<판결요지>
원고 노동조합의 ‘조합원 가입 절차 전결 규정’ 중 하부조직의 ‘해당 단위 총회를 통한 집단탈퇴를 금지’하는 부분에 관하여 한 피고 서울지방고용노동청장의 시정명령의 취소를 구한 사안에서, 위 규정은 시정명령의 대상이 되는 노동조합 규약에 해당하고, 하부조직이 조직형태 변경의 방식으로 탈퇴하는 것까지 일률적으로 금지하는 것은 노동조합법 제5조제1항 및 제16조제1항제8호에 반하며, 규약에 관한 시정명령이 국제노동기구의 ‘결사의 자유 및 단결권 보호에 관한 협약’에 반한다고 볼 수 없다는 이유로 원고 노동조합의 청구를 기각한 사례.
【서울행정법원 2024.7.5. 선고 2023구합74604 판결】
• 서울행정법원 제11부 판결
• 사 건 / 2023구합74604 노동조합규약시정명령취소
• 원 고 / A
• 피 고 / 서울지방고용노동청장
• 변론종결 / 2024.05.17.
• 판결선고 / 2024.07.05.
<주 문>
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
<청구취지>
피고가 2023.5.19. 원고에게 한 노동조합규약시정명령처분을 취소한다.
<이 유>
1. 처분의 경위
가. 원고는 2001.2.8. 설립되어 전국의 금속산업 및 금속 관련 산업에 종사하는 근로자를 조직대상으로 하는 전국 단위의 산업별 노동조합이다.
나. 원고의 노동조합 규약(2021.1.25.자 53차 임시대의원대회에서 개정된 것, 이하 ‘이 사건 규약’이라 한다) 제10조는 ‘노동조합 가입 탈퇴는 중앙위원회에서 정한 별도의 규정에 따른다.’고 규정하였고, 조합원 가입 절차 전결 규정(2012.5.9.자 97차 중앙위원회에서 개정된 것) 제4조제1항(이하 ‘이 사건 조항’이라 한다)은 조합원 탈퇴 절차에 대하여 아래와 같이 규정하였다.
| <조합원 가입 절차 전결 규정) 제4조(탈퇴 절차) 1. 해당 단위 총회를 통한 집단탈퇴는 불가하며, 조합원 탈퇴 절차는 지회장, 지부장, 위원장 결재를 거쳐 탈퇴 처리한다. |
다. 서울지방고용노동청은 2023.2.14. 이 사건 조항이 노동조합의 조직가입·활동의 자유를 보장하는 노동조합 및 노동관계조정법(이하 ‘노동조합법’이라 한다) 제5조제1항 및 총회 의결을 통한 조직형태 변경을 허용하는 같은 법 제16조제1항제8호에 위반되는지에 관하여, 서울지방노동위원회에 의결을 요청하였다.
라. 서울지방노동위원회는 2023.4.12. 이 사건 조항 중 해당 단위 총회를 통한 집단탈퇴 금지 부분은 노동조합법 제5조제1항과 같은 법 제16조제1항제8호에 위반된다고 의결하였다.
마. 피고는 위 의결에 따라 2023.5.19. 원고에 대하여 이 사건 조항을 적법하게 개정하고, 노동조합법 제21조제3항에 따라 조치를 한 후 2023.6.21.까지 그 결과를 제출하라는 명령을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제 1, 2호증, 을 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관계 법령 등
별지 기재와 같다. <별지 생략>
3. 원고의 주장 요지
이 사건 조항은 노동조합법 제21조제1항에서 정한 시정명령의 대상인 ‘노동조합의 규약’에 해당하지 않는다. 우리나라는 국제노동기구(ILO) “결사의 자유 및 단결권 보호에 관한 협약 제87호(이하 ‘결사의 자유 협약’이라 한다)”를 비준하였으므로, 결사의 자유 협약 제3조에 반하는 노동조합법 제21조제1항은 국제법 존중원칙을 위반한 위헌적인 조항이며, 이 사건 처분 역시 위법하다. 그렇지 않더라도 이 사건 조항이 노동조합법 제5조제1항, 제16조제1항제8호에 위반된다고 볼 수 없다.
