<판결요지>
이 사건 약정은 피고가 자신에 대하여 지휘·감독 권한을 갖는 해양경찰청장과 사이에 공법상의 권리·의무인 복무에 관하여 계약을 체결한 것이므로, 그 법적 성격은 공법상 계약에 해당함.
이 사건 약정은 해양경찰청장이 실시한 교육훈련인 이 사건 조종사 양성과정의 실시와 관련하여 체결된 것이므로, 이에 대하여는 경찰공무원법 및 경찰공무원 교육훈련규정(대통령령)이 특별법령으로서 우선 적용되고, 위 법령에서 규정하고 있지 아니한 사항에 관하여는 국가공무원의 교육훈련에 관하여 일반적인 사항을 규정하고 있는 공무원 인재개발법 및 동법 시행령이 일반법으로서 적용됨.
공무원 인재개발법령은 6개월 이상의 국내훈련을 받은 공무원에 대해서 ‘훈련기간과 같은 기간’ 동안 근무하도록 복무의무를 부과하고 있고, 위 복무의무를 위반한 경우 ‘의무복무를 위반한 기간만큼 안분한 소요경비’를 반납하도록 규정하고 있음. 이는 외부 위탁교육훈련이 국민이 납부한 세금으로 조성된 국가예산을 그 자원으로 하여 실시된다는 점에 기초하여 교육훈련을 받은 공무원에 대하여 국민 전체에 대한 봉사자로서의 책무를 다하도록 강제하면서, 동시에 복무의무의 부과와 그 불이행에 따른 소요경비의 반납이 헌법이 보장하는 직업선택의 자유를 제한하는 성격을 지닌다는 점을 고려하여 헌법상 보장되는 기본권에 대한 제한을 최소화하기 위하여 입법적 결단에 따라 규정된 것으로 강행 규정에 해당함.
이 사건 약정은 장기 10년 이상 근속하는 것을 내용으로 하는바, 앞서 본 ‘최장 6년’의 범위 내에서 ‘훈련기간과 같은 기간’ 동안 복무의무를 부과하고, 이를 위반한 경우 ‘의무복무를 위반한 기간만큼 안분’한 소요경비를 반납하도록 규정한 강행규정인 공무원 인재개발법 제13조 및 공무원 인재개발법 시행령 제35조, 제36조를 위반한 것이므로, 위 법령의 규정 범위를 초과하는 약정 부분은 무효임.
피고는 이미 훈련기간을 2배 이상 초과하여 복무하였으므로 일부 유효한 이 사건 약정을 기준으로 볼 때 복무의무를 위반하였다고 볼 수 없음. 따라서 피고가 이 사건 약정을 위반하였음을 전제로 한 손해배상 청구는 이유 없음.
◆ 서울행정법원 제11부 2019.07.26. 선고 2019구합53334 판결 [손해배상(기)]
• 원 고 /
• 피 고 /
• 변론종결 / 2019.06.21.
<주 문>
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
<청구취지>
피고는 원고에게 118,901,000원 및 이에 대하여 이 사건 소장 부본 송달일 다음날부터 다 갚는 날까지 연 15%의 비율에 의한 금원을 지급하라.
<이 유>
1. 기초사실
가. 피고는 2009.4.16. 해양경찰청 소속 경찰공무원(경위)으로 임용되었다.
나. 해양경찰청장은 2011.8.경 ‘고정익 항공기 조종사 자체 선발 및 교육계획’(이하 ‘이 사건 조종사 양성과정’이라 한다)을 공고(이하 ‘이 사건 공고’라 한다)하였다. 이 사건 공고의 주요 내용은 아래와 같다. <표 생략>
다. 피고는 해양경찰청장에게 이 사건 공고에 첨부된 아래와 같은 내용의 장기복무서약서(이하 ‘이 사건 서약서’라 한다)를 작성하여 제출하면서 이 사건 조종사 양성과정에 지원하였고, 최종선발인원으로 결정되었다. <표 생략>
라. 피고는 2011.11.7.부터 2013.9.30.까지 약 1년 11개월 동안 한국항공대학교에서 조종사 위탁교육을 받은 뒤 고정익 항공기 조종사 면허를 취득하였고, 이후 2013.10.1.부터 2017.10.30.까지 약 4년 1개월 동안 해양경찰청 ○○해양경찰서 항공단 등에서 고정익 항공기 조종사로 근무하였다(2015.3.2. 경감으로 승진하였다).
