<질의요지>
「선박직원법 시행령」 별표 1의3 제1호에서는 1급 항해사부터 6급 항해사까지 항해사면허를 위한 승무경력을 규정하고 있고, 같은 호 비고 제3호 본문에서는 “받으려는 면허가 3급 항해사 이상의 면허 중 상선면허(상선으로 한정하여 승무하도록 하는 면허를 의미하며(「선박직원법 시행령」 제4조제1항제1호), 이하 같음.)인 경우의 승무경력은 상선(「어선법」 제2조제1호에 따른 어선이 아닌 선박을 말하며(「선박직원법 시행령」 제2조제3호), 이하 같음.)에 승무한 경력만 해당하고, 어선면허(어선으로 한정하여 승무하도록 하는 면허를 의미하며(「선박직원법 시행령」 제4조제1항제1호), 이하 같음.)인 경우의 승무경력은 어선(「어선법」 제2조제1호에 따른 어선(국내항과 외국항간을 또는 외국항간을 운항하면서 어획물운반업에 종사하는 선박을 제외함)을 말하며(「선박직원법 시행령」 제2조제4호), 이하 같음.)에 승무한 경력만 해당한다”고 규정하고 있는바,
항해사면허 중 4급부터 6급까지의 상선면허 또는 어선면허를 받으려는 자의 승무경력도 상선면허의 경우 상선에 승무한 경력만, 어선면허의 경우 어선에 승무한 경력만 각각 승무경력으로 인정되는지, 아니면 상선에 승무한 경력인지 어선에 승무한 경력인지와 무관하게 승무경력으로 인정되는지?(별도의 규정에 의해 승무경력이 인정되는 경우에 해당하지 않을 것과 「선박직원법 시행령」 별표 1의3 제1호에서 선박의 종류별로 요구되는 선박 규모, 직무, 기간 등의 요건을 갖춘 것을 전제하며, 이하 같음.)
<회 답>
항해사면허 중 4급부터 6급까지의 상선면허 또는 어선면허를 받으려는 자의 승무경력은 관련 법령에서 달리 규정하고 있는 경우가 아닌 한 상선면허의 경우 상선에 승무한 경력만, 어선면허의 경우 어선에 승무한 경력만 각각 승무경력으로 인정됩니다.
<이 유>
「선박직원법」 제4조제1항에서는 선박직원(해기사(제10조의2에 따라 승무자격인정을 받은 외국의 해기사를 포함함)로서 선박에서 선장·항해사·기관장·기관사·전자기관사·통신장·통신사·운항장 및 운항사의 직무를 수행하는 사람을 말하며(「선박직원법」 제2조제3호), 이하 같음.)이 되려는 사람은 해양수산부장관의 해기사 면허(이하 “면허”라 함)를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조제2항에서는 해양수산부장관은 제5조에 따른 요건을 갖춘 사람에게 직종과 등급별로 면허를 하되(전단), 이 경우 해양수산부장관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 선박의 종류, 항행구역 등에 따라 한정면허를 할 수 있다고 규정하고 있으며(후단), 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제4조제1항제1호가목에서는 ‘1급부터 6급까지의 항해사면허 중 항해선(「선원법」 제2조제8호에 따른 항해선을 말하며, 이하 같음.)에 승무하는 경우에 대하여 상선으로 한정하여 승무하도록 하는 상선면허 및 어선으로 한정하여 승무하도록 하는 어선면허’를 한정면허 중 하나로 규정하고 있습니다.
그리고 「선박직원법」 제5조제1항에서는 면허의 요건 중 하나로 등급별 면허의 승무경력 또는 「수상레저안전법」에 따른 조종면허 등 승무경력으로 볼 수 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 자격·경력이 있을 것(제2호)을 규정하고 있고, 해당 규정의 위임에 따라 마련된 「선박직원법 시행령」 제5조의2에서는 직종 및 등급별 면허를 위한 승무경력(외국선박의 승무경력을 포함하며, 이하 같음)은 별표 1의3과 같다고 규정하고 있으며, 같은 표 제1호에서는 1급부터 6급까지의 항해사면허를 받기 위하여 필요한 승무경력을 각각 규정하면서 같은 호 비고 제3호에서 “받으려는 면허가 3급 항해사 이상의 면허 중 상선면허인 경우의 승무경력은 상선에 승무한 경력만 해당하고, 어선면허인 경우의 승무경력은 어선에 승무한 경력만 해당한다. 다만, 함정에 승무한 경력은 상선면허 또는 어선면허를 위한 승무경력 산정에서 모두 인정한다”고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 항해사면허 중 4급부터 6급까지의 상선면허 또는 어선면허를 받으려는 자의 승무경력도 상선면허의 경우 상선에 승무한 경력만, 어선면허의 경우 어선에 승무한 경력만 각각 승무경력으로 인정되는지 아니면 상선에 승무한 경력인지 어선에 승무한 경력인지와 무관하게 승무경력으로 인정되는지가 문제됩니다(함정에 승무한 경력은 존재하지 않는 것으로 전제하며, 이하 같음.).