4. 이 사건 처분의 위법 여부에 관한 판단
가. 시정명령의 대상 여부
원고는 이 사건 조항이 조합원 가입과 탈퇴 절차에 관한 사무처리 준칙에 불과하여 노동조합법 제21조제1항에서 말하는 ‘노동조합의 규약’에 해당하지 않는다고 주장하나, 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 조항은 노동조합법 제21조제1항의 시정명령 대상인 노동조합의 규약에 해당한다.
1) 노동조합의 규약이란 ‘노동조합이 자주적 조직체로서 조합의 조직·운영, 조합원의 권리·의무, 조합 재산 등에 관하여 정한 내부 규율’을 말하는데, 여기에는 기본사항을 정한 것(기본규약) 외에 부속규정(예컨대 선거관리규정, 의사규정 등)도 포함될 수 있고, 명칭과 관계없이 자치적 법규범으로서 국가법질서 내에서 법적 효력을 갖는 경우라면 시정명령 대상인 노동조합의 규약에 해당한다.
2) 이 사건 조항은 해당 단위 조합원(내지 지부 등 구성단체)의 집단탈퇴 등 지위변동에 관련된 것으로, 단순히 절차만을 규정한 조항이라고 볼 수 없다.
3) 원고가 들고 있는 대법원 1998.3.24. 선고 97다58446 판결은 세부적인 선거절차와 방법을 규정한 선거관리규정의 개정 요건에 관한 것으로 이 사건과 사안을 달리한다.
나. 노동조합법 제21조제1항과 이 사건 처분이 결사의 자유 협약에 반하는지
1) 원고의 주장 요지
노동조합법 제21조제1항은 행정관청에게 규약의 형식적인 요건뿐만 아니라 실체적 내용에 대한 심사까지 할 수 있는 포괄적인 재량을 부여하고 있으므로, 결사의 자유 협약 제3조에 반하고, 헌법 제6조제1항의 국제법 존중주의 원칙에 위배되는 위헌적인 조항이다. 노동조합법과 결사의 자유 협약 내용이 모순·저촉될 경우 신법 우선의 원칙 내지 특별법 우선의 원칙에 따라 결사의 자유 협약이 노동조합법에 우선하므로, 피고는 노동조합법 제21조제1항에 따라 시정명령을 내릴 수 없는바, 이 사건 처분은 위법하다.
2) 구체적 판단
가) 우리 헌법 제6조제1항은 “헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다.”라고 규정하고 있다. 우리 헌법은 국제평화주의와 국제법 존중주의를 국가질서 형성의 기본방향을 결정하는 중요한 원리로 인정하고 있으므로, 입법부와 행정부는 물론 사법부 등 모든 국가기구가 국제적 협력의 정신을 존중하여 될 수 있는 한 국제법규의 취지를 살릴 수 있도록 노력할 것이 요청된다(대법원 2023.3.13. 선고 2021도3652 판결 참조).
나) 우리나라는 1991년에 국제노동기구(ILO)에 가입하였고, 2021.4.20. 결사의 자유 협약을 국회 동의를 얻어 비준함으로써 2022.4.20.부터 결사의 자유 협약이 발효되었는바, 결사의 자유 협약은 우리 헌법 제6조제1항에 따라 국내법과 마찬가지로 이를 준수할 의무가 있고, 개별 규정의 구체적인 내용과 성질 등에 따라 직접적인 재판규범이 될 수도 있다.
다) 결사의 자유 협약 제3조와 노동조합법 제21조제1항의 내용이 상호모순 또는 저촉되어 충돌 상황이 존재하는지 보건대, 다음과 같은 사정들을 종합하면, 노동조합법 제21조제1항과 결사의 자유 협약 제3조 상호간에 모순되거나 저촉되는 부분이 존재한다고 보기 어렵고(따라서 설령 결사의 자유 협약을 노동조합법에 대한 신법 내지 특별법으로 볼 수 있더라도, 노동조합법 규정과의 충돌로 인한 효력의 우열 문제는 발생하지 않는다), 노동조합법 제21조제1항이 헌법상 국제법 존중주의원칙에 위배된다거나 이 사건 처분이 결사의 자유 협약 제3조에 반한다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 받아들이기 어렵다.
