<질의요지>
가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제4항제3호에 따라 개발행위허가의 대상에서 제외되는 경미한 행위에 해당하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치가 「신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」 제14조제1항제2호에 따라 행정중심복합도시건설청장(이하 “건설청장”이라 함)의 허가를 받아야 하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치(비닐하우스, 양잠장, 고추 건조장, 잎담배 건조장 등 농산물·임산물·수산물의 생산에 직접 이용되는 간이 공작물을 설치하는 경우는 제외하며, 이하 같음.)에 해당하는지?
나. 사업시행자[「신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」 제18조제1항에 따라 지정된 사업시행자를 말하며, 이하 같음.]가 행정중심복합도시건설사업의 시행을 위해 「신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」 제24조제1항에 따라 토지등(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제3조에 따른 것을 말하며, 이하 같음.)을 수용한 경우 그 수용된 토지상에 같은 법 제21조제1항에 따라 승인받은 실시계획의 내용에 포함되지 않는 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 하려는 자는 같은 법 제14조제1항제2호에 따라 건설청장의 허가를 받아야 하는지?(「건축법」에 따른 건축허가, 「주택법」에 따른 주택건설사업계획 승인 등 개별법령에 따른 인·허가 외에 「신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」에 따른 행위허가를 별도로 받아야 하는지 문제됨.)
다. 「신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」 제2조제2호에 따른 예정지역(이하 “예정지역”이라 함)에서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조를 위반하여 지구단위계획에 맞지 않게 공작물을 설치하거나 건축물을 건축한 자에 대하여 같은 법 제133조제1항제4호에 따라 공사의 중지, 공작물의 개축 또는 이전 명령 등을 할 수 있는 자는 건설청장인지 아니면 세종특별자치시장인지?
[질의 배경]
구 「신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」(2017.10.24. 법률 제14948호로 일부개정되기 전의 것을 말함) 제61조 및 제62조에서는 예정지역 안에서 「건축법」 및 「주택법」에 따라 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 수행하는 사무는 행정중심복합도시건설청장이 수행하도록 규정하였으나 2017년 10월 24일 법 개정으로 해당 규정이 삭제되어 2019년 1월 25일부터 해당 업무를 세종특별자치시장이 수행하게 됨. 이에 업무 이관에 대하여 협의하는 과정에서 「신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」의 해석에 관하여 의견대립이 발생하자 세종특별자치시와 건설청은 각각 국토교통부를 거쳐 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
가. 질의 가에 대해
이 사안의 경우 건설청장의 허가를 받아야 하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 해당합니다.
나. 질의 나에 대해
이 사안의 경우 건설청장의 허가를 받아야 합니다.
다. 질의 다에 대해
이 사안의 경우 공사의 중지, 공작물의 개축 또는 이전 명령 등을 할 수 있는 자는 세종특별자치시장입니다.
<이 유>
가. 질의 가에 대해
「신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」(이하 “행복도시법”이라 함) 제14조제1항제2호에서는 예정지역 안에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 건설청장의 허가(이하 “행위허가”라 함)를 받도록 하고 있고, 같은 조제4항에서는 행위허가에 대하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제57조부터 제60조까지 및 같은 법 제62조를 준용하도록 하면서 개발행위허가의 대상인 “건축물의 건축 또는 공작물의 설치” 등의 범위에 관하여 규정하고 있는 국토계획법 제56조는 준용하고 있지 않으므로 개발행위허가의 대상에서 제외되는 “경미한 행위”의 범위에 관한 국토계획법 제56조제4항 및 같은 법 시행령 제53조는 행위허가에 관하여 준용되지 않습니다.
그리고 행복도시법상 행위허가는 행정중심복합도시를 건설하기 위해 건설청장이 입안·결정한 도시·군관리계획(행복도시법 제60조제2항 참조)에 맞게 개발이 이루어지도록 하는데 목적이 있고 그 대상에는 “죽목의 벌채 또는 식재”[경작지가 아닌 곳에서 관상용 식물을 임시로 식재하는 경우는 제외함(행복도시법 제14조제1항제4호 참조).]가 포함되는 반면, 국토계획법상 개발행위허가는 특별시장 등이 입안한 도시·군관리계획(국토계획법 제24조제1항 참조)에 맞게 개발행위가 이루어지도록 하는 제도로서 “토지 분할”[건축물이 있는 대지의 분할은 제외함(국토계획법 제56조제1항제4호 참조).] 및 “녹지지역 등에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위”(국토계획법 제56조제1항제5호 참조)도 대상으로 하는바, 양자는 근거법령과 취지, 구체적인 내용 등을 달리하는 별개의 제도이므로 행위허가의 대상인 “건축물의 건축 또는 공작물의 설치”의 범위가 개발행위허가의 대상인 “건축물의 건축 또는 공작물의 설치”의 범위와 동일하다고 보기는 어렵습니다.
그렇다면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치가 국토계획법상 개발행위허가의 대상에서 제외되는 경미한 행위에 해당하더라도 그러한 행위가 예정지역 안에서 이루어지는 경우에는 행복도시법상 행위허가를 받아야 한다고 보아야 합니다.
