사업주단체로서 직장어린이집 시설설치비를 지원받으려면 사업주단체에 속한 모든 사업주가 고용보험에 가입한 사업장의 사업주이어야 하는지 [대법 2017두48406]

<판결요지>

[1] 직장어린이집 시설설치비 지원에 관한 고용보험법 제26조, 고용보험법 시행령 제38조제5항, 구 직장어린이집 설치·운영 규정(2013.12.26. 고용노동부예규 제63호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제20조제1항제1호, 제2호, 제23조제1항, 제24조제1항, 제25조제1항의 내용과 체계, 입법 목적 등을 종합하여 보면, 고용보험법상 직장어린이집과 같은 고용촉진 시설에 관한 지원은 일과 육아를 병행해야 하는 근로자를 고용하고 있는 사업장의 사업주에게 직장어린이집 설치비용을 직접 지원하여 일·가정 양립, 피보험자 등의 고용안정·고용촉진 및 사업주의 인력 확보를 지원하기 위한 것이므로, 구 직장어린이집 설치·운영 규정 자체에서 특별히 달리 취급하고 있는 ‘산업단지형 공동직장어린이집’의 경우가 아닌 한, 사업주단체로서 직장어린이집 시설설치비를 지원받으려면 사업주단체에 속한 모든 사업주가 고용보험에 가입한 사업장의 사업주이어야 하고, 고용보험의 피보험자인 근로자를 고용하지 않은 사업장의 사업주는 원칙적으로 시설설치비를 지원받는 사업주단체에 속할 자격이 없다고 봄이 타당하다.

[2] 구 고용보험법(2008.12.31. 법률 제9315호로 개정되고 2015.1.20. 법률 제13041호로 개정되기 전의 것) 제35조제1항은 부정수급자에 대한 제재의 정도를 강화하기 위하여 ‘부정수급자에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 지원을 제한하거나 부정수급액을 반환하도록 명할 수 있다’고 규정하고, 그 위임에 따른 구 고용보험법 시행령(2013.12.24. 대통령령 제25022호로 개정되기 전의 것) 제56조제1항은 ‘이미 지급받은 부정수급액에 대해서는 반환을 명하여야 한다’고 규정하고 있다. 위 규정은 실업의 예방, 고용의 촉진 및 근로자의 직업능력의 개발과 향상 등과 같은 고용보험법 목적과 취지 및 내용 등을 감안할 때 부정행위가 있은 경우 반환명령을 반드시 하도록 할 것인지 여부에 대하여도 대통령령에 위임하고 있다고 봄이 타당하다.

[3] 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는, 처분사유인 위반행위의 내용과 위반의 정도, 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단하여야 한다. 이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 된다.

[4] 판결서의 이유에는 주문이 정당하다는 것을 인정할 수 있을 정도로 당사자의 주장, 그 밖의 공격·방법에 관한 판단을 표시하면 되고, 당사자의 모든 주장이나 공격·방어방법에 관하여 판단할 필요가 없다. 따라서 법원의 판결에 당사자가 주장한 사항에 대한 구체적·직접적인 판단이 표시되어 있지 않더라도 판결 이유의 전반적인 취지에 비추어 주장을 인용하거나 배척하였음을 알 수 있는 정도라면 판단누락이라고 할 수 없다. 설령 실제로 판단을 하지 않은 부분이 있더라도 주장이 배척될 것임이 분명한 때에는 판결 결과에 영향이 없어 판단누락의 잘못을 이유로 파기할 필요가 없다.

【대법원 2019.09.26. 선고 2017두48406 판결】

• 원고, 상고인 / 주식회사 ○○에스

• 피고, 피상고인 / 근로복지공단

• 원심판결 / 부산고법 2017.5.10. 선고 2016누22520 판결

<주 문>

상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.

<이 유>

상고이유(상고이유서 제출기간 경과 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.

1. 상고이유 제1점에 대하여

가. 고용보험법 제26조는 “고용노동부장관은 피보험자 등의 고용안정·고용촉진 및 사업주의 인력 확보를 지원하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 상담 시설, 어린이집, 그 밖에 대통령령으로 정하는 고용촉진 시설을 설치·운영하는 자에게 필요한 지원을 할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 그 위임에 따른 고용보험법 시행령 제38조제5항 전문은 “고용노동부장관은 법 제26조에 따라 어린이집을 단독이나 공동으로 설치하려는 사업주나 사업주단체에 대하여 고용노동부장관이 정하는 바에 따라 그 설치비용을 융자하거나 일부 지원할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