이와 관련하여 하위규범은 상위규범 중 모법 조항과 그 밖의 다른 규정, 하위규범 중 위임에 따라 마련된 조항과 그 밖의 다른 규정, 나아가 관련 규정들의 입법 취지 및 연혁 등을 종합적으로 살펴 최대한 헌법과 상위규범, 특히 모법 조항의 의미·내용 및 입법 목적에 합치되도록 해석해야 할 것인바(법제처 2022.6.10. 회신 22-0385 해석례, 대법원 2021.6.30. 선고 2018두37700 판결례, 대법원 2020.1.9. 선고 2018두47561 판결례 및 대법원 2001.8.24. 선고 2000두2716 판결례 참조), 「선박직원법」 제5조제1항제2호에서는 해기사면허 요건의 하나로 ‘등급별 면허의 승무경력 등’ 승무경력으로 볼 수 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 자격·경력이 있을 것을 규정하고 있는데, 같은 법 제2조제6호에서는 ‘승무경력’을 선박에 승선하여 복무한 경력을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조제1호에서 ‘선박’을 「선박안전법」 제2조제1호에 따른 선박과 「어선법」 제2조제1호에 따른 어선으로 구분하고 있으며, 「선박직원법」 제4조제2항 후단의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제4조제1항제1호가목에서는 1급부터 6급까지의 항해사면허를 상선면허와 어선면허로 구분하여 규정하고 있으므로, 「선박직원법 시행령」 별표 1의3 제1호에서 규정하는 한정면허에 해당하는 상선면허 및 어선면허의 승무경력은 원칙적으로 해당 면허를 받으려는 선박, 즉 상선면허의 경우 상선승무경력으로, 어선면허의 경우 어선승무경력으로 한정된다고 보는 것이 ‘등급별 면허의 승무경력 등’을 대통령령으로 정하도록 위임한 「선박직원법」 제5조제1항제2호의 입법 목적에 부합합니다.
그리고 「선박직원법 시행령」 별표 1의3 제1호에서는 항해사면허를 위한 승무경력을 어선, 상선 및 함정으로 각각 구분하여 규정하고 있는데, 1급부터 4급까지의 항해사면허를 상선면허와 어선면허의 한정면허로 최초로 구분한 1984년 7월 16일 대통령령 제11472호로 전부개정된 구 「선박직원법시행령」(이하 “1984년 「선박직원법 시행령」”이라 함)에서 1급 항해사부터 4급 항해사까지의 승무경력 인정을 위한 선박의 종류는 상선, 어선 및 함정 등으로 구분하고, 한정면허 대상이 아닌 5급 항해사와 6급 항해사의 승무경력 인정을 위한 선박의 종류는 선박과 함정으로만 구분(5급 항해사 면허를 위한 선박은 ‘총톤수 30톤 이상의 선박’과 ‘함정’으로, 6급 항해사 면허를 위한 선박은 ‘5톤 이상의 선박’으로 규정하고 있었음.)하다가, 2015년 3월 24일 대통령령 제26162호로 「선박직원법 시행령」을 일부개정하여 1급 항해사부터 6급 항해사까지 모두를 한정면허 대상으로 규정하면서 5급 항해사와 6급 항해사 승무경력 인정을 위한 선박의 종류도 상선, 어선 및 함정으로 보다 상세하게 구분하여 규정하게 된 점에 비추어 보면, 「선박직원법 시행령」 별표 1의3 제1호에서 규정하고 있는 한정면허 취득을 위한 승무경력은 해당 면허와 관련된 선박의 승무경력을 의미한다고 보는 것이 입법연혁에 부합하는 해석입니다.
또한 1984년 「선박직원법 시행령」 별표 1 제1호 비고 제6호에서 3급 항해사 이상의 면허에 대해서만 규정한 것은 1984년 「선박직원법 시행령」에 따라 5급과 6급 항해사의 경우 일반면허만 운영되던 관계로, 4급 항해사 상선면허 또는 어선면허를 받은 자가 이후 3급 이상 상선면허를 받기 위해서는 상선승무경력만 인정되고 3급 이상 어선면허를 받기 위해서는 어선승무경력만 인정됨을 명확히 하려는 취지로 보아야 하고, 이후 한정면허가 5급과 6급 항해사면허까지 확대되었음에도 해당 내용을 반영한 별도의 개정 없이 현행 「선박직원법 시행령」 별표 1의3 제1호 비고 제3호와 같이 3급 항해사 이상의 경우만 규정한 종전의 규정 내용이 유지되어 온 것일 뿐, 이를 4급부터 6급 항해사까지의 상선면허 또는 어선면허를 받으려는 자의 승무경력은 승선한 선박의 종류와 무관하게 승무경력으로 인정하려는 취지가 있다고 보기는 어렵습니다.