아울러 행복도시법과 유사한 행위허가 제도를 두고 있는 「도시개발법」 및 「택지개발촉진법」에서는 국토계획법상 개발행위허가의 대상에서 제외되는 경미한 행위를 도시개발구역 및 택지개발구역에서의 행위허가 대상에서도 각각 제외하도록 명시하고 있는데,[「도시개발법」 제9조제6항, 같은 법 시행령 제16조제1항·제3항, 「택지개발촉진법」 제6조제2항, 같은 법 시행령 제6조제1항·제3항 참조] 행복도시법에서는 이와 달리 건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 관해서는 농산물 등의 생산에 직접 이용되는 간이 공작물을 설치하는 경우만을 행위허가 대상에서 제외하고 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
한편 국토계획법상 개발행위허가의 대상에서 제외되는 경미한 행위에 대해서도 행복도시법상 행위허가를 받아야 한다고 볼 경우 예정지역 주민들에 대하여 과도한 규제가 될 수 있으므로 행복도시법에서 행위허가에 대하여 국토계획법을 준용하면서 개발행위허가의 대상 및 경미한 행위의 범위 등에 관한 국토계획법 제56조를 준용하지 않는 것은 타당하지 않다는 의견이 있습니다.
그러나 국토계획법상 개발행위허가의 대상에서 제외되는 경미한 행위에 대해 행복도시법상 행위허가를 받도록 하는 것이 과도한 규제라는 정책적 판단에 따라 관련 규정을 개정하는 것은 별론으로 하고, 그러한 필요성만으로 행복도시법 제14조제4항의 문언과 달리 경미한 행위에 관한 국토계획법 제56조제4항이 행복도시법상 행위허가에 대해서도 준용된다고 보기는 어렵습니다.
나. 질의 나에 대해
행복도시법 제21조제1항에서는 건설청장이 행정중심복합도시건설사업에 관한 계획을 수립·고시한 때에는 사업시행자는 행정중심복합도시건설사업 실시계획(이하 “실시계획”이라 함)을 수립하여 건설청장의 승인을 받도록 하고 있고, 같은 법 제22조제1항에서는 실시계획이 승인되었을 때 의제되는 인·허가 등의 하나로 같은 법 제14조에 따른 행위허가(제37호)를 규정하고 있습니다.
위 규정에 따르면 실시계획 승인 시 행복도시법 제22조제1항제37호에 따라 행위허가가 의제되는 내용은 실시계획의 내용에 포함된 건축물의 건축이나 공작물의 설치에 대한 것이고 수용된 토지에서 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 할 경우 같은 법 제14조제1항에 따른 행위허가를 받지 않도록 하는 규정도 없습니다.
따라서 예정지역 안에서 실시계획에 포함되지 않은 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 하려는 자는 해당 토지가 같은 법 제24조제1항에 따라 수용된 토지인지 여부와 무관하게 같은 법 제14조제1항에 따라 행위허가를 별도로 받아야 합니다.
한편 수용 및 보상이 완료된 토지의 경우 더 이상 투기세력을 억제할 필요가 없고, 토지 수용의 목적은 그 토지상에 건축물의 건축 등 개발행위를 하려는 것인데 수용된 토지상에 개발행위를 하려는 경우 행위허가를 별도로 받아야 한다고 보는 것은 부당하므로 수용된 토지에서 이루어지는 건축물의 건축 등은 행위허가의 대상에서 제외된다는 의견이 있습니다.
그러나 수용토지에서 이루어지는 건축물의 건축 등에 대하여 행위허가를 받도록 하는 것이 과도한 규제가 될 수 있다는 정책적 판단에 따라 관련 규정을 개정하는 것은 별론으로 하고, 그러한 필요성만으로 같은 법 제14조제1항의 규정을 문언과 달리 자의적으로 축소하여 해석할 수는 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
다. 질의 다에 대해
행복도시법에서는 중앙행정기관 등의 이전과 그에 따른 시가지 조성을 위하여 예정지역을 지정·고시하도록 하면서(제2조제2호, 제11조, 제12조), 예정지역 안에서는 국토계획법의 규정에도 불구하고 건설청장이 도시·군관리계획을 입안하고 결정하도록 하여(제60조제2항) 국토계획법에 대한 특례를 두고 있으나, 입안·결정된 지구단위계획에 위반하여 건축물을 건축하거나 공작물을 설치한 자가 있는 경우 어떠한 행정청이 어떤 종류의 제재처분을 할 수 있는지에 대해서는 규정하고 있지 않습니다.
그렇다면 예정지역 안에서 지구단위계획에 위반하여 건축물의 건축 또는 공작물의 설치가 이루어진 경우에 대해서는 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 관한 일반법인 국토계획법이 적용되어야 합니다.
그런데 국토계획법 제54조 및 같은 법 제133조제1항제4호에 따라 국토교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장이 해당 규정에 따른 제재처분을 할 수 있고, 「세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법」 제8조제3항에 따르면 다른 법령에서 지방자치단체의 장, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장을 인용하고 있는 경우에는 각각 세종특별자치시장을 포함한 것으로 보아 해당 법령을 적용하므로 이 사안의 경우 세종특별자치시장이 공사의 중지 등의 처분을 할 수 있다고 보아야 합니다.
【법제처 19-0067, 2019.04.24.】