마. 원고는 이 사건 조종사 양성과정에 피고를 위하여 교육비, 여비 등 합계 119,002,200원의 경비를 지출하였다. 상세 내역은 별지 소요경비 내역 기재와 같다.
바. 피고는 2017.11.1.부터 가사휴직하였다가, 2018.1.2. 해양경찰청장에게 의원면직을 신청하였고, 2018.3.23. 최종 의원면직되었다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제7호증, 을 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 주장 및 판단
가. 당사자들의 주장
1) 원고
피고는 해양경찰청 고정익 항공기 조종사로서 10년 이상 근무하고, 10년 이상 근무하지 않는 경우 이 사건 조종사 양성과정에 지출된 교육비 등 소요경비 일체를 일시에 반납한다는 내용의 이 사건 서약서를 해양경찰청장에게 제출하였던바, 이는 원고와 피고가 대등한 당사자의 지위에서 이 사건 서약서의 내용과 같은 공법상 계약 내지 사법상 계약을 체결한 것이다. 그런데 피고는 이 사건 서약서에 기한 약정(이하 ‘이 사건 약정’이라 한다)을 위반하여 고정익 항공기 조종사 면허를 취득한 이후 약 4년 1개월만 근무하고 의원면직하였던바, 원고에게 손해배상으로 원고가 피고를 위하여 이 사건 조종사 양성과정에 지출한 119,002,200원 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있는바, 그 중 118,901,000원 및 이에 대한 지연손해금의 지급을 구한다.
2) 피고
이 사건 약정은 법률의 근거 없이 체결된 것으로 헌법이 보장하는 직업선택의 자유를 침해하고 평등의 원칙과 비례의 원칙에 위반되며, 국가공무원법, 노동법 등이 규정하는 재량의 범위를 초과하는 위법·무효의 계약이다. 따라서 원고는 이 사건 약정에 근거하여 피고에게 손해배상을 구할 수 없다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다. <별지 생략>
다. 판단
1) 이 사건 약정의 법적 성격
피고는 중앙행정기관인 해양경찰청 소속 국가공무원으로서 해양경찰청장이 실시한 국내 기관 위탁교육훈련의 실시와 관련하여 복무의무 및 그 불이행시 제재에 관한 이 사건 약정을 체결하였다. 이는 피고가 자신에 대하여 지휘·감독 권한을 갖는 해양경찰청장과 사이에 공법상의 권리·의무인 복무에 관하여 계약을 체결한 것이므로, 그 법적 성격은 공법상 계약에 해당한다(이 사건 약정의 체결의 근거가 되는 직접적인 공법상 근거 규정은 존재하지 않지만, 이 사건 약정은 국가공무원에 대한 위탁교육훈련의 실시와 관련하여 구체적인 복무관계를 규율하는 것을 그 내용으로 하고 있고, 아래에서 보는 바와 같이 공무원 인재개발법의 복무의무 및 소요경비의 반납에 관한 규정내용을 일부 변경하여 이를 계약의 형태로 체결한 것에 불과하므로, 그 법적 성격이 공법상 계약에 해당함에는 아무런 영향이 없다).
