<질의요지>
「공유재산 및 물품 관리법」 제27조제1항에 따라 행정재산의 관리위탁을 받은 자가 같은 조제5항에 따라 이를 제3자에게 전대(轉貸)한 경우 해당 행정재산을 전대 받은 제3자는 이를 다른 자에게 다시 전대할 수 있는지?
[질의 배경]
민원인은 위 질의요지에 대해 행정안전부에 문의하였고 이 사안의 경우 다시 전대할 수 없다는 회신을 받자 이에 이견이 있어 행정안전부를 통해 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
이 사안의 경우 관리위탁 된 행정재산을 전대 받은 제3자는 이를 다른 자에게 다시 전대할 수 없습니다.
<이 유>
「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제6조제1항에서는 누구든지 공유재산법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다고 규정하고 있고, 같은 법 제20조제1항에서는 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 않는 범위에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조제3항 본문에서는 제1항에 따라 행정재산의 사용·수익의 허가를 받은 자는 그 행정재산을 다른 자에게 사용·수익하게 해서는 안 된다고 규정하고 있으므로, 행정재산의 사용․수익허가를 받은 자는 원칙적으로 다른 자에게 그 행정재산을 사용․수익하게 할 수 없습니다.
한편 공유재산법 제27조에서는 지방자치단체의 장은 행정재산의 효율적인 관리를 위하여 필요하다고 인정하면 지방자치단체 외의 자에게 행정재산을 관리위탁할 수 있다고 규정하고 있고(제1항), 이에 따라 행정재산의 관리위탁을 받은 자는 같은 법 제20조에 따라 행정재산의 사용·수익허가를 받은 자로 본다고 규정하고 있으며(제4항), 이처럼 행정재산의 사용·수익허가를 받은 것으로 보는 자는 관리위탁의 조건에 위반되지 아니하는 범위에서 해당 행정재산을 제3자에게 전대할 수 있다(제5항)고 규정하고 있습니다.
이러한 공유재산법 규정 체계를 고려하면 같은 법 제27조제1항에 따라 행정재산의 관리위탁을 받은 자는 행정재산의 사용․수익허가를 받은 자로서 그 관리위탁에 대해 별도로 규정된 사항 외에는 공유재산법령상 행정재산의 사용․수익허가를 받은 자에게 적용되는 규정들을 준수해야 할 것인바, 관리위탁 받은 행정재산을 제3자에게 전대할 수 있도록 규정한 공유재산법 제27조제5항은 같은 법 제20조제3항에 대한 예외를 인정한 것이라는 점을 고려하면 행정재산의 제3자 전대는 명문의 규정에 따라 같은 법 제27조제1항에 따라 관리위탁 받은 자만 할 수 있는 것으로 엄격하게 해석해야 합니다.
또한 공유재산법 제27조제5항에서 행정재산의 관리위탁을 받은 자에게 행정재산을 전대할 수 있도록 한 것은 해당 행정재산의 관리에 관한 지방자치단체의 장의 권한을 수탁자가 관리위탁을 통해 부여받았음을 전제로 한 것인데, 관리위탁 받은 행정재산을 전대 받은 제3자는 그 행정재산을 본인이 사용할 수 있을 뿐 그 행정재산을 다른 자에게 다시 전대할 수 있는 관리 권한을 부여받은 것으로 볼 수는 없다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
한편 행정재산의 사용·수익에 대한 허가는 사경제주체로서 행하는 사법상의 행위가 아니라 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분(대법원 2001.6.15. 선고 99두509 판결례 참조)인 반면 전대는 「민법」 제629조 등에서 규정하는 사법상 계약의 일종이므로 행정재산을 전대 받은 제3자는 사법상 권리행사의 일환으로 그 행정재산을 다른 자에게 다시 전대할 수 있다는 의견이 있습니다.
그러나 공유재산 중 “행정재산”은 지방자치단체의 행정목적에 직접 제공되는 재산으로서 공공성과 공익성이 크기 때문에 원칙적으로 대부·매각·교환·양여·신탁 또는 대물변제하거나 출자의 목적으로 하지 못하며, 행정재산에 사권(私權)을 설정하지 못하도록 규정(공유재산법 제19조제1항)하는 등 사경제거래의 객체와는 달리 취급되고 있고, 행정재산의 적절한 관리·활용은 지방자치단체와 주민 전체의 이익에 귀속되고 특히 지방자치단체를 위한 재원 확보의 수단이므로 관리의 중요성이 크다는 점(헌법재판소 2013.6.27. 선고, 2012헌바17 결정례 참조) 등을 고려하면 행정재산의 전대에 「민법」상 계약의 원리가 그대로 적용될 수는 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
【법제처 19-0672, 2020.02.20.】