점 단체협약 규정’이라 한다)에서 토요일 등 공휴일 휴무를 원칙으로 하면서, 조합원으로 하여금 토요일에 근무하게 할 경우에는 반드시 해당 조합원 동의를 받도록 하였다. 이로써 정부는 근로자인 원고에 대해 이 사건 쟁점 법령 규정에 따른 토요일 근무명령의 발령에 관한 재량권을 스스로 제한하거나 유보한 것인바, 이 사건 쟁점 단체협약 규정과 이 사건 쟁점 법령 규정은 서로 저촉되거나 충돌하는 경우에 해당하지 아니한다. 따라서 원고의 소속 상관인 B우체국장이 근로자인 원고에 대해 이 사건 쟁점 법령 규정에 따른 토요일 근무명령을 발령하기 위해서는 이 사건 쟁점 단체협약 규정에 따라 먼저 원고의 동의를 받아야 하는 것으로 보아야 한다. 그럼에도 불구하고 B우체국장은 이 사건 근무명령을 발령하기에 앞서 원고의 동의를 받지 아니하였을 뿐만 아니라, 오히려 원고가 사전에 명시적으로 그에 대한 거부의사를 표시하였음에도 이를 무시하였다. 이 사건 근무명령은 규범적·강행적 효력을 갖는 이 사건 쟁점 단체협약 규정에 규정된 토요일 근무명령 발령의 요건을 갖추지 못한 위법·부당한 명령으로서 무효이다. 따라서 원고가 무효인 이 사건 근무명령에 따른 토요일 근무의무를 이행하지 아니하거나 거부하였더라도 복종의무를 위반한 경우에 해당하지 아니한다.
마) 특히 정부는 과기부 장관을 통해 C노동조합과 사이에 이 사건 2018년 단체협약을 체결할 때 이 사건 쟁점 단체협약 규정이 이 사건 쟁점 법령 규정에 따른 공휴일 근무명령권을 절차적으로 제한하는 것임을 충분히 알고 있었으면서도 이 사건 쟁점 법령 규정을 우정단체협약에 포함시키는 데에 합의하였다. 원고는, 이 사건 2018년 단체협약의 체결을 통해 향후 토요일 근무명령을 발령할 때에는 반드시 대상이 되는 근로자들로부터 사전 동의를 받겠다는 정부의 입장과 태도를 신뢰하여 이 사건 근무명령에 따른 근무의무를 이행하지 아니한 것이다. 따라서 B우체국장이 원고의 이 사건 근무명령을 따르지 아니한 행위를 복종의무 위반으로 간주하여 이 사건 징계사유로 삼은 것은, 원고의 보호가치 있는 신뢰를 침해하거나 모순되는 거동으로서 신의칙 또는 금반언원칙에 위반한 것이므로 무효이다.
2) 재량권의 일탈·남용
가) 원고가 이 사건 근무명령을 따르지 아니함으로 인하여 해당 토요일에 B우체국의 우편물 배달 업무가 차질을 빚거나 업무의 공백이 발생하지는 아니하였다. 원고는 B우체국장에게 토요일 근무를 할 수 없음을 사전에 고지하였으므로, B우체국장으로서는 원고의 공석에 따른 업무의 공백을 최소화할 방안을 마련할 시간적 여유가 충분하였다. 원고의 비위사실로 인하여 업무와 관련하여 발생한 부정적 영향은 크지 않다.
나) 원고는 이 사건 쟁점 단체협약 규정에 따라 자신에게 토요일 근무명령에 응할 것인지 여부에 관한 동의권이 있고, 토요일 근무명령에 응하지 아니한 것은 정당한 권리의 행사라고 믿고 토요일 근무의무를 이행하지 아니하거나 이를 거부한 것이다. 이 사건 징계사유는 비위의 정도가 비교적 약하고 과실의 정도도 가벼운 경우에 해당하는 것으로 보아야 한다.
다) 반면 원고는 이 사건 징계처분을 받음으로써 보수와 수당이 감액되는 것은 물론이고, 향후 직급 승진에 있어서도 상당한 불이익을 받을 것이 예상된다. 원고는 집배원으로 국가공무원 생활을 시작하여 약 18년을 근무하는 동안 징계는 물론, 가벼운 경고 조치조차 받은 적이 없이 성실히 근무하였다. 원고의 가벼운 비위 정도와 성실한 근무 태도 등에 비추어 이 사건 징계처분의 징계양정은 지나치게 무겁다. 특히 원고는 이 사건 근무명령이 있을 당시 질병으로 인하여 토요일에 출근하는 것이 곤란한 특수한 개인적 사정이 있었음이 고려되어야 함에도 피고는 이를 고려하지 아니하였다.
라) 원고와 마찬가지로 질병·피로·가정사 등 개인적 사유로 인해 토요일 근무명령에 응하지 못한 다른 집배원들에 대하여는 별도의 징계처분이 이루어진 적이 없었던 것으로 알고 있는바, 유독 원고에 대해서만 중한 징계처분을 한 것은 형평의 원칙에도 어긋난다.
마) 이 사건 징계처분은 비례의 원칙 및 평등의 원칙을 위반하였다.
나. 관계 법령
별지 1 관계 법령 기재와 같다. <별지 생략>
다. 인정 사실
1) 원고의 지위, 직종, 소속기관 및 담당 업무
가) 원고는 2002.12.11. 경력직 경쟁채용시험을 거쳐 기능직 10급 ‘정보통신원(집배원)’의 국가공무원(일반직)으로 신규 임용되었고, 그 당시 정보통신부(현재의 ‘과기부’) 장관 소속인 우정사업본부 서울체신청 소속의 D우체국에 발령을 받아 집배원으로서의 근무를 시작하였다.
나) 원고는 임용 이후 2004.6.16.경 기능직 9급 정보통신원(집배원)으로, 2011.3.3.경 기능직 8급 정보통신원(집배원)으로 각각 직급 승진을 하였고, 기존의 정보통신원(집배원) 직군이 ‘우정직’으로 개편됨에 따라 2013.12.12.경에는 우정서기(8급 상당)로 직군이 전환되었으며, 2017.9.1.경 우정주사보(7급)로 직급 승진을 하여 그 이후로 이 사건 징계처분에 따른 후속의 인사 조치로서 2020.8.10. E우체국에 전보될 때까지 B우체국에서 집배원으로 계속하여 근무해 왔다.
2) 우정사업조직 내 노동조합의 조직 현황 및 이 사건 2018년 단체협약의 체결
가) 우정사업본부에 소속된 일반우정직 공무원, 우정직 대체 일반임기제 공무원, 별정우체국 소속 집배원 및 사무원, 상시계약집배원, 우체국택배원, 우정실무원 등은 대체로 노동조합법에 따라 조직된 ‘C노동조합’, ‘F노동조합’, ‘G노동조합 H지부·I지부’, ‘J노동조합’, ‘K노동조합’ 등 5개 노동조합의 조합원으로 되어 있다. 원고는 그중 ‘J노동조합’의 조합원이다. 이들 노동조합의 현황은 아래 <표 1>의 기재와 같다. <표 생략>
나) 한편 C노동조합(변경 전 명칭: O노동조합)은 우정사업조직 내의 우정직공무원, 근로자인 직원 중에서 가장 다수의 조합원이 소속되어 있음에 따라, 교섭창구 단일화 절차에 참여한 나머지 4개 노동조합들을 대표하여 그 설립 당시부터 계속하여 교섭 대표노동조합의 지위에 있었다.