2) 이 사건 약정의 무효 여부
가) 적용 법령
(1) 이 사건 약정은 해양경찰청장이 실시한 교육훈련인 이 사건 조종사 양성과정의 실시와 관련하여 체결된 것이므로, 이에 대하여는 경찰공무원법 및 경찰공무원교육훈련규정(대통령령)이 특별법령으로서 우선 적용되고, 위 법령에서 규정하고 있지 아니한 사항에 관하여는 국가공무원의 교육훈련에 관하여 일반적인 사항을 규정하고 있는 공무원 인재개발법 및 동법 시행령이 일반법으로서 적용된다.
(2) 경찰공무원법은 제17조제1항에서 “경찰청장 또는 해양경찰청장은 모든 경찰공무원에게 균등한 교육훈련의 기회가 주어지도록 교육훈련에 관한 종합적인 기획 및 조정을 하여야 한다.”고 규정하고, 제2항에서 “경찰청장 또는 해양경찰청장은 경찰공무원의 교육훈련을 위한 교육훈련기관을 설치·운영할 수 있다.”고 규정하며, 제3항에서 “경찰청장 또는 해양경찰청장은 교육훈련을 위하여 필요하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 경찰공무원을 국내외의 교육기관에 위탁하여 일정 기간 교육훈련을 받게 할 수 있다.”고 규정하고, 제4항에서 “제2항에 따른 경찰공무원 교육훈련기관의 설치 및 운영에 필요한 사항과 제3항에 따라 교육훈련을 받은 경찰공무원의 복무에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.”고 규정하고 있을 뿐, 경찰공무원의 교육훈련에 따른 복무관계에 관하여는 별도로 규정하고 있지 아니하고, 경찰공무원 교육훈련규정은 제4 내지 16조에서 교육계획, 교육훈련실시의 의무, 수탁교육, 위탁교육을 받을 자, 경찰간부후보생과정을 졸업하고 경찰공무원으로 임용된 자에 대하여 수업연한에 해당하는 기간동안 의무복무할 의무 및 수당 등 상환에 관하여 규정하고 있을 뿐, 이 사건과 같이 경찰공무원이 외부 위탁교육훈련을 받은 경우에 복무의무 및 소요경비의 상환 등에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않다. 따라서 이 사건 약정에서 정한 복무의무 및 소요경비의 상환에 관하여는 경찰공무원법 및 경찰공무원 교육훈련규정이 적용될 여지가 없고, 국가공무원의 교육훈련과 관련하여 일반적인 복무의무 및 소요경비의 상환 등에 관하여 규정하고 있는 공무원 인재개발법 및 동법 시행령이 일반법으로서 적용된다.
(3) 원고는 공무원 인재개발법이 국가공무원의 인재개발에 관한 기본정책 및 일반지침의 수립과 그 운영에 필요한 사무를 인사혁신처장이 관장하도록 규정하고 있고(제2조), 중앙행정기관의 장은 인사혁신처장과 협의를 거쳐 소속 공무원을 국내외 기관에 위탁하여 일정 기간 교육훈련을 받게 할 수 있다고 규정하며(제13조), 인사혁신처의 ‘공무원 인재개발 업무처리지침’은 중앙행정기관은 공무원 인재개발법에 따라 국내위탁교육훈련을 실시하는 경우 교육훈련심의위원회를 설치·운영해야 하고, 위 위원회에서 훈련 및 교육 실시여부를 결정한 뒤 인사혁신처에 이를 제출하는 등으로 협의해야 한다고 규정하고 있는데, 이 사건 조종사 양성과정은 해양경찰청장이 위와 같은 인사혁신처장과의 협의절차를 거치지 않고 자체적으로 실시한 교육훈련과정에 해당하므로, 공무원 인재개발법령이 적용되지 않는다고 주장한다. 