<질의요지>
가. 「여객자동차 운수사업법 시행령」 별표 3 및 별표 5에 따라 최근 1년간의 같은 위반행위에 대하여 행정처분의 가중된 부과기준을 적용할 때, 1차 위반과 2차 위반에 대해서만 처분기준을 명시적으로 규정하고 있고 3차 위반에 대해서는 명시적으로 규정하고 있지 않은 경우 3차 위반에 대하여 가중된 과징금을 부과할 수 있는지? 만일 가중된 과징금을 부과할 수 있다면 어떤 기준으로 과징금을 부과할 수 있는지?
나. 「여객자동차 운수사업법 시행령」 별표 3 및 별표 5에 따라 최근 1년간의 같은 위반행위에 대하여 행정처분의 가중된 부과기준을 적용할 때, 1차 위반에 대해서는 사업일부정지 처분에 갈음하여 이미 과징금 부과처분을 했고 다시 위반행위를 적발하여 2차 위반에 대한 행정처분을 해야 하는 경우에 1차 처분과 같은 종류인 과징금 부과처분을 해야 하는지?
[질의 배경]
경상남도 진주시에서는 위법한 행위를 한 버스회사에 대하여 행정처분을 하기 위해 처분기준을 검토하던 중 처분기준의 적용에 혼란이 있어 국토교통부에 질의 후 법령해석을 요청함.
<회 답>
가. 질의 가에 대해
이 사안의 경우 3차 위반에 대하여 가중된 과징금을 부과할 수 있고 부과기준은 2차 위반과 같거나 무거운 기준으로 과징금을 부과할 수 있습니다.
나. 질의 나에 대해
이 사안의 경우 2차 위반에 대해서 1차 처분과 같은 종류인 과징금 부과처분을 해야 하는 것은 아닙니다.
<이 유>
가. 질의 가에 대해
「여객자동차 운수사업법」(이하 “여객자동차법”이라 함) 제85조제1항 및 제88조제1항에서는 위반행위에 대하여 6개월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명하거나 그 사업정지 처분을 갈음하여 5천만원 이하의 과징금을 부과·징수할 수 있도록 규정하고 있고 같은 법 시행령 별표 3 및 별표 5에서는 법률의 위임에 따라 처분기준 및 부과기준을 각각 정하고 있습니다.
그런데 「여객자동차 운수사업법 시행령」(이하 “여객자동차법 시행령”이라 함) 별표 3 및 별표 5의 처분기준 및 부과기준은 처분관할관청의 재량행위에 관한 기준을 정한 것으로 이러한 재량기준에서 3차 위반에 대한 가중된 부과기준을 명시적으로 정하지 않았더라도 여객자동차법 제85조제1항 및 제88조제1항에서 처분관할관청이 사업일부정지 처분 및 과징금 부과처분을 할 수 있는 근거를 두고 있고, 여객자동차법 시행령 별표 3 제1호나목에서는 “위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 가중된 부과기준은 최근 1년간 같은 위반행위로 행정처분을 받은 경우에 적용한다”고 규정하여 최근 1년간 같은 위반행위가 발생한 경우에는 가중된 부과기준을 적용할 수 있도록 규정하고 있으므로 이러한 규정을 근거로 사업정지 처분 또는 과징금 부과처분의 가중된 처분을 할 수 있다고 보아야 합니다.
그리고 위반행위의 차수에 따라 가중된 행정처분을 부과하는 취지는 종전 행정처분의 경고적 기능을 무시하고 다시 위법한 행위를 하였다는 점에서 비난 가능성이 더 크기 때문이라고 할 것인데,(법제처 2014.9.5. 회신 14-0571 해석례 참조) 여객자동차법 시행령에 명시적인 처분기준 규정이 없다고 하여 2차 행정처분 이후의 위반행위에 대하여 가중된 행정처분을 할 수 없다고 한다면 해당 운수사업자는 비난가능성이 더 큰 3차 위반에 대하여 2차 위반에 대한 행정처분보다 더 낮은 수준의 제재를 받게 되는 결과를 초래하게 되므로 같은 종류의 위반행위에 대하여 위반 차수에 따라 가중된 행정처분을 부과하고자 하는 여객자동차법령의 입법 취지에 반하게 됩니다.
한편 과징금의 가중된 부과기준에 관한 재량기준이 명시적으로 없는 이 사안의 경우 어떤 기준으로 가중된 과징금을 부과할 것인지를 결정해야 하는데, 3차 위반은 이미 2번의 행정처분으로 위법상태를 해소하라고 경고를 했음에도 불구하고 다시 위반행위를 하여 적발된 것이므로 위법행위의 정도와 비난가능성이 더 큰 행위인 점과 여객자동차법 시행령 별표 3 제1호라목1) 및 같은 호 마목1)에서는 사업일부정지 처분기준일수의 2분의 1 범위에서 일수를 가중할 수 있도록 규정하고 있는 점 등을 고려할 때 적어도 2차 위반보다는 같거나 무거운 기준을 적용하는 것이 합리적으로 보입니다.
※ 법령정비 권고사항
여객자동차법 시행령 별표 3 및 별표 5 중 1차 및 2차 위반에 대한 가중된 처분기준만 규정한 위반행위에 대하여 3차 이상 위반했을 때의 가중된 부과기준을 명확히 할 필요가 있습니다.
나. 질의 나에 대해
여객자동차법 제88조제1항에서 사업정지 처분을 갈음하여 과징금을 부과할 수 있다고 명시하고 있어 위반행위를 한 여객자동차 운수사업자에게 사업일부정지 처분을 할지 과징금 부과처분을 할지에 대한 판단은 처분관할관청의 재량행위에 해당하고, 여객자동차법 및 같은 법 시행령에서는 가중된 부과기준을 적용할 때 1차 처분과 2차 처분이 동일해야 한다는 명시적인 규정을 두고 있지 않으므로 처분관할관청은 개별 위반행위에 대하여 처분기준을 적용할 때마다 처분내용을 선택할 수 있다고 보아야 합니다.
그리고 처분관할관청이 개별 처분을 할 때 해당 사업일부정지 처분이 여객자동차 운수사업을 이용하는 사람들에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는지를 판단해야 하는데 처분관할관청이 판단하는 시점에 따라 이용객의 숫자 변동, 대체노선의 신설 등으로 인해 이용객의 불편정도가 달라졌을 가능성이 있고, 1차 처분을 할 때는 사업일부정지 처분보다 과징금 부과처분으로 인해 달성하려는 공익상 필요가 더 컸을 수 있지만 해당 위반행위가 반복적으로 적발되는 경우에는 사업일부정지를 통해 달성할 수 있는 공익이 더 크다고 처분관할관청이 판단할 수 있으므로 1차 처분과 2차 처분이 반드시 동일한 종류여야 하는 것은 아닙니다.
【법제처 19-0173, 2019.04.24.】