다) C노동조합은 2018.11.27. 정부를 대표한 과기부 장관과 사이에 이 사건 2018년 단체협약을 체결하였는데, 이 사건 쟁점 단체협약 규정을 포함한 주된 내용은 다음과 같다. <다음 생략>
3) 토요일 근무에 관한 노사 간 교섭, 단체협약 체결 및 긴급협정 체결의 경과
가) C노동조합(당시의 명칭은 ‘O노동조합’이다)은, 2009.1.12.경 및 2011.1.12.경 지식경제부(현재의 ‘기획재정부’) 장관과 사이에 각 체신단체협약을, 2013.2.12.경 지식경제부 장관과 사이에 우정단체협약을 각각 체결하였다. 2009.1.12. 자 체신단체협약, 2011.1.12. 자 체신단체협약 및 2013.2.12. 자 우정단체협약에는 공통적으로 기능직 공무원(현재의 ‘우정직공무원’을 말한다)에 관하여, 제23조제1항에 ‘조합원의 1주간의 근무시간은 점심시간을 제외하고 40시간으로 하며, 1일의 근무시간은 9시부터 18시까지로 하되, 토요일은 휴무함을 원칙으로 한다’라는 ‘토요일 휴무의 원칙’에 관한 규정을, 제111조에 ‘사용자는 연장·야간·휴일근무를 시키고자 할 때에는 조합원 동의 및 교섭대표노동조합을 통한 사전 협의를 하여야 한다’라는 ‘휴일 근무를 위한 조합원 동의’에 관한 규정을 각각 두고 있었고, 제12조 내지 제16조에는 ‘노사협의회’의 설치 및 운영, 합의사항의 효력 등에 관한 규정을 두고 있었다.
나) C노동조합과 우정사업본부는 2013.2.12. 자 우정단체협약에 따라 우정사업본부장과 C노동조합 위원장을 포함하여 노사 양측이 위촉한 협의위원으로 구성된 우정노사협의회를 조직하여 2013.3.11.경부터 ‘토요일 집배업무의 폐지 여부’, ‘집배인력 부족에 관한 대책의 강구’, ‘집배원의 장시간 근로에 대한 대책 마련’ 등을 주요 안건으로 한 협의를 진행하였다. 그 결과 우정노사협의회는 2013.12.26.경 ‘2014.1.1.부터 원칙적으로 집배원의 토요일 휴무를 실시하되, 급격한 상황 변경 등 필요할 경우 토요일 휴무에 대한 재협의를 실시할 수 있다’는 내용이 포함된 ‘긴급 우정노사협의회 협정’(이하 ‘이 사건 2013년 긴급협정’이라 한다)을 체결하였다.
다) 우정사업본부장은 그로부터 약 6개월의 준비기간을 거쳐 2014.7.2.경 소속 기관 및 관련 노동조합들에게 ‘원칙적으로 2014.7.12. 토요일부터 토요일 휴무를 실시하되, 2014.7.말까지는 대국민 홍보를 위해 부패·변질 우려가 있는 시한성(時限性) 우체국택배에 한하여 집배원이 배달하는 것으로 하고, 2014.8.경부터 집배원의 토요일 휴무를 전면적으로 실시하는 것을 추진한다. 토요일 배달 물량에 대해서는 적정한 수준의 집배 인력을 별도로 편성하여 관서별로 운용한다’라는 내용의 업무처리지침을 하달함으로써 집배원의 토요일 휴무를 전면적으로 실시하였다.
라) 그런데 토요일 휴무제가 전면적으로 실시되자 일반 국민 사이에서 우체국택배의 토요일 배달 중단이나 지연에 따른 불편을 호소하면서 토요일 배달 업무의 재개를 요구하는 민원이 쇄도하고, 토요일에도 배달 업무를 하는 민간 택배·운송업체와의 서비스 경쟁에서 뒤처지게 되면서 우정사업조직 전체 매출이 크게 감소하는 등의 문제가 발생하였고, 우정사업본부는 사업의 전반적인 신뢰성과 수익성이 악화되는 경영상의 위기에 봉착하게 되었다.
마) 이에 우정노사협의회는 토요일 휴무가 전면 실시된 지 불과 1년만인 2015.9.1.경 ‘2015.9.12.부터 토요일 택배배달 업무를 실시하고, 집배원 결원과 부족한 인력을 충원하며, 배정된 집배원 정원 및 현원은 각각의 지방우정청에서 자체적으로 관리하고, 우정사업종사원의 근로조건 개선과 복지 증진을 추진한다’는 내용의 ‘긴급 우정노사협의회 협정’(이하 ‘이 사건 2015년 긴급협정’이라 한다)을 체결하였다. 이 사건 2015년 긴급협정에 첨부된 세부 추진 사항 중 핵심적인 내용은 아래와 같다. <아래 생략>
바) 우정사업본부장은 2015.9.3.경 소속기관 및 관련 노동조합들에게 이 사건 2015년 긴급협정의 체결사실을 알리면서 ‘우체국택배를 이용하는 국민의 불편을 해소하고 우정사업의 위기 극복 및 경쟁력 강화를 위해 노사 간 합의 절차를 거쳐 2015.
9.12. 토요일부터 우체국택배 토요배달을 시행한다’는 내용의 업무처리지침을 하달하였다.
사) 한편 C노동조합은 2015.9.경 교섭 단일화 절차에 참여한 노동조합들에게, ‘사용자 측과 토요일 택배 배달을 재개하기로 합의하였는데, 이는 토요일 휴무가 실시된 후 발생한 긴박한 경영상의 위기와 비판적인 여론을 감안한 것으로서, 우정사업본부의 계획대로 향후 택배사업이 분리·폐지될 경우 오히려 업무량 감소로 인해 조합원의 고용안정에 문제가 생길 수 있다’라는 등의 내용이 담긴 설명 자료를 배포하는 방법으로 토요일 근무 재개의 배경과 당위성에 관하여 조합원들을 설득하였다.
아) C노동조합은 2015.12.24.경 미래창조과학부(현재의 ‘과기부’) 장관과 사이에 우정단체협약(이하 ‘이 사건 2015년 단체협약’이라 한다)을 체결하였다. 이 사건 2015년 단체협약에는 이 사건 2013년 단체협약과 마찬가지로 제22조제1항 및 제111조에 각각 ‘토요일 휴무의 원칙’ 및 ‘휴일근무를 위한 조합원 동의’에 관한 내용이 포함되어 있다.
자) C노동조합은 2018.1.경 우정사업본부 측에 토요일 휴무의 재실시를 본격적으로 요구하였다. 이에 우정노사협의회는 ‘집배원의 토요일 배달 폐지’ 등 안건에 대해 협의를 진행하였고, 그 결과로서 2018.5.2.경 토요일 휴무의 단계적 추진과 관련하여 아래와 같은 내용의 ‘긴급 우정노사협의회 협정’(이하 ‘이 사건 2018년 긴급협정’이라 한다)을 체결하였다. <아래 생략>
차) C노동조합은 2019년 임금협약 체결을 위한 노사 간 교섭을 앞두고 대의원 회의 등을 통해 이 사건 2018년 긴급협정에 따른 토요일 휴무의 실시, 그 전제로서 집배 인력 증원 등을 교섭요구사항에 포함시키기로 결정하였다. 이에 C노동조합은 2019.4.경부터 우정사업본부 측과 그에 대한 실무교섭을 몇 차례 진행하였으나 우정사업본부 측이 현행 법령과의 저촉 및 예산 편성상의 제약 등을 이유로 들면서 수용이 곤란하다는 입장을 표시함에 따라 교섭이 원만히 진행되지 못하였고, C노동조합 측은 이에 대응하여 2019.6.13. 총파업을 선언하였다.
카) 그러자 우정사업본부는 2019.6.11.경 중앙노동위원회에 노동쟁의 조정신청을 하였고, 중앙노동위원회에서의 4차에 걸친 조정회의를 거쳐 2019.7.8. C노동조합과 사이에 아래와 같은 내용의 ‘긴급 우정노사협의회 협정’(이하 ‘이 사건 2019년 7월 긴급협정’이라 한다)을 체결하였으며, C노동조합은 기존의 총파업 선언을 철회하였다. <아래 생략>
타) 원고가 조합원으로 소속된 J노동조합은 이 사건 2019년 7월 긴급협정이 체결된 직후 C노동조합 등에 대해, ‘토요일 휴무의 실시에 대해 합의하였던 이 사건 2018년 긴급협정의 내용에서 크게 후퇴하여 우정사업본부의 토요일 근무 유지 계획에 동조한 것이다’라는 취지로 규탄과 비난의 성명을 발표하면서, 별도로 이 사건 2019년 7월 긴급협정에 반대하기 위한 집단행동을 할 것 같은 태도를 보였다.