그러나 공무원 인재개발법은 ‘국가공무원을 국민 전체에 대한 봉사자로서 공직가치가 확립되고 직무수행의 전문성과 미래지향적 역량을 갖춘 인재로 개발하는 것’을 그 목적으로(제1조), 국가공무원에 대하여 실시하는 교육훈련의 일반에 관하여 규정하고 있는 법률로서, 개별 법령에서 공무원 인재개발법을 배제하는 취지의 별도의 특칙을 두고 있지 않은 이상, 국가공무원의 교육훈련에 관하여 일반적으로 적용되는 법률이라고 할 것이고, 공무원 인재개발법령이 중앙행정기관으로 하여금 교육훈련을 실시함에 있어 인사혁신처장과의 협의 등의 절차를 거치도록 규정하고 있는 것은 인사혁신처장으로 하여금 국가공무원에 대한 교육훈련 일반을 관장하게 하여 여러 중앙행정기관에서 이루어지는 다양한 교육훈련의 노하우를 상호 공유하고, 공무원 교육훈련의 통일성과 전문성을 향상시키는 것에 그 목적이 있는 것일 뿐, 중앙행정기관이 소속 공무원에 대하여 교육훈련을 실시하면서 인사혁신처장과의 협의절차를 거치지 않았다고 하여 국가공무원으로서의 역량을 강화하기 위하여 실시하는 교육훈련의 본질적 성격에 어떠한 차이가 발생하는 것이 아니다. 또한 원고의 주장과 같이, 중앙행정기관이 소속 공무원에 대한 교육훈련을 실시함에 있어 인사혁신처장과의 협의절차를 비롯한 공무원 인재개발법이 규정하고 제반 절차 규정을 지키지 않았다는 이유로 공무원 인재개발법의 적용이 배제된다고 보는 경우, 중앙행정기관으로서는 의도적으로 법률의 절차규정을 위반함으로써 아래에서 보는 바와 같은 교육훈련에 따른 의무복무기간 부과의 제한 등 공무원 개인의 권익에 관한 해당 법률의 관건적 규정 자체의 적용을 회피할 수 있다는 부당한 결론에 이르게 되는바, 원고의 위 주장은 이유 없다.
나) 공무원 인재개발법령의 구체적 규정 내용
(1) 공무원 인재개발법 제13조제1항은 “중앙행정기관의 장은 인사혁신처장과 협의를 거쳐 소속 공무원을 국내외 기관에 위탁하여 일정 기간 교육훈련을 받게 할 수 있다.”고 규정하고, 제4항은 “제1항에 따라 교육훈련을 받은 공무원에게는 ‘6년’의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 일정 기간 복무의무를 부과할 수 있다.”고 규정하며, 제5항은 “제4항에 따른 복무의무를 이행하지 아니한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 본인이나 연대보증인에게 교육훈련에 든 경비의 전부 또는 일부의 반납을 명할 수 있으며, 이를 이행하지 아니한 경우에는 국세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다.”고 규정하고 있다.
한편 공무원 인재개발법 시행령은 제35조제1항에서 “중앙행정기관의 장은 법 제13조제4항에 따라 6개월 이상의 국내훈련을 받은 공무원에 대해서는 훈련기간과 같은 기간을 훈련분야와 관련된 직무분야에 복무하도록 하여야 한다.”고 규정하고, 제36조제1항제4호는 “중앙행정기관의 장은 국내훈련을 받았거나 받고 있는 공무원이 제35조제1항에 따른 복무의무를 이행하지 아니한 경우 [별표 2]의 기준에 따라 그 공무원의 위탁교육훈련에 든 경비의 전부 또는 일부를 본인이나 그의 연대보증인으로 하여금 반납하게 하여야 한다.”고 규정하고 있다.