나아가 「선박직원법」 제5조제1항에서는 항해사면허의 발급 요건으로 승무경력(제2호) 외에도 ‘해기사 시험 합격(제1호)’과 ‘교육·훈련 이수(제4호)’ 등을 규정하고 있는데, 같은 법 시행령 제11조제1항 및 별표 2에서는 항해사 시험과목 중 ‘전문’을 ‘상선’과 ‘어선’으로 구분하면서 그 과목내용을 달리 규정하고 있고, 같은 영 제16조제1호에서는 지정교육기관 중 대학·전문대학 또는 고등학교의 지정 받은 학과를 2년 이상 이수한 자로서 상선교육과정을 이수한 자는 상선면허를 위한 승무경력 2년, 어선교육과정을 이수한 자는 어선면허를 위한 승무경력 2년의 범위 내에서 실습기간을 뺀 교육기간을 같은 영 별표 1의3에 따른 승무경력기간 계산 시 산입한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제2조제1항 및 별표 1에서는 지정교육기관에서 해당 직종의 해기사 양성 교과과정을 이수하지 아니하고 신규로 3급 항해사부터 6급 항해사까지의 면허를 받으려는 사람에 대한 교육내용 및 교육기간 등을 규정하면서 항해선인 상선에 승무하는 경우와 항해선인 어선에 승무하는 경우를 구분하고 있는 점 등에 비추어 보면, 「선박직원법 시행령」 별표 1의3 제1호 비고 제4호와 같은 명시적인 규정이 없는 이상 같은 표 제1호에서 항해사의 승무경력 요건으로 일정 규모 이상의 상선 승무경력을 규정한 것은 상선면허에 대한 것이고, 일정 규모 이상의 어선 승무경력을 규정한 것은 어선면허에 대한 것이라고 해석하는 것이 상선면허와 어선면허를 위한 요건으로 상선 관련 교육이나 시험 요건, 어선 관련 교육이나 시험 요건을 각각 구분하여 규정하고 있는 선박직원법령의 규정체계에 부합합니다.
아울러 국제협약으로 「1978년 선원의 훈련·자격증명 및 당직근무의 기준에 관한 국제협약(STCW, 1978)」(1985.7.4. 대한민국에서 발효되었으며, STCW 협약 제3조나목에서 해당 협약의 적용 대상에서 어선을 제외하고 있음.)과 「어선 선원의 훈련·자격증명 및 당직근무의 기준에 관한 국제협약(STCW-F)」(2012.9.29.부터 국제적으로 발효되었고, 대한민국은 현재까지 해당 협약을 비준하지 않은 상황임.)이 각각 마련되어 어선 선원의 자격증명과 그 외 선박 선원의 자격증명을 구분하고 있는데, 해당 협약의 내용을 고려하여 선박의 승무기준 등에 관한 선박직원법령을 개정(STCW 협약의 발효에 대비하여 해기사의 면허제도 및 승무기준을 개선하는 내용으로 1983.12.31. 법률 제3715호로 「선박직원법」을 전부개정하였고, STCW 협약의 개정에 따라 선박직원의 범위 및 해기사 면허의 종류에 전자기관사를 추가하고, 해기사 면허 갱신 요건을 추가하는 등의 내용으로 2014.3.24. 법률 제12538호로 「선박직원법」을 일부개정하였으며, STCW-F 협약의 내용을 반영하여 어선의 승무기준 등을 개정하기 위해 2015.3.24. 대통령령 제26162호로 「선박직원법 시행령」을 일부개정함.)하여 왔다는 점에 비추어 보면, 항해사면허 승무경력과 관련된 「선박직원법 시행령」 별표 1의3 제1호도 이러한 국제협약의 취지에 부합하는 방향으로 해석할 필요가 있다는 점과 선박직원법령에 따른 항해사면허가 상선면허와 어선면허로 구분되는 방향으로 개정되어 온 것은 상선과 어선의 용도와 형태 등이 상이하므로 상선면허와 어선면허를 별개의 면허로 관리하여 국제항해에 종사하는 항해사의 전문성을 강화하려는 취지(2015.3.24. 대통령령 제26162호로 일부개정된 「선박직원법 시행령」 개정이유 및 주요내용 참조)에 따른 것으로서, 상선승무경력과 어선승무경력을 각각 구분하여 인정하는 것이 선박 직원의 전문성 강화 측면에서 바람직하다는 점도 이 사안을 해석할 때 함께 고려할 필요가 있습니다.
따라서 항해사면허 중 4급부터 6급까지의 상선면허 또는 어선면허를 받으려는 자의 승무경력은 관련 법령에서 달리 규정하고 있는 경우가 아닌 한 상선면허의 경우 상선에 승무한 경력만, 어선면허의 경우 어선에 승무한 경력만 각각 승무경력으로 인정됩니다.
※ 법령정비 권고의견
4급부터 6급까지의 항해사면허 중 상선면허 또는 어선면허를 받으려는 자의 승무경력을 산정하는 방법에 대하여 법령에 명확히 규정할 필요가 있습니다.
【법제처 22-0471, 2022.11.15.】