파) 한편 C노동조합과 우정사업본부는 이 사건 2019년 7월 긴급협정 제2항의 후속조치로서 외부전문위원 8명으로 구성된 사회적 합의기구를 조직하였고, 위 사회적 합의기구는 회의를 거쳐 2019.11.18. 아래와 같은 ‘농어촌지역 집배원 주 5일 근무체계 구축을 위한 권고안’을 제시하였다(이하 ‘이 사건 권고안’이라 한다). <아래 생략>
하) 우정노사협의회는 2019.12.17. 이 사건 2019년 7월 긴급협정 및 이 사건 권고안을 종합적으로 반영한, 아래와 같은 내용의 ‘긴급 우정노사협의회 협정’(이하 ‘이 사건 2019년 12월 긴급협정’이라 한다)을 체결하였다. <아래 생략>
4) 이 사건 근무명령 발령 직전·직후의 상황 및 원고가 보인 태도
가) 우정사업본부장은 2019.7.10.경 소속기관 등에 대해, ‘집배원에 대한 주 5일 근무체제의 확립을 위해 향후 토요일 근무를 지속적으로 감소시켜 나가되, 당분간 집배원 토요일 근무를 유지하기로 합의하였다’라는 내용으로 이 사건 2019년 7월 긴급협정의 체결 사실을 통보하면서, 2019.7.11. 자 및 2019.7.19. 자로 토요일 근무 실시와 관련하여 복무관리를 철저히 할 것을 강조하는 내용의 지침을 하달하였다.
나) 또한 우정사업본부장은 이 사건 2019년 7월 긴급협정 내용에 불만을 제기하는 J노동조합 등 일부 노동조합의 조합원들을 중심으로 토요일 근무를 거부하려는 시도가 있음을 우려한 듯, 2019.7.26. 소속기관 및 관련 노동조합들에 대해 아래와 같은 내용으로 ‘집배원 토요일 배달 복무관리 지침 안내’라는 별도의 복무관리지침(이하 ‘이 사건 복무관리지침’이라 한다)을 하달하였다. <아래 생략>
다) 원고는 이 사건 근무명령이 발령될 무렵 B우체국 우편물류과 집배2실 특급2팀에 소속되어 있었는데, 당시 특급2팀의 근무 직원은 우정직공무원인 원고를 포함하여 8~9명 정도였다.
라) 원고는 2019.10.10. B우체국장에게 ‘이 사건 쟁점 단체협약 규정에 근거하여 2019.10.10. 이후 발생하는 모든 토요일 근무에 동의하지 아니한다’라는 내용의 내용증명을 보냈다(이하 ‘이 사건 1차 내용증명’이라 한다).
마) B우체국장은 2019.10.11.경 원고를 포함하여 우편물류과 근무 직원 35명(집배1실 26명, 집배2실 9명으로서, 그중 원고가 소속된 특급2팀은 6명이다)에게, ‘가을 걷이 소포우편물 등 배달물량의 증가에 따라 토요일 근무가 필요하다’라고 이유를 설명하면서 2019.10.12. 토요일 08:00부터 12:00까지 4시간 동안의 토요일 근무를 명하였으나 원고는 위 일자에 근무하지 아니하였다.
바) 이에 B우체국장은 2019.10.12.경 원고에게 토요일 근무명령 거부사실을 확인하는 취지의 서면을 송부하면서 그 사유를 소명할 것을 안내하였다. 원고는 2019.10.14.경 B우체국장에게 ‘원고가 사전에 토요일 근무에 대한 거부의사를 밝혔음에도 근무명령을 한 것은 단체협약 위반이고, 다시 토요일 근무에 대한 부동의 의사를 표시하므로 향후 토요일 근무에서 제외시켜 달라’는 취지의 내용증명을 보냈다(이하 ‘이 사건 2차 내용증명’이라 한다).
사) B우체국장은 그 후로도 2019.11.22., 2019.12.6. 및 2019.12.20.에 각각 원고를 포함한 우편물류과 소속 직원들에게 ‘소포우편물 등 배달물량의 증가에 따라 집배원 토요일 근무가 필요하다’라고 이유를 설명하면서 각 그 다음날로서 토요일이던 2019.11.23., 2019.12.7. 및 2019.12.21.에 08:00부터 12:00까지 4시간 동안 근무할 것을 명하였으나, 원고는 각 일자에 근무하지 아니하였다. 이에 B우체국장은 그 직후인 2019.11.25., 2019.12.9. 및 2019.12.23. 원고에게 각 토요일 근무명령 거부사실을 확인하는 서면을 송부하면서 그 사유를 소명할 것을 안내하였으나 원고는 별다른 소명을 하지 아니하였다.
아) 2019.10.5.부터 2019.12.28.까지의 기간 동안 원고가 소속된 B우체국 우편물류과 및 집배2실에서 처리한 우편물의 총 물량, 토요일 배달물량, 1인당 평균 배달물량 등은 별지 2 ‘토요일 배달물량’의 각 해당란 기재와 같다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 7 내지 13, 18, 22 내지 24, 27 내지 31, 44, 47, 48호증, 을 제1 내지 4, 6, 9, 12 내지 18, 21 내지 32, 34, 43 내지 46, 49 내지 52, 58호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
라. 처분사유의 존부에 관한 쟁점별 판단
1) 집배원인 원고의 근로자 지위 및 근로3권 보장의 범위
가) 헌법상 공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 갖는다(제33조제2항). 공무원이란 직접 또는 간접적으로 국민에 의하여 선출 또는 임용되어 국가나 공공단체와 공법상의 근무관계를 맺고 공공적 업무를 담당하고 있는 사람들을 가리키는데, 공무원도 각종 노무의 대가로 얻는 수입에 의존하여 생활하는 사람이라는 점에서는 통상적인 의미의 근로자적인 성격을 지니고 있는바(근로기준법 제2조제1항제1호 내지 제3호), 헌법 제33조제2항 역시 공무원의 근로자적 성격을 인정하는 것을 전제로 한 것이다(헌법재판소 2017.8.31. 선고 2016헌마404 결정 참조).
한편 구 노동조합법은 근로자에 대해 자유로이 노동조합을 조직하거나 이에 가입할 수 있도록 하고(제5조 본문), 사용자와의 근로조건 결정에 대한 의견 불일치 등으로 인해 분쟁이 발생하였을 때에는 일정한 방법과 절차에 따라 쟁의행위를 할 수 있도록 하면서도(제2조제5호, 제6호, 제37조), 이에 관하여 일반 공무원 및 교원에 대하여는 따로 법률로 정하도록 하고 있다(제5조 단서). 그런데 공무원에 대하여 헌법상 근로3권의 보장을 위해 제정된 공무원노조법에서는 적용대상인 공무원을 국가공무원법 제2조에서 규정한 공무원이라고 하면서도, 국가공무원법 제66조제1항 단서에 따른 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’을 법 적용의 대상에서 제외하고 있다(제2조). 또한 국가공무원법에 의하면, 공무원은 노동운동이나 그 밖에 공무 외의 일을 위한 집단 행위를 하여서는 아니 되지만, 사실상 노무에 종사하는 공무원에 대해서는 예외가 인정되고(제66조제1항), 이때 사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위는 대통령령 등에서 따로 정하도록 되어 있다(같은 조제2항). 그 위임에 따른 국가공무원 복무규정 제28조에서는 사실상 노무에 종사하는 공무원을 과기부 소속 현업기관의 작업 현장에서 노무에 종사하는 우정직공무원(우정직공무원의 정원을 대체하여 임용된 일반임기제공무원 및 시간선택제 일반임기제 공무원을 포함한다)으로서, 서무ㆍ인사 및 기밀 업무, 경리 및 물품출납 사무, 노무자 감독 사무, 보안업무규정에 따른 국가보안시설의 경비 업무, 승용자동차 및 구급차의 운전 업무에 종사하지 아니하는 공무원을 말하는 것으로 규정하고 있다. 이와 관련하여 우정사업본부 현업관서의 설치 등에 관한 규정 제1조의2 제1항은 ‘현업관서’를 우체국, 우편집중국, 물류센터를 말하는 것으로 규정하고 있다.