이에 따라 구 「직장어린이집 설치·운영 규정」(2013.12.26. 고용노동부예규 제63호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 규정’이라 한다) 제20조제1항은 고용보험법 시행령 제38조제5항에 따른 어린이집 설치비용의 지원대상을 직장어린이집을 설치하고자 하는 자로서 ‘고용보험에 가입한 사업장의 사업주’(제1호) 또는 ‘고용보험에 가입한 사업장의 사업주 2명 이상으로 구성된 사업주단체’(제2호)의 어느 하나에 해당하는 자로 하고 있다. 그리고 이 사건 규정에 따르면, 시설설치비를 지원받으려는 사업주단체는 대표사업주를 선정하여 해당 직장어린이집의 소재지를 관할하는 지원센터 또는 공단에 시설 전환·건립공사 등의 착공일부터 원칙적으로 3개월 이내에 시설설치비 지원을 신청하여야 하고(제23조제1항), 근로복지공단은 시설설치비 지원신청이 있는 경우 ‘지원대상 및 지원내용의 적정성’, ‘신청자의 사업 전망 및 설치 후 운영 능력’, ‘지원금액 및 소요자금 조달계획의 적정성’을 고려하여 심사하되 예산의 범위에서 지원대상자를 결정하여야 하며(제24조제1항), 직장어린이집 설치비용 지원대상이 다수인 경우 ‘보육대상 아동이 많은 사업주 또는 사업주단체’ 등 일정한 순서에 따라 시설설치비용을 지원한다(제25조제1항).

직장어린이집 시설설치비 지원에 관한 관련 규정들의 내용과 체계, 입법 목적 등을 종합하여 보면, 고용보험법상 직장어린이집과 같은 고용촉진 시설에 관한 지원은 일과 육아를 병행해야 하는 근로자를 고용하고 있는 사업장의 사업주에게 직장어린이집 설치비용을 직접 지원하여 일·가정 양립, 피보험자 등의 고용안정·고용촉진 및 사업주의 인력 확보를 지원하기 위한 것이므로, 이 사건 규정 자체에서 특별히 달리 취급하고 있는 ‘산업단지형 공동직장어린이집’의 경우가 아닌 한, 사업주단체로서 직장어린이집 시설설치비를 지원받으려면 사업주단체에 속한 모든 사업주가 고용보험에 가입한 사업장의 사업주이어야 하고, 고용보험의 피보험자인 근로자를 고용하지 않은 사업장의 사업주는 원칙적으로 시설설치비를 지원받는 사업주단체에 속할 자격이 없다고 봄이 타당하다.

나. 원심은, 비록 이 사건 병원들만으로도 사업주단체를 구성하여 직장어린이집 시설설치비 지원금을 신청할 자격이 있다고 하여도, 원고가 자신이 직장어린이집 시설설치비를 지원받을 자격이 없다는 사실을 숨기고 이 사건 병원들과 함께 사업자단체를 구성하여 대표사업주로서 시설설치비 지원금을 받아 원고 명의의 직장어린이집 시설 취득에 사용한 것은 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 직장어린이집 시설설치비를 지원’받은 경우에 해당한다고 판단하였다.

다. 이러한 원심판단은 앞서 본 법리에 기초한 것으로서, 거기에 고용보험법상 고용촉진 시설 지원금의 부정수급에 관한 법리를 오해하거나, 필요한 심리를 다하지 아니한 채 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.

2. 상고이유 제2점에 대하여

가. 이 사건 지원금 반환처분에 관하여

구 고용보험법(2008.12.31. 법률 제9315호로 개정되고 2015.1.20. 법률 제13041호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제35조제1항은 부정수급자에 대한 제재의 정도를 강화하기 위하여 ‘부정수급자에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 지원을 제한하거나 부정수급액을 반환하도록 명할 수 있다’고 규정하고, 그 위임에 따른 구 고용보험법 시행령(2013.12.24. 대통령령 제25022호로 개정되기 전의 것) 제56조제1항은 ‘이미 지급받은 부정수급액에 대해서는 반환을 명하여야 한다’고 규정하고 있다. 위 규정은 실업의 예방, 고용의 촉진 및 근로자의 직업능력의 개발과 향상 등과 같은 고용보험법 목적과 취지 및 내용 등을 감안할 때 부정행위가 있은 경우 반환명령을 반드시 하도록 할 것인지 여부에 대하여도 대통령령에 위임하고 있다고 봄이 타당하다(대법원 2006.10.27. 선고 2004두6105 판결 참조).

원심은, 위 규정에 근거한 이 사건 지원금 반환처분이 관계 법령의 해석상 기속행위에 해당한다고 판단하였다. 이러한 원심판단은 앞서 본 법리에 기초한 것으로서, 거기에 관계 법령의 해석과 기속행위에 관한 법리 등을 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.

