<질의요지>
「도시교통정비 촉진법」(이하 “도시교통정비법”이라 함) 제15조제1항제11호에서는 도시교통정비지역(도시교통정비법 제3조제1항에 따른 도시교통정비지역을 말하며, 이하 같음)에서 「건축법」에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물(이하 “평가대상건축물”이라 함)을 건축하려는 자는 교통영향평가(도시교통정비법 제2조제5호에 따른 교통영향평가를 말하며, 이하 같음)를 실시하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 호의 위임에 따라 마련된 도시교통정비법 시행령 제13조의2제1항에서는 종교시설(제5호)과 묘지 관련 시설(제18호) 등을 평가대상건축물로 규정하고 있으며, 도시교통정비법 제15조제1항에 따라 교통영향평가를 실시해야 하는 대상사업의 범위를 정한 같은 법 시행령 별표 1 제2호가목5)에서는 평가대상건축물인 종교시설의 세부용도로 종교집회장을, 같은 목 18)에서는 평가대상건축물인 묘지 관련 시설의 세부용도 중 하나로 봉안당(奉安堂)을 각각 규정하고 있는 한편,
용도별 건축물의 종류를 규정한 「건축법 시행령」 별표 1에서는 종교시설(제6호)의 종류 중 하나로 종교집회장[「건축법 시행령」 별표 1 제4호에 따른 제2종 근린생활시설에 해당하지 않는 것으로 한정하며(같은 표 제6호가목 참조), 이하 같음]에 설치하는 봉안당(같은 호 나목)을 규정하고 있고, 묘지 관련 시설(제26호)의 종류 중 하나로 봉안당(같은 호 나목)을 규정하면서도 종교시설에 해당하는 것은 제외한다고 규정하고 있는바,
도시교통정비지역에서 「건축법 시행령」 별표 1 제6호가목에 따른 종교집회장에 봉안당을 설치하는 경우 해당 봉안당은 도시교통정비법 시행령 제13조의2제1항제5호에 따른 종교시설에 해당하는지, 아니면 같은 항제18호에 따른 묘지 관련 시설에 해당하는지?
<회 답>
이 사안의 경우, 해당 봉안당은 도시교통정비법 시행령 제13조의2제1항제5호에 따른 종교시설에 해당합니다.
<이 유>
먼저 도시교통정비법 제15조제1항제11호에서는 평가대상건축물을 ‘「건축법」에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물’로 문언상 명확하게 규정하고 있고, 도시교통정비법 시행령 제13조의2제1항 각 호에서는 「건축법」 제2조제2항에서 정한 건축물의 용도에 따라 평가대상건축물을 구분하여 규정하고 있는 점을 종합해 볼 때, 도시교통정비법 제15조제1항에서 규정하는 종교시설(제5호) 및 묘지 관련 시설(제18호)은 각각 「건축법 시행령」 별표 1에서 규정하는 종교시설(제6호) 및 묘지 관련 시설(제26호)과 같은 의미로 보아야 할 것인데, 같은 표 1 제6호나목에서 종교집회장에 설치하는 봉안당을 종교시설로 규정하고 있는 이상 도시교통정비법령에서도 종교집회장에 설치하는 봉안당을 종교시설로 보는 것이 규정의 문언과 체계에 합치되는 해석입니다.
또한 도시교통정비법 시행령 별표 1 제2호가목5) 및 18)에서는 단일용도가 종교시설인 평가대상건축물은 건축연면적이 15,000㎡ 이상인 경우에, 단일용도가 묘지 관련 시설인 평가대상건축물은 그 부지면적이 12,000㎡ 이상인 경우에 교통영향평가를 실시하도록 규정하면서, 같은 호 나목에서는 복합용도의 건축물은 건축연면적과 부지연면적을 함께 고려하여 마련된 같은 목의 계산식에 따라 계산된 면적의 합계가 1만㎡ 이상인 경우에 교통영향평가를 실시하도록 규정하고 있는데, 종교집회장에 설치하는 봉안당을 ‘묘지 관련 시설’로 보게 되면 종교집회장과 봉안당이 함께 설치된 건축물을 ‘복합용도의 건축물’로 분류하고, 단일용도의 건축물 기준이 아닌 복합용도의 건축물 기준을 적용하여 부지연면적까지 고려하는 계산식에 따라 교통영향평가 실시 여부를 결정하게 됨으로써, 결과적으로 종교집회장에 설치되는 봉안당을 ‘종교시설’로 분류했다면 교통영향평가 대상에 해당하지 않을 수 있는 건축물이 교통영향평가 대상에 해당하는 경우가 발생하게 됩니다.
그런데 사업자의 교통영향평가 실시 의무를 규정한 도시교통정비법 제15조제1항은 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규(법제처 2015.4.29. 회신 15-0190 해석례 참조)로서 해당 규정은 엄격하게 해석·적용하여야 하고, 그 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 될 것(대법원 2016.11.25. 선고 2015두37815 판결례 참조)인바, 도시교통정비법령에서 ‘종교집회장에 설치하는 봉안당’을 명시적으로 묘지 관련 시설로 분류하거나 교통영향평가에 있어서는 건축법령과 다르게 분류하도록 규정하지 않고 있음에도 건축법령과 다르게 종교시설이 아닌 ‘묘지 관련 시설’로 보는 것은 교통영향평가 실시 대상 건축물의 범위를 그 상대방에게 불리하게 확장 또는 유추하는 해석에 해당할 수 있으므로 타당하다고 보기 어렵습니다.
아울러 도시교통정비법 시행령 별표 1 제2호가목5)에서는 평가대상건축물인 종교시설의 세부용도를 종교집회장으로만 규정하고 있으나, ‘종교집회장에 설치하는 봉안당’의 경우에는 주로 그 종교집회장에서 행하는 종교행위로서 유골의 안치 및 추모가 이루어질 것인 점에 비추어 볼 때, 그 봉안당이 종교집회장으로서의 용도를 가지지 않는다고 단정할 수 없다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 해당 봉안당은 도시교통정비법 시행령 제13조의2제1항제5호에 따른 종교시설에 해당합니다.
※ 법령정비 권고사항
종교집회장에 봉안당이 설치된 경우 교통영향평가 대상에 해당하는지 여부 등에 논란이 발생하지 않도록 도시교통정비법령의 관련 규정을 명확히 규정할 필요가 있습니다.
【법제처 22-0771, 2023.04.21.】