이러한 헌법, 노동조합법, 공무원노조법, 국가공무원법, 국가공무원 복무규정, 우정사업본부 현업관서의 설치 등에 관한 규정의 관련 내용을 종합하면, 우정사업본부 소속의 우체국에 근무하는 집배원의 경우 사실상 노무에 종사하는 공무원으로서 일반 근로자와 마찬가지로 근로관계에 있어서는 노동조합법의 규율대상이 되고, 단체행동권에 제약이 있는 일반 공무원과는 달리 원칙적으로 헌법상 근로자에게 보장된 근로3권을 온전히 향유할 수 있는 기본권 주체성이 인정된다(같은 취지의 헌법재판소 2009.7.30. 선고 2006헌마358 결정 참조).
나) 앞서 인정된 사실관계를 위와 같은 법리에 비추어 보면, 원고는 현업기관인 우정사업본부 B우체국에 소속되어 우정직공무원 중에서도 집배원의 업무를 수행하고 있으므로, 국가공무원 복무규정 제28조에 규정된 사실상 노무에 종사하는 공무원에 해당한다. 그리하여 원고는 국가공무원법 제66조제1항 단서에 따라 공무원 노동조합이 아닌 노동조합법에 따른 일반 노동조합에 조합원으로 가입하여 사용자인 정부를 상대로 근로조건의 향상을 위한 교섭을 요구할 수 있으며, 그 교섭의 내용을 단체협약으로 체결할 것을 요구할 수 있을 뿐만 아니라, 교섭이 결렬되거나 단체협약 체결과 관련하여 분쟁이 발생할 경우 노동조합법에서 정한 방법과 절차에 따라 집단으로 쟁의행위를 할 수 있는 등 노동운동을 할 수 있는 지위에 있다.
다) 따라서 원고는 우정직공무원인 동시에 근로3권이 보장되는 일반 근로자로서의 지위를 함께 갖는다.
2) 원고의 일반 근무조건에 적용되는 법률관계 및 단체협약과의 관계
가) 헌법상 모든 국민은 근로의 권리를 갖고(제32조제1항), 근로조건의 기준은 인간의 존엄성을 보장하도록 법률로 정하며(같은 조제3항), 일반 근로자는 자신의 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권이 보장된다(제33조제1항). 따라서 사실상 노무에 종사하는 공무원의 경우에도, 위와 같이 헌법상 근로 3권이 완전히 보장되는 일반 근로자로서의 지위를 갖는다는 점에 한정하여 본다면 근로조건의 최소한의 기준을 정한 근로기준법의 적용대상이 될 뿐만 아니라, 자신의 근로조건의 향상을 위하여 협약자치의 원칙에 따라 사용자인 대한민국에게 적극적으로 교섭을 요구하여 보다 유리한 내용으로 근로조건의 내용을 자율적으로 형성할 수 있는 완전한 의미의 단체협약체결권을 갖는 것으로 볼 여지도 있다.
그러나 사실상 노무에 종사하는 공무원이라 할지라도 여전히 국민 전체에 대하여 봉사하고 책임을 져야 하는 공무원이라는 특별한 지위에 있는 사람이라는 점은 일반 공무원과 다르지 않다. 그리하여 일반 근로자와는 달리 사용자인 정부와 사이에서는 특별한 근무관계에 있는 것으로 보아야 하고, 원칙적으로 그 근무조건은 국가공무원법 및 그 위임에 따른 국가공무원 복무규정 등 독자적인 법률 및 하위법령에 따라 규율되는 것이 원칙일 뿐만 아니라 근무조건에 대해서는 국가공무원법 및 국가공무원복무규정 등이 근로기준법보다 우선적으로 적용되고(헌법재판소 2017.8.31. 선고 2016헌마404 결정 참조), 이와 같이 국가공무원법 및 국가공무원 복무규정 등 법령에 따라 정해진 근무조건에 대해서는 사용자와 노동조합 사이의 자율적인 교섭에 따른 단체협약을 통해 임의로 그 내용을 달리 정할 수는 없다고 보아야 한다(유사한 취지의 대법원 2023.9.21. 선고 2016다255941 전원합의체 판결 참조). 구체적인 이유는 다음과 같다.
(1) 근로자란 임금을 목적으로 사용자를 위해 근로를 제공하는 사람이고(근로기준법 제2조제1항제1호), 근로기준법에서 정한 근로조건은 최저기준에 그치며(같은 법 제3조), 이에 근로조건은 근로자와 사용자가 동등한 지위에서 자유의사에 따라 결정함이 원칙이다(같은 법 제4조). 반면 헌법은 공무원을 국민 전체의 봉사자로 보면서(제7조제1항), 공무원의 신분은 법률이 정하는 바에 의하여 보장되도록 정함으로써(같은 조제2항), 직업공무원제도를 규정하고 있다. 직업공무원제도 하에서 공무원의 신분보장에는 국민에 대한 봉사자로서 성실한 직무 수행을 보장하기 위해 정년제도와 경제적 보장 등을 통한 생활의 안정이 포함되는바, 공무원의 근무조건은 노무제공의 환경이나 조건이 근로기준법, 단체협약 등에 의해 규율되는 일반 근로관계와는 달리 최소한의 보장이 아니라 적정한 수준의 보장으로 이해되어야 한다. 이에 비추어 볼 때 근로자로서의 일반 근로관계에 대하여 특별법 관계에 있는 공무원으로서의 근무관계가 적용된다고 보는 것이 합리적이다.
(2) 공무원의 근무활동은 공익성·공공성을 본질로 하는 만큼 고용의 주체라고 할 수 있는 정부와의 관계에 있어 사적 이해관계를 전제로 대립과 투쟁의 관계로 이해되는 일반 근로자의 근로활동과는 그 성질이 상당히 다르다. 앞서 국가공무원법령이 사실상 노무에 종사하는 공무원에 대해서는 일반 근로자에게 인정되는 근로3권을 온전히 보장하려는 취지는, 이들의 지위가 전적으로 일반 근로자와 동일한 것임을 인정하려는 것이라기보다는 여전히 공무원의 지위에 있음을 전제로, 공무원에 대해서도 가급적 근로3권을 보장하고자 하는 헌법의 정신을 최대한 존중하되, 국민 전체에 대한 봉사자로서의 지위 및 그 직무상의 공공성, 공무수행에 대한 국민의 신뢰 등과의 조화를 도모하기 위해 공무원이 담당하는 직무의 성질에 비추어 집단적 노동운동에 관한 권리를 인정하더라도 공공복리에 미치는 부정적 영향이 상대적으로 미미하거나 국가적·사회적으로 이를 참고 견딜 수 있을 정도라고 보기 때문이다. 따라서 사실상 노무에 종사하는 공무원에 대해서도 공무원의 근무관계가 적용된다고 보는 것이 이들에게 일반 공무원과 달리 근로3권을 온전히 보장한 취지와 모순되는 것이라고 할 수는 없다.
(3) 나아가 공무원의 근무조건과 관련된 재정적 부담은 형식적으로는 국가 또는 지방자치단체에 귀속되지만 궁극적으로는 조세 등을 통하여 실질적으로 국민 전체의 부담이 되는 만큼, 공무원의 근무조건 향상은 그것이 국민 전체의 복리 증진을 부당히 침해하지 아니하고 그 시대의 국가 또는 사회공동체의 경제수준 내지 담세능력과 조화될 수 있는 범위 내에서 합리적으로 정해져야 한다는 점에서 그에 관한 결정은 주권자인 전체국민을 대표하는 국회에서 민주적인 절차에 따라 입법과 예산의 심의·의결을 통하여 이루어지는 것이 의회민주주의, 권력분립원칙 등에 비추어 합목적적이다(유사한 취지의 헌법재판소 1992.4.28. 선고 90헌바27 등 결정 참조).