(1) 우리 헌법상 근로자의 단결권 등
우리 헌법 제33조제1항은 “근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다.”라고 규정하여 근로자의 단결권·단체교섭권 및 단체행동권(이하 ‘단결권 등’이라 한다)을 기본권으로 보장하고 있고, 여기에는 근로자 개인의 단결권만이 아니라 근로자단체 자체의 단결권 보장, 즉 근로자단체의 존속, 유지, 발전, 확장 등을 국가공권력으로부터 보장하고, 근로자단체의 조직 및 의사형성절차에 관하여 규약의 형태로 자주적으로 결정할 권리 등도 포함된다(헌법재판소 1998.2.27. 94헌바13 결정 참조).
그러나 근로자의 단결권 등 역시 헌법 제37조제2항에 의한 일반적 법률유보의 대상이 될 수밖에 없고, 노동조합의 규약에도 한계가 존재하는바, 헌법이 보장하고 있는 조합원 개개인의 권리를 필요하고 합리적인 범위를 벗어나 과도하게 침해 내지 제한하여서는 안 되고, 또한 그 내용이 강행법규에 위반되어서는 안 된다. 그와 같은 제한에 위반된 자치적 법규범은 효력이 없다(대법원 2002.2.22. 선고 2000다65086 판결 참조).
(2) 결사의 자유 협약 제3조의 의미
결사의 자유 협약 제3조의 내용이 규약을 작성할 단체의 권리에는 어떠한 제한도 할 수 없다는 뜻은 아니고, 노동자 내지 사용자단체가 규약을 자주적으로 결정할 권리를 가지고, 공공기관은 이와 같은 권리를 최대한 존중하고, 보장하여야 한다는 일반적인 원칙을 규정한 것이다. 노동조합법의 목적은 ‘헌법에 의한 근로자의 단결권 등을 보장하여 근로조건의 유지·개선과 근로자의 경제적·사회적 지위의 향상을 도모하고자 함’에 있는바(제1조 참조), 결사의 자유 협약 제3조의 내용은 우리 헌법과 노동조합법의 이념, 내용과 부합한다.
결사의 자유 협약 제8조도 ‘이 협약에 규정된 권리를 행사하는데 있어서 근로자 및 사용자 그리고 그 단체는 다른 개인이나 조직된 집단과 마찬가지로 국내법을 존중하여야 한다.’고 규정하고 있다. 결사의 자유 협약에 관한 결사의 자유 위원회(CFA)의 해석도, ‘규약을 작성할 수 있는 단체의 권리’를 무제한적인 것으로 보지 않는다. 규약이 국가안전 또는 민주주의 질서를 위협할 때에는 위와 같은 권리에 제한이 부과될 수 있는 것이고, 국가는 노동조합의 규약이 국내법에 따라 작성되는 것을 보장하기 위하여 필요한 조치를 취할 수도 있으며3), 조직구성원의 이익을 보호하고 단체의 민주적 운영을 보장하기 위한 경우에 행정당국이 규약에 관하여 간섭할 수 있다.
원고가 제시한 ‘결사의 자유 위원회, 342차 보고서(2006), Case No. 2366(튀르키예), para. 915.’에서도, 노동조합의 규약이 국가 법령상 요건을 준수하여야 한다는 규정은 그러한 법령상 요건이 그 자체로 결사의 자유 원칙에 반하지 않고 관할 당국의 규정 승인이 당국의 재량 내에 있지 않다면, ‘노동자단체가 완전히 자유롭게 자신들의 규약과 규정을 보장하는 것’에 위반되지 않는다고 보았다.
(3) 노동조합법 제21조제1항과 결사의 자유 협약 제3조의 충돌 여부
행정청은 헌법에서 보장하는 근로자의 단결권 등의 기본권 수호를 위해 노력하여야 한다. 결사의 자유 협약 제11조도 회원국에게 ‘노동자 및 사용자가 단결권을 자유롭게 행사할 수 있도록 하기 위해서 필요하고 적절한 모든 조치를 취할 것’을 요구하고 있다.