나. 이 사건 2배 추가징수처분에 관하여

(1) 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는, 처분사유인 위반행위의 내용과 그 위반의 정도, 그 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단하여야 한다. 이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2018.5.15. 선고 2016두57984 판결 참조).

(2) 구 고용보험법 제35조제2항은 ‘제1항에 따라 반환을 명하는 경우에는 이에 추가하여 고용노동부령으로 정하는 기준에 따라 그 부정수급액의 5배 이하의 금액을 징수할 수 있다.’고 규정하고, 그 위임에 따른 고용보험법 시행규칙 제78조제1항제1호는 “부정행위 적발일 전 최근 5년 동안 거짓이나 부정한 방법으로 지급받거나 지급받으려고 신청하여 법 제35조제1항에 따라 고용노동부장관으로부터 지급제한 또는 반환명령을 받은 횟수가 없는 경우: 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 금액의 2배”를 추가징수한다고 규정하고 있다.

(3) 원심은, 피고가 고용보험법 시행규칙 제78조제1항제1호에 따라 추가징수액을 산정하였고, 위 규정에서 정한 처분기준이 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 점 등의 이유를 들어, 이 사건 2배 추가징수처분이 비례원칙을 위반한 것으로 볼 수 없다고 판단하였다.

(4) 관련 규정과 기록에 따라 살펴보면, 이러한 원심판단은 앞서 본 법리에 기초한 것으로서, 거기에 재량권 일탈·남용이나 비례원칙에 관한 법리 등을 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.

3. 상고이유 제3점에 대하여

가. 판결서의 이유에는 주문이 정당하다는 것을 인정할 수 있을 정도로 당사자의 주장, 그 밖의 공격·방법에 관한 판단을 표시하면 되고, 당사자의 모든 주장이나 공격·방어방법에 관하여 판단할 필요가 없다(행정소송법 제8조제2항, 민사소송법 제208조제2항). 따라서 법원의 판결에 당사자가 주장한 사항에 대한 구체적·직접적인 판단이 표시되어 있지 않더라도 판결 이유의 전반적인 취지에 비추어 그 주장을 인용하거나 배척하였음을 알 수 있는 정도라면 판단누락이라고 할 수 없다. 설령 실제로 판단을 하지 않은 부분이 있더라도 그 주장이 배척될 것임이 분명한 때에는 판결 결과에 영향이 없어 판단누락의 잘못을 이유로 파기할 필요가 없다(대법원 2017.12.5. 선고 2017다9657 판결 참조).

나. 원심은 적법하게 채택한 증거들을 종합하여, 원고가 피고에게 이 사건 지원금을 신청할 당시에 첨부하여 제출한 ‘미취학 자녀가 있는 근로자 현황표’에 기재된 사람들은 모두 원고에게 속한 근로자가 아니었거나 고용보험의 피보험자격이 없는 사람들이어서, 원고가 이 사건 지원금을 지급받을 자격이 없는 사업주에 해당한다고 판단하였다. 관련 법령의 규정과 기록에 따라 살펴보면, 위와 같은 원심의 판단은 정당하다.

다. 원심은, 피고가 2013년 및 2014년에 원고가 운영하는 직장어린이집에 대하여 지도점검을 하여 위법사항이 없음을 확인하였음에도, 2015.3.경 다시 현장조사를 실시한 것은 위법한 중복 행정조사에 해당하여 절차상 하자로 위법할 뿐만 아니라, 합당한 근거 없이 종전 조사 결과를 뒤집었으므로 내용적 하자로 위법하므로, 위법한 조사 결과를 기초로 한 이 사건 지원금 반환처분 및 2배 추가징수처분도 위법한 것으로 보아야 한다는 원고의 주장에 관해서는 명시적으로 판단하지 않았다. 그러나 원심판결 이유의 전반적인 취지를 살펴보면, 원심의 판단에는 원고의 위 주장을 배척하는 취지가 포함되어 있다고 볼 수 있으므로 이를 판단누락으로 볼 수는 없다. 또한, 피고의 정기적 지도점검과 비정기적 현장조사는 조사의 목적과 내용이 동일하다고 볼 수 없으므로, 2015.3.경 실시된 현장조사가 위법한 중복 조사에 해당한다거나 종전 지도점검 결과에 구속된다고 볼 수 없어 위와 같은 원고의 주장은 배척될 것임이 분명하다. 따라서 원심판결에 원고의 위 주장에 대한 판단을 누락하거나 필요한 심리를 다하지 아니하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.

4. 결론

그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 민유숙(재판장) 조희대(주심) 김재형 이동원