나) 이에 비추어 볼 때, 사실상 노무에 종사하는 공무원들을 대표하는 노동조합이 정부와 사이에 단체협약으로 정한 근무조건에 관한 내용이 위와 같이 법령상 정한 공무원의 근무조건에 관한 내용과 서로 충돌하거나 저촉될 경우 법령에서 정하고 있는 내용이 우선 적용되고, 그 범위 내에서 단체협약으로서의 효력은 인정될 수 없는 것으로 보아야 한다. 그런데 공무원의 근무조건에 대하여 규율한 국가공무원법 및 국가공무원 복무규정의 규율 내용, 전체적인 체계 등에 비추어, 공휴일 근무에 관하여 정한 이 사건 쟁점 법령 규정은, 공무원의 근무시간 또는 근무일과 같은 근무조건에 관한 것으로 볼 수 있고, 이 사건 쟁점 법령 규정상 지역 우체국장이 소속 집배원에 대해 토요일 근무를 명하기 위해서는 배달물량의 증가 등으로 인한 추가 근무의 필요 등 ‘민원 편의 등 공무 수행을 위한 필요 여부’에 관한 판단만으로 충분한 것으로 해석된다. 그럼에도 불구하고 이 사건 쟁점 단체협약 규정에서는 이와 달리 ‘조합원의 동의 및 C노동조합과의 사전 협의’가 그 요건이 되는 것처럼 규정하고 있다. 이는 공무원의 근무조건과 관련하여 동일한 규율대상(공휴일 근무를 위한 요건)에 대해 이 사건 쟁점 법령 규정과 이 사건 쟁점 단체협약 규정이 서로 충돌하거나 저촉되는 경우라고 할 것인데, 집배원인 우정직공무원에 대해서는 이 사건 쟁점 법령 규정이 이 사건 쟁점 단체협약 규정보다 우선 적용되고, 이 사건 쟁점 단체협약 규정은 위 범위 내에서 단체협약으로서의 효력을 인정할 수 없다.
다) 따라서 원고에 대해 공무원으로서의 근무관계 아닌 일반 근로자와 동일한 근로관계 내지 노동법관계가 적용되어야 함을 전제로, 이 사건 쟁점 단체협약 규정이 이 사건 쟁점 법령 규정의 적용을 배제하거나 이에 우선하는 효력이 있다는 취지의 원고 주장은 받아들일 수 없다.
3) 노동조합법상 단체협약의 규범적·강행적 효력과의 관계
가) 구 노동조합법에 의하면 노동조합과 사용자 또는 사용자단체는 신의에 따라 성실히 교섭하고 단체협약을 체결하여야 하고(제30조, 제31조), 단체협약에 정한 근로조건 기타 근로자의 대우에 관한 기준에 위반하는 취업규칙 또는 근로계약의 부분은 무효로 하도록 되어 있으며(제33조제1항), 근로계약에 규정되지 아니한 사항 또는 제1항의 규정에 의하여 무효로 된 부분은 단체협약에 정한 기준에 의하도록 되어 있다(같은 조제2항). 이처럼 단체협약 중 근로조건 기타 근로자의 대우에 관하여 정한 부분은 근로자와 사용자 사이의 근로계약관계를 직접 규율하는 ‘규범적’ 효력을 가질 뿐만 아니라(대법원 2014.6.26. 선고 2011다33825 판결 등 참조), 이러한 규범적 효력이 인정되는 부분에 저촉되는 취업규칙 또는 근로계약을 무효로 하면서 무효로 된 부분에 대해서는 단체협약에서 정한 기준이 당사자 사이에 직접 적용되도록 하는 ‘강행적’ 효력을 갖는다.
한편 어떤 규정에 관하여 당사자가 그 규정이 정하는 효과와 다른 효과를 발생시키려고 원한다면 할 수 있는 것, 즉 당사자의 의사에 의하여 그 규정의 적용을 배제할 수 있는 규정을 임의규정이라고 하고, 이에 반하여 당사자가 규정이 정하는 것과 다른 효과를 원하더라도 할 수 없는 것을 강행규정이라고 한다. 결국 강행규정이란 당사자의 의사 여하와는 관계없이 언제나 적용되는 규정을 말한다. 이러한 의미에서 강행규정을 임의규정과 구별하는 것은 기본적으로 사적 자치의 원칙이 적용되는 사법관계를 전제로 한 것이다. 이에 기본적으로는 사적 자치의 원칙의 연장선상에 있는 협약자치의 원칙에 기초한 노사 간 자율적 교섭의 결과물이라 할 수 있는 단체협약의 경우에도 근로관계를 규율하는 임의규정에 관하여는 그 규정의 적용을 배제할 수 있을 것이나 강행규정에 대해서는 그 규정의 적용을 함부로 배제할 수 없고, 단체협약은 그 내용이 강행규정에 위배되지 아니하는 범위에서 효력을 가진다(같은 취지의 대법원 2014.3.27. 선고 2011두20406 판결 등 참조).
그런데 앞서 본 바와 같이 공무원의 경우 민간부문과 달리 근무조건의 대부분은 헌법상 국민 전체의 의사를 대표하는 국회에서 법률, 예산의 형태로 결정되는 것이어서(공무원 근무관계 법정주의), 적어도 근무조건 중 그 범위 내에 속하는 사항에 관하여는 근로기준법이 직접 적용된다거나 노사 간의 자유로운 단체교섭에 의하여 결정될 사항이라 보기 어렵다. 이 사건 쟁점 법령 규정은 공무원의 근무조건 중 공휴일 휴무원칙에 대한 예외를 인정한 것인데, 특히 공익상의 필요를 요건으로 하고 있어 국민 전체에 대한 봉사자라는 공무원의 지위의 특수성 및 직무의 공공성과 밀접하게 관련된 근무조건이라 할 수 있고, 이에 관하여 다른 공무원과는 다르게 사실상 노무에 종사하는 공무원에 대해서만 그 적용을 배제해야 할 합리적 이유를 찾기도 어려운바, 사실상 노무에 종사하는 공무원을 포함하여 모든 공무원에게 일률적으로 적용되는 강행규정인 근무조건이라고 봄이 타당하다.
나) 앞서의 인정사실을 위 법리에 비추어 보면, C노동조합은 교섭대표노동조합의 지위에서 사용자인 정부와 사이에 교섭을 진행하였고 그 결과로서 이 사건 2018년 단체협약을 체결하면서 이 사건 쟁점 법령 규정의 내용과 다른 내용인 이 사건 쟁점 단체협약 규정을 포함시켰다. 그런데 이 사건 쟁점 법령 규정은 위와 같이 국회 제정입법인 국가공무원법의 위임에 따라 제정된 강행규정으로서, 정부가 사용자의 지위에서 사업장 내 근무 질서를 유지하거나 근무조건을 세부 내용을 정하기 위해 일방적으로 작성한 취업규칙과는 그 성질을 달리하는 것이므로, 이 사건 쟁점 단체협약 규정이 이 사건 쟁점 법령 규정에 대해 구 노동조합법 제33조에 따른 규범적·강행적 효력을 갖는다고 볼 수는 없다. 나아가 C노동조합과 특정 정부 부처나 구성원의 의사 또는 노사 간 교섭을 통해 그 내용을 달리 정하거나 함부로 제한하거나 유보할 수 있는 사항이라고 볼 수도 없다.
다) 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 받아들일 수 없다.
4) 헌법상 기본권 제한의 한계 위반 또는 근로3권의 본질적 침해 여부
가) 공무원은 그 임용주체가 궁극에는 주권자인 국민 또는 주민이기 때문에 국민 전체에 대하여 봉사하고 책임을 져야 하는 특별한 지위에 있고, 그가 담당한 업무가 국가 또는 공공단체의 공공적인 일이어서 특히 그 직무를 수행함에 있어서 공공성·공정성·성실성 및 중립성 등이 요구되기 때문에 일반 근로자와는 달리 특별한 근무관계에 있는 사람이라는 점은 앞서 본 바와 같다. 이를 뒷받침하기 위해 제정된 국가공무원법, 국가공무원 복무규정 등은 정무직 등의 특별한 공무원이 아닌 한 공무원의 신분을 정권교체 등 외부의 영향을 받지 아니하게끔, 어떤 경우에도 정당한 이유와 적법한 절차에 따르지 아니하고는 그 의사에 반하여 해임 등의 불이익처분을 당하지 아니하도록 하는 등 두텁게 보장하고 있다. 그리하여 공무원은 공직자로서의 지위와 일반 국민으로서의 지위라는 이중적 지위를 갖고 있어 기본권을 향유하는 기본권주체이지만 동시에 일반 국민에 비하여 기본권에 대한 제약이 보다 넓고 강하게 이루어질 수 있다(헌법재판소 2014.8.28. 선고 2011헌바32 등 결정 참조). 사실상 노무에 종사하는 공무원에 대해 일반 공무원과는 달리 헌법상 근로3권을 온전히 보장하고 이를 전제로 단체교섭권 및 별다른 제한 없이 노동조합법에 따른 협약자치의 원칙과 단체협약 체결권까지 인정하는 상황에서, 단체협약의 내용에 우선하여 국가공무원 복무규정 등 법령에서 정한 근무조건에 따르도록 하는 것은, 이러한 직무의 특수성을 감안한 부득이한 것인 동시에 일반 근로자와는 구별되는 신분과 생활의 보장에 따른 합목적적 제한이다. 특히 사실상 노무에 종사하는 공무원으로서 집배원인 우정직공무원에 대해서만 근로3권의 보장을 이유로 이 사건 쟁점 법령 규정의 적용 대상에서 배제되는 것으로 보게 되면, 일반 국민과 직접적으로 대면·접촉하면서 우편물 배달 업무라는 현업에 종사함에 따라, 전국 단위의 보편적 우편서비스 제공이라는 공익적 목적의 실현에 있어 중추적인 역할을 담당하면서도, 예컨대 농산물 수확 시기나 선거기간 등 신속한 우편물 배달을 위해 토요일 근무의 필요성이 그 어느 때보다 큰 상황임에도 근무 여부가 해당 공무원의 개인적 의사에 따라 좌우됨으로써 상당한 업무상의 공백이 발생하고 국민에게 불편을 초래할 우려가 있다는 점에서, 사실상 노무에 종사하는 공무원에 대해 이 사건 쟁점 법령 규정이 적용된다고 보는 것이 공익적 목적에 부합하는 타당한 해석이 된다.