때로는 노동조합의 규약이 근로자 등의 단결권 등을 침해할 수 있다. 이 경우 행정청은 노동조합에 근로자 등의 단결권 등을 침해하는 위법한 규약에 관한 시정을 요구할 필요가 있다. 노동조합법 제21조제1항은 “노동관계법령에 위반한 경우에는 노동위원회의 의결을 얻어 그 시정을 명할 수” 있도록 규정하였는바, 행정청이 시정명령을 통하여 노동조합의 규약 내용(물론 노동관계법령을 위반한 경우에 한한다)을 통제할 수 있더라도, 이는 행정청의 사전심사가 아닌 사후적인 통제수단이다.
또한, 행정청의 시정명령이 노동조합의 운영에 대한 과도하거나 자의적 간섭에 해당하는 경우, 시정명령을 받은 노동조합은 법원에 시정명령의 취소 등을 구하는 소를 제기할 수 있고, 법원은 행정청의 시정명령이 위법한지에 대하여 실체적인 판단을 할 수 있다. 또한 행정청이 시정명령의 근거로 제시하는 노동관계법령, 즉 노동조합의 규약이 위반하였다는 노동관계법령 해당 조항이 헌법 제33조제1항 등에 위반되는 경우, 노동조합은 위헌법률심판제청신청을 하거나 명령·규칙의 위헌·위법성을 주장하여 독립된 사법기관을 통해 해당 조항 자체를 다툴 수 있는 절차도 마련되어 있다.
노동조합법 제21조제1항이 근로자단체 등이 규약을 작성할 권리를 부당하게 제한하거나 이와 같은 권리의 합법적인 행사를 방해하는 간섭이라고 볼 수는 없다.
(4) 이 사건 처분과 결사의 자유 협약 제3조
이 사건 처분은 일괄적으로 노동조합의 하부 조직의 해당 총회를 통한 집단탈퇴 내지 조직형태 변경을 금지하는 조항을 시정하도록 하여, 근로자 내지 기업별 노동조합에 준하는 실질 등을 갖춘 하부 조직이 노동조합의 규약에 따른 제약 없이 자유롭게 자신의 단결권 등 권리를 행사하고 단체를 운영하거나 활동을 조직할 수 있도록 보장하기 위함이다. 이 사건 처분이 노동조합의 운영을 심각하게 저해하는 것이라고 볼 수 없고, 오히려 조합원인 근로자 내지 기업별 노동조합에 준하는 실질 등을 갖춘 하부조직의 권리를 보호하고 노동조합의 민주적 운영을 보장하려는 취지이므로, 결사의 자유 협약 제3조에 반한다고 볼 수 없다.
다. 이 사건 조항의 노동조합법 제5조제1항 및 제16조제1항제8호 위반 여부
1) 원고의 주장 요지
설령 노동조합법 제21조제1항이 결사의 자유 협약에 부합하게 해석될 수 있더라도, 이 사건 조항은 산하 지부 또는 지회가 해당 총회를 통해 집단탈퇴 또는 조직형태변경을 할 수 없다는 일반적·선언적 내용으로, 노동조합법령과 대법원이 판시한 법리에 따라 해석하여야 할 것이므로, 이 사건 조항은 “독자적인 단체교섭 및 단체협약 체결능력을 가지고 있지 못하고, 독자적 규약과 집행기관을 가지고 독립한 단체로서 활동하는 비법인 사단으로서의 실체도 갖추지 못한” 산하 조직의 총회 등을 통한 집단탈퇴 내지 조직형태 변경을 금지하는 것이라고 해석해야 하고, 이렇게 해석할 경우 노동조합법 제5조제1항 및 제16조제1항제8호에 반하는 위법요소가 있다고 볼 수 없다.
2) 관련 법리
노동조합법 제16조제1항제8호와 제2항은 노동조합이 설립되어 존속하고 있는 도중에 총회에서 재적조합원 과반수의 출석과 출석조합원 2/3 이상의 찬성으로 노동조합의 조직형태를 변경하는 것을 허용하고 있다. 이 규정은 노동조합법에 따라 설립된 노동조합을 그 대상으로 삼고 있으나, 산업별 노동조합의 지부·분회·지회 등의 하부조직(이하 ‘지부 등’이라 한다)이라고 하더라도 독자적인 단체교섭과 단체협약체결 능력이 있어 기업별 노동조합에 준하는 실질을 가지고 있거나 그렇지 않더라도 기업별 노동조합과 유사한 근로자단체로서 독립성이 인정되어 법인 아닌 사단이라고 볼 수 있는 경우(이하 ‘독립성을 갖추 지부 등’이라 한다)에는 총회의 결의를 통하여 그 소속을 변경하고 독립한 기업별 노동조합으로 전환할 수 있다고 보아야 한다(대법원 2016.2.19. 선고 2012다96120 전원합의체 판결 등 참조).