이에 비추어 볼 때 이 사건 쟁점 법령 규정에 저촉되는 범위 내에서 이 사건 쟁점 단체협약 규정의 효력이 배제되는 것으로 보는 것은, 사실상 노무에 종사하는 공무원에 대해 국민 전체에 대한 봉사자로서의 지위 및 그 직무의 공공성에 따른 합리적인 공무원제도를 보장함과 아울러 공무원제도와 관련한 주권자로서 국민 일반의 이해관계를 통합·조정하기 위한 것이라 할 것이므로, 헌법 및 국가공무원법령에 따른 것이고, 이러한 해석이 사실상 노무에 종사하는 공무원에게 보장되는 기본권인 근로3권 제한의 한계를 넘는 부당한 것이라고 보기는 어렵다.
나) 또한 앞서 인정된 사실관계에 의할 때, 이 사건 쟁점 단체협약 규정은 오랜 기간 집배원인 우정직공무원의 숙원 사업이던 토요일 휴무의 전면적 실시와 밀접한 관련이 있는 것으로 보이는데, 이를 위해서는 무엇보다도 공휴일 근무에 대한 필요를 크게 줄이거나 없앨 수 있을 정도로 우정직공무원을 대체할 집배 인력의 대폭적인 증원이나 우편물 배달 업무의 민간 위탁 등 우정사업 전반의 인력 재편성 또는 사업구조조정이 선행되어야 할 것으로 보인다. 그런데 일반적으로 이와 같은 공무원 조직의 인력 재편성 및 사업구조 조정은, 종국적으로 공무원 정원의 조정, 정부 조직의 개편과 예산의 편성에 관하여 최종적인 권한을 갖는 국회에 의해 결정되어야 할 사항이다. 그에 따라, 설령 사실상 노무에 종사하는 공무원들이 소속된 노동조합과 정부 사이의 노사 간 합의로 체결된 단체협약에서 이와 관련된 내용을 정하고 있다고 하더라도 국회에서 제정되거나 의결되어야 할 법률·예산 및 그의 위임에 따라 제정되는 명령·규칙 등에서 그 내용이 구체적으로 뒷받침하거나 그에 부합하는 내용으로 법령의 제·개정과 예산의 편성이 이루어지지 아니하는 한 단체협약에서 정한 내용은 본래의 취지에 따른 완전한 규범적·강행적 효력을 발휘할 수는 없다. 다만 법령에 의해 뒷받침되지 않더라도 정부와 노동조합 사이에서 그와 같은 내용의 교섭 자체가 불가능하거나 그에 관한 단체협약을 체결하는 것 자체가 금지되는 것으로 볼 수는 없다. 오히려 사실상 노무에 종사하는 공무원의 경우에도 공무원노조법 제10조제2항이 규정하는 바와 같이 단체협약의 내용에 부합하는 내용으로 법령의 제·개정과 예산의 편성이 이루어지기 전까지, 단체협약으로서의 효력이 인정되지는 아니하지만 합의주체인 정부로 하여금 단체협약의 취지에 따른 공무원 조직의 인력 재편성 및 사업구조 조정이 이루어질 수 있도록 헌법상 법률안 및 예산안 제출권(제52조, 제54조), 명령·규칙의 제·개정권(제75조, 제95조)을 행사하고 국회에 대해 관련 내용을 설득할 수 있도록 성실히 노력할 의무를 부과하거나 이해관계의 당사자인 정부와 노동조합 양측이 궁극적으로 지향하는 목표나 과제를 선언한 것으로서의 선언적 효력은 가질 수 있다.
이에 비추어 보건대, 이 사건 쟁점 단체협약 규정은 이 사건 쟁점 법령 규정과 저촉되는 부분에 한하여 단체협약으로서의 규범적·강행적 효력만이 부정될 뿐이며 애당초 사용자인 정부와 교섭대표노동조합인 C노동조합 사이에서 위와 같은 내용의 교섭 자체가 불가능하거나 이 사건 쟁점 단체협약 규정을 이 사건 2018년 단체협약에 포함시키는 것 자체가 금지되지는 않는바, 적어도 그러한 범위 내에서는 사실상 노무에 종사하는 공무원에게 여전히 협약자치의 원칙 및 단체협약체결권이 보장된다. 이러한 사정에다가 앞서 인정된 사실관계로부터 추단되는 다음의 사정들, 즉 ① 이 사건 쟁점 단체협약 규정은 이 사건 2018년 단체협약 체결 이전부터 이 사건 쟁점 법령 규정과의 저촉이나 충돌 여부와 무관하게 계속하여 집배원인 우정직공무원의 근무 여건 향상을 위한 내용으로서 단체협약에 포함되어 왔었던 점, ② 집배원인 우정직공무원에 대해 토요일 근무를 지속하기로 하는 내용의 이 사건 2019년 7월 긴급협정 및 이 사건 복무관리지침 이전에도 토요일 근무의 실시와 중단이 그때마다의 상황과 여건에 따라 반복되었던 점, ③ 정부가 C노동조합과 집배원인 우정직공무원의 토요일 휴무를 전면적으로 실시하기로 합의한 이 사건 2013년 긴급협정 및 이 사건 2018년 긴급협정이 체결된 직후에도 이 사건 쟁점 법령 규정은 사실상 노무에 종사하는 공무원을 포함한 모든 공무원들에게 일률적으로 적용되는 것으로 그 내용이 유지되었던 점, ④ 이는 정부가 C노동조합과 토요일 휴무에 대해 합의를 한 상황에서도 이를 전면적·계속적으로 실시하여 제도화하기에는 인적·물적 여건이 완비되지 아니한 데에 따른 것으로 보이는 점, ⑤ 정부가 이 사건 2019년 7월 긴급협정 및 이 사건 2019년 12월 긴급협정을 통해 토요일 근무를 지속하기로 하였으나 위 각 긴급협정의 내용 중에는 향후 집배원인 우정직공무원의 토요일 휴무를 지속적으로 확대시키고 종국적으로는 이를 전면적으로 실시하기로 하는 취지를 포함하고 있는 점, ⑥ 이 사건 2019년 7월 긴급협정 및 이 사건 2019년 12월 긴급협정은 이 사건 2018년 단체협약 제12조 내지 제16조의 노사협의회에 관한 규정에 따라 구성된 우정노사협의회에서 체결된 것인데, 이 사건 2018년 단체협약 제16조에 의하면 위 긴급협정은 단체협약에 준하는 효력이 있는바, 위와 같이 이 사건 쟁점 법령 규정에 따른 토요일 근무의 실시는 노사 간 합의에 따른 것으로 볼 수 있는 점 등을 보태어 보면, 설령 이 사건 쟁점 단체협약 규정이 이 사건 쟁점 법령 규정에 저촉되어 단체협약으로서의 규범적·강행적 효력이 인정될 수 없다고 보더라도, 이로써 집배원인 우정직공무원들의 근로3권 및 이에 근거한 협약자치의 원칙, 단체협약체결권 등을 본질적으로 침해하는 것으로 볼 수는 없다{한편 앞서 본 바와 같이 이 사건 쟁점 단체협약 규정 중 ‘토요일 휴무의 원칙’을 선언한 제22조제1항은 우정직공무원을 적용대상으로 하는 것인 반면, ‘공휴일 근무를 위한 조합원의 동의’에 관한 제111조는 우정직공무원을 포함한 전체 조합원들에게 공통적으로 적용되는 것으로 되어 있다. 그런데 교섭대표노동조합을 통해 체결된 이 사건 2018년 단체협약의 적용을 받는 우정사업조직 소속의 근로자 중에는 원고처럼 국가공무원 또는 그에 준하는 지위에서 이 사건 쟁점 법령 규정의 적용을 받는 조합원(우정직공무원, 우정직 대체일반임기제 공무원, 별정우체국 소속 집배원 및 사무원) 외에 비공무원으로서 이 사건 쟁점 법령 규정의 적용대상이 아닌 조합원(상시계약집배원, 우체국택배원, 우정실무원)도 있다. 이 사건 2018년 단체협약은 이들 비공무원인 조합원에 대해 그 제85조, 제98조에서 우정직공무원 등과는 달리 ‘근로기준법이 정하는 바에 따라 공휴일 근무를 하게 할 수 있음’을 원칙으로 규정하고 있다. 이 사건 쟁점 단체협약 규정은 우정사업조직에 소속된 근로자로서 이 사건 2018년 단체협약의 적용대상인 사람 중에서 이들 비공무원인 조합원들에 대해서는 구 노동조합법 제33조에 따른 규범적·강행적 효력이 온전히 발생할 것으로 보인다. 따라서 이 사건 쟁점 단체협약 규정이 우정사업조직 내 노사관계 또는 근로조건을 정하는 단체협약으로서 전적으로 추상적·선언적 의미만을 갖는 데에 불과한 것은 아니다}.
다) 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 받아들일 수 없다.
5) 이 사건 근무명령이 신의칙 또는 금반언의 원칙을 위반한 것인지
가) 단체협약 등 노사합의의 내용이 근로기준법의 강행규정을 위반하여 무효인 경우에, 그 무효를 주장하는 것이 신의칙에 위배되는 권리의 행사라는 이유로 이를 배척한다면, 강행규정으로 정한 입법 취지를 몰각시키는 결과가 되므로, 그러한 주장은 신의칙에 위배된다고 볼 수 없음이 원칙이다. 그러나 노사 간 합의의 내용이 근로기준법의 강행규정을 위반한다는 이유로 노사 간 합의의 무효 주장에 대하여 예외 없이 신의칙의 적용이 배제되는 것은 아니다. 신의칙을 적용하기 위한 일반적인 요건을 갖춤은 물론, 근로기준법의 강행규정성에도 불구하고 신의칙을 우선하여 적용할 만한 특별한 사정이 있는 예외적인 경우에 한하여 그 노사 간 합의의 무효를 주장하는 것이 신의칙에 위배되어 허용될 수 없다(대법원 2021.12.16. 선고 2016다7975 판결 등 참조). 이러한 법리는 사실상 노무에 종사하는 공무원과 사용자가 체결한 단체협약 등 노사합의의 내용이 국가공무원 복무규정 등 강행규정을 위반하여 무효인 경우에도 그대로 적용된다고 봄이 타당하다.
나) 그런데 앞서 인정된 사실관계로부터 추단되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 쟁점 단체협약 규정이 체결된 후 토요일 휴무의 전면 실시에 필요한 집배 인력의 증원이 제대로 이루어지지 아니하는 등 전면 실시를 위한 상황이나 여건이 갖추어지지 않은 상태에서 노사 간 대립이 있다가 이 사건 2019년 7월 긴급협정 및 이 사건 2019년 12월 긴급협정이 체결된 점, ② 이들 긴급협정은 그에 선행하는 이 사건 쟁점 단체협약 규정이나 토요일 휴무의 전면 실시에 관한 내용을 포함하는 이 사건 2018년 긴급협정과는 달리 토요일 휴무의 전면 실시를 일단 유보하면서 종전과 같이 이 사건 쟁점 법령 규정에 따라 지역 우체국별로 특히 공익상의 필요가 있을 경우 집배원인 우정직공무원의 토요일 근무를 지속할 것을 전제로 하는 것이라는 점, ③ 우정사업본부장은 물론, C노동조합도 원고를 포함하여 토요일 근무의 대상이 될 우정직공무원들에게 이 사건 복무관리지침을 하달하거나 이 사건 2019년 7월 긴급협정의 취지를 설명하는 자료를 배포하는 등의 방법으로 그 내용을 충분히 알린 점, ④ 이 사건 쟁점 단체협약 규정은 이 사건 2018년 단체협약 이전부터 오랜 기간 우정직공무원을 위한 단체협약 내용으로 존재해 왔는데, 그 기간 중에 우정직공무원에 대해 이 사건 쟁점 법령 규정에 근거한 토요일 근무가 실시와 중단을 거듭하여 왔던 점 등에 비추어 보면, 사용자인 정부가 이 사건 쟁점 단체협약 규정의 체결을 통해 원고에게 향후에는 더 이상 이 사건 쟁점 법령 규정에 기하여 토요일 근무명령을 발령하지 아니할 것이라는 점에 대한 신뢰를 주었다고 보기에는 부족하고, 원고의 소속 상관인 B우체국장이 이 사건 쟁점 단체협약 규정의 효력을 부인하면서 이 사건 쟁점 법령 규정에 따라 이 사건 근무명령을 발령한 행위가 원고의 보호가치 있는 신뢰를 침해하거나 모순되는 거동으로서 신의칙 또는 금반언원칙에 위반하는 것이라고 볼 수는 없다.
다) 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 받아들일 수 없다.
6) 원고가 정당한 직무상의 명령을 위반한 것인지
가) 위 인정사실에 의하면, 이 사건 근무명령은 원고의 소속 상관인 B우체국장이 2019.10.경부터 가을걷이 등으로 인하여 소포우편물 등 배달물량이 증가함에 대응하기 위해 토요일 근무가 필요하다는 직무상의 판단에 따라 발령한 것으로서, 이 사건 근무명령이 발령될 당시 B우체국의 배달물량 현황, 그에 앞서 우정사업본부장이 집배원의 토요일 근무에 대한 필요성을 전제로 발령한 복무지침인 이 사건 복무관리지침의 내용 등에 비추어 이 사건 쟁점 법령 규정상의 요건을 갖춘 적법한 직무상의 명령임이 인정된다.
나) 그런데 원고는 이 사건 근무명령을 받고도 그에 따른 토요일 근무의무를 이행하지 아니하였고, 달리 원고가 이 사건 근무명령에 따른 토요일 근무의무를 이행하지 아니한 것을 정당화할 만한 특별한 개인적 사정이 있음을 인정할 증거는 없다.
다) 따라서 원고는 정당한 직무상의 명령을 위반하였음이 인정된다.
7) 소결
원고는 공무원으로서 소속 상관의 정당한 직무상 명령을 따르지 아니한 복종의무 위반의 비위사실이 인정되는바, 이 사건 징계사유는 인정된다.
마. 징계양정의 당부에 관한 판단
1) 관련 법리
가) 공무원인 피징계자에게 징계사유가 있어 징계처분을 하는 경우 어떠한 처분을 할 것인지는 징계권자의 재량에 맡겨진 것이고, 다만 징계권자가 그 재량권의 행사로서 한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 징계권자에게 맡겨진 재량권을 남용한 것이라고 인정되는 경우에 한하여 그 처분을 위법한 것이라 할 것이고, 공무원에 대한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃었다고 하려면 구체적인 사례에 따라 징계의 원인이 된 비위사실의 내용과 성질, 징계에 의하여 달성하려고 하는 행정목적, 징계 양정의 기준 등 여러 요소를 종합하여 판단할 때에 그 징계 내용이 객관적으로 명백히 부당하다고 인정할 수 있는 경우라야 한다(대법원 1997.11.25. 선고 97누14637 판결, 대법원 2002.9.24. 선고 2002두6620 판결 등 참조).