3) 구체적 판단
이 사건 조항은 “총회를 통한 집단 탈퇴”를 금지하고 있다. 여기서 말하는 총회를 통한 집단 탈퇴는 단순히 조합원들의 개별적인 탈퇴의 총합을 의미하는 것이 아니라, 원고의 지부 등이 해당 총회 결의를 통하여 ‘조직형태 변경’의 방식으로 탈퇴하는 것을 의미한다고 보아야 한다.
다음과 같은 사정들을 종합하면, 모든 지부 등의 해당 단위 총회를 통한 집단탈퇴를 일률적으로 금지하는 이 사건 조항은, 근로자의 자유로운 노동조합 조직에 관한 권리를 제한하고, 지부 등의 총회를 통한 조직형태 변경을 제한하는 것으로, 노동조합법 제5조제1항 및 제16조제1항제8호에 반한다고 봄이 타당하다. 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다.
가) 노동조합의 조직형태는 근로자들의 자유로운 의사로 결정할 수 있어야 하고, 이는 헌법상 보장된 근로자의 자주적인 단결권에 비추어 당연하다. 노동조합법 제5조제1항은 ‘근로자는 자유로이 노동조합을 조직하거나 이에 가입할 수 있다’는 일반 원칙을 규정하고 있고, 노동조합법 제16조제1항제8호는 조직형태의 변경에 관한 사항을 총회의 의결사항으로 정하여 조직형태 변경을 허용하고 있다.
나) 앞서 본 법리 및 노동조합법 제5조제1항, 제16조제1항제8호에 의하면, 산업별 노동조합의 지부 등이라도 독립성을 갖춘 지부 등의 경우에는 당해 지부 등의 조합원 총회에서 조직탈퇴 또는 조직형태 변경이 허용되어야 할 것이다. 그런데 이 사건 조항은 원고 산하 지부 등이 기업별 노동조합에 준하는 실질을 가지고 있거나 기업별 노동조합과 유사한 근로자단체로서 독립성이 인정되어 법인 아닌 사단에 해당하는지를 불문하고, 일률적으로 해당 단위 총회를 통한 집단탈퇴를 금지하고 있다. 또한 이 사건 규약에도 원고 조합원 전원으로 구성된 총회의 조직형태 변경에 대하여만 규정하고 있을 뿐, 독립성을 갖춘 지부 등의 조직변경을 허용하는 규정을 두지 않은 것으로 보인다. 이 사건 조항은 단결권의 주체인 근로자 내지 독립성을 갖추 지부 등의 자주적이고 민주적인 의사 결정을 부인하는 것으로, 노동조합법 제5조제1항 및 제16조제1항제8호에 반한다.
다) 원고는 대법원 판례의 취지에 따라 독립성을 갖추 지부 등을 제외한 나머지 지부 등에 대하여만 적용되는 규정으로 해석하여야 한다고 주장한다.
그러나 이 사건 조항은 “해당 단위 총회를 통한 집단탈퇴는 불가”하다고만 규정하고 있을 뿐, 해당 단위 총회의 범위를 한정할 수 있는 내용을 두고 있지 않으므로, 위 문언 내용만으로는 독립성을 갖춘 지부 등에 해당하는지 여부에 따라 달리 적용할 여지가 없다. 더욱이 이 사건 조항은 2016.2.19. 대법원의 위 전원합의체 판결이 선고되기 전부터 있던 규정이고, 이 사건 규약 등 전체의 맥락에서 보더라도, 원고가 조합 내부를 통제하기 위하여 하부 조직인 지부 등의 해당 총회를 통한 조직변경을 금지한 것으로 보인다.
5. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.