나) 그리고 징계권자가 일응의 징계양정기준을 정하고 그에 따라 징계처분을 하였을 경우 정해진 징계양정기준이 전혀 합리성이 없다거나 특정의 근로자만을 해고하기 위한 방편이라는 등의 특별한 사정이 없는 한 이로써 바로 당해 징계처분이 형평의 원칙에 반하여 위법하다고 할 수는 없을 것이다(대법원 1997.9.12. 선고 97누7165 판결 등 참조).
2) 구체적인 판단
가) 이 사건 징계사유는 원고가 집배원의 직무를 수행할 때 국가공무원 제57조에 따라 소속 상관인 B우체국장의 직무상의 명령에 복종하여야 함에도, 그에 따른 근무의무를 총 4회에 걸쳐 이행하지 아니함으로써 복종의무를 위반하였다는 것이다. 이 사건 근무명령이 발령될 당시 원고가 소속된 B우체국 우편물류과 집배2실의 토요일 배달물량은 다른 때에 비하여 상당히 늘어난 상황이었던 것으로 보인다. 그럼에도 불구하고 원고가 이 사건 근무명령에 응하지 아니함으로써 결과적으로 토요일 근무명령에 따라 근무하게 된 다른 집배원인 우정직공무원 등 동료 직원들이 원고가 배달해야 할 몫까지 대신 처리하게 되었고, 이에 동료 직원들의 업무 부담이 가중됨으로써 부서 내의 사기가 저하되고 근무 분위기가 상당히 악화되었을 것으로 보인다. 다만, 원고는 이 사건 2018년 긴급협정 및 이 사건 쟁점 단체협약 규정이 체결됨으로써 토요일 휴무가 전면 실시될 것으로 기대하고 있다가 갑작스러운 사정변경으로 실시가 보류된 상황에서 이 사건 2018년 긴급협정 및 이 사건 쟁점 단체협약 규정을 근거로 이 사건 근무명령에 응하지 아니한 것으로 보이는바, 비위의 정도는 심하지만 과실의 정도는 중한 것으로 보기 어려운 면이 있다.
나) 국가공무원법상 복종의무를 위반한 경우 이는 국가공무원법 제78조제1항의 징계사유에 해당하고, 공무원 징계령 제17조의3, 구 공무원 징계령 시행규칙(2020.7.28. 총리령 제1632호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조제1항 및 구 공무원 비위사건 처리규정(2020.12.31. 대통령훈령 제430호로 개정되기 전의 것) 제3조에 의할 때, 국가공무원법 제78조제1항제1호의 복종의무위반에 대해서는 해당 공무원의 비위 및 과실 정도에 따라 중징계부터 경징계까지 모두 가능한데, 그중 ‘비위의 정도가 심하고 경과실’인 경우는 경징계 요구의 대상으로서 징계의 유형으로서 ‘감봉’이 가능한 것으로 되어 있다. 한편 국가공무원법 제80조제4항에 의하면, 공무원에 대한 징계로서 ‘감봉’이란 1개월 이상 3개월 이하의 기간 보수의 3분의 1을 감하는 처분이다.
피고는 원고의 복종의무위반행위가 ‘비위의 정도가 심하고 경과실’인 경우로 보고, 징계의 유형으로는 ‘감봉’을 선택하여 가장 낮은 수준인 ‘감봉 1월’의 징계양정을 하였다. 이 사건 처분의 징계양정은 국가공무원법상 징계 관련 규정상의 기준에 따라 그 범위 내에서 이루어진 것으로서, 근거나 내용에 비추어 현저히 타당성이 없다거나 합리성이 결여되었다고 볼 수 없다.
다) 한편 원고는, 질병 등 개인적으로 특별한 사정이 있었음을 이유로 이 사건 근무명령에 응하지 못한 데에는 정당한 이유가 있다고 주장하나, 원고가 제출한 증거만으로는 이를 인정하기에 부족하다. 오히려 원고가 최초 이 사건 근무명령이 발령되기 전에 피고에게 보낸 이 사건 1, 2차 내용증명을 보면, 원고가 이 사건 근무명령에 응하지 아니한 것은 처음부터 의도된 것으로서, 이 사건 2019년 7월 긴급협정 및 C노동조합의 입장이나 태도에 불만을 갖고 고의적으로 소속 상관의 직무상 명령에 대해 불복한 경우라고 보인다. 위와 같은 사정에 비추어 볼 때 원고의 비위행위는 공무원의 직장 내 복무질서를 중대하게 저해하는 것으로서 비난가능성이 작지 않은 경우라고 할 것인바, 원고에 대한 감봉 1월의 징계양정이 과중하다고 보기 어렵다.
라) 또한 원고는, 18년 이상 집배원으로서 성실히 근무하였고 그동안 징계를 물론이고, 경고 등 가벼운 인사조치도 받지 아니한 점을 감안하여 감봉의 징계양정은 감경되어야 한다고 주장하나, 구 공무원 징계령 시행규칙 제4조제1항에 따른 징계의 감경은 일단 제1항 각 호에 규정된 사유가 있는 피징계자를 대상으로 한 것이고, 나아가 설령 그와 같은 사유가 있더라도 최종적인 감경 여부에 대한 판단은 임의적인 것이어서(대법원 2012.10.11. 선고 2012두13245 판결 등 참조), 관련 규정에 따라 정해진 징계의 유형 및 정도에 대해 다시 감경할 것인지 여부는 이 사건 징계위원회의 재량에 맡겨져 있다 할 것인데, 원고가 위 각 호의 사유에 해당함을 인정할 만한 증거는 없고, 단지 원고가 주장하는 사유만으로 이 사건 징계위원회나 피고가 정한 감봉 1월의 징계사유를 보다 감경하지 아니한 것이 징계재량권을 일탈·남용한 것이라고 볼 수 없다.
마) 구 공무원임용령 제32조제1항제1호, 제2호 (나)목 및 공무원보수규정 제14조 1항제2호, 제3호 (나)목에 의하면, 원고는 이 사건 징계처분이 확정되어 집행될 경우 감봉기간 및 그 집행이 끝난 날로부터 12개월 동안은 승진임용 및 승급이 제한된다. 이들 승진임용 및 승급 제한에 관한 규정은, 공무원이 징계처분을 받았음에도 얼마되지 않아서 곧바로 승진임용이 되거나 승급을 할 수 있다면, 능력주의에 따른 공무원 인사제도의 원칙이 훼손되거나 공무원 조직 내부 기강이 흔들릴 수 있으며, 공무원이 수행하는 국가작용에 대한 국민의 신뢰를 저하시킬 우려가 있기 때문에 마련된 것이다(헌법재판소 2022.3.31. 선고 2020헌마211 결정 참조). 즉 원고가 이 사건 징계처분으로 인하여 일정한 기간 동안 받게 될 승진임용과 승급 제한의 효과는, 비위공무원에 대한 징계를 통해 불이익을 줌으로써 공직기강을 바로잡고 공무수행에 대한 국민의 신뢰를 유지하고자 하는 공익적 필요에 따라 관련 법령이 공무원 징계처분에 대해 인정한 부수적인 효과인바, 단지 이러한 사정만으로 이 사건 징계처분이 과중하거나 부당하다고 볼 수는 없다.
바) 원고가 이 사건 근무명령에 응하지 아니할 당시 B우체국 우편물류과 소속 우정직공무원 중에서 토요일 근무명령을 불이행한 근무자가 있었던 것으로 보이지 아니하고, 설령 다른 지역 우체국에서 비슷한 시기에 원고와 마찬가지로 토요일 근무명령에 응하지 아니함으로써 징계처분을 받은 우정직공무원이 있더라도, 그 위반의 동기와 경위, 위반 당시의 업무 관련 상황 등이 서로 같다고 보기 어려운 이상, 원고가 주장하는 사정만으로는 원고와 다른 우정직공무원 사이에서 징계양정의 단순 비교만으로 원고에 대한 징계양정이 형평에 어긋나거나 통상의 경우와 비교하여 과도한 것으로 단정하기 어렵다.
3) 소결
이 사건 징계처분의 징계양정과 관련하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없다.
3. 결론
원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 하는데, 제1심판결은 이와 결론이 달라 부당하므로 피고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김유진(재판장) 하태한 오현규