(2) 위와 같이 공무원 인재개발법령은 6개월 이상의 국내훈련을 받은 공무원에 대해서 ‘훈련기간과 같은 기간’ 동안 근무하도록 복무의무를 부과하고 있고, 위 복무의무를 위반한 경우 의무복무를 위반한 ‘ 기간만큼 안분한 소요경비’를 반납하도록 규정하고 있는데, 이는 외부 위탁교육훈련이 국민이 납부한 세금으로 조성된 국가예산을 그 자원으로 하여 실시된다는 점에 기초하여 교육훈련을 받은 공무원에 대하여 국민 전체에 대한 봉사자로서의 책무를 다하도록 강제하면서, 동시에 복무의무의 부과와 그 불이행에 따른 소요경비의 반납이 헌법이 보장하는 직업선택의 자유를 제한하는 성격을 지닌다는 점을 고려하여 헌법상 보장되는 기본권에 대한 제한을 최소화하기 위하여 입법적 결단에 따라 규정된 것인바, 위와 같은 공무원 인재개발법령의 취지 및 구체적인 규정 내용에 비추어 볼 때, 복무의무의 부과와 소요경비의 반납에 관하여 그 범위를 규정하고 있는 공무원 인재개발법 제13조 및 공무원 인재개발법 시행령 제35조, 제36조는 강행규정이라고 할 것이고, 이를 위반하는 공법상 계약은 복무의무 부과의 기간 및 소요경비의 반납과 관련하여 위 법령의 규정을 위반하는 부분에 한하여 효력이 없다고 할 것이다[일부무효, 일정한 복무의무의 부과와 이를 강제하기 위한 제재의 필요성은 인정되고 공무원 인재개발법 제13조 및 공무원 인재개발법 시행령 제35조, 제36조를 위반하였다고 하여 당해 공법상 계약 전부를 무효로 보게 된다면 오히려 강행규정인 위 법령의 규정 및 그 입법 취지에 반하는 결과가 초래된다(대법원 2004.6.11. 선고 2003다1601 판결 참조)].
다) 이 사건의 경우
(1) 원고는 이 사건 조종사 양성과정에 지원한 피고에 대하여 해양경찰청 고정익 항공기 조종사로서 10년 이상 근무하도록 복무의무를 부과하고, 이를 위반하는 경우 복무한 기간의 장단과 무관하게 지원받은 교육비 전액을 반환하는 것을 그 내용으로 하는 이 사건 약정의 체결을 지원 요건으로 하였다.
그러나 위와 같은 이 사건 약정은 앞서 본 ‘최장 6년’의 범위 내에서 ‘훈련기간과 같은 기간’ 동안 복무의무를 부과하고, 이를 위반한 경우 ‘의무복무를 위반한 기간만큼 안분’한 소요경비를 반납하도록 규정한 강행규정인 공무원 인재개발법 제13조 및 공무원 인재개발법 시행령 제35조, 제36조를 위반한 것이므로, 위 법령의 규정범위를 초과하는 약정 부분은 무효이다.
따라서 이 사건 약정에서 정한 복무의무 및 교육비 반환 부분은 공무원 인재개발법 제13조 및 공무원 인재개발법 시행령 제35조, 제36조의 규정 범위 내에서만 유효하다고 할 것인데, 앞서 기초사실에 본 바와 같이 피고는 2011.11.7.부터 2013.9.30.까지 약 1년 11개월 동안 고정익 항공기 조종사 위탁교육을 받았고, 이후 해양경찰청 ○○해양경찰서 항공단 등에서 2013.10.1.부터 2017.10.30.까지 약 4년 1개월 동안 고정익 항공기 조종사로서 근무하였던바, 훈련기간을 2배 이상 초과하여 복무하였으므로, 일부 유효한 이 사건 약정을 기준으로 볼 때 복무의무를 위반하지 않았다.
(2) 원고는 이 사건 조종사 양성과정이 해양경찰청 고정익 항공기 조종사를 양성한다는 구체적인 공익 실현을 위해 거액의 국가 예산이 투입된 교육훈련이므로 장기의 복무의무를 부과하는 것이 적법하다고 주장하나, 헌법이 보장하는 기본권을 제한을 위해서는 구체적인 법률에 근거하여야 하는 것인바, 군인사법 제7조와 같이 이 사건 조종사 양성과정과 관련하여 교육훈련을 받은 국가공무원에 대하여 장기의 복무의무를 부여하는 별도의 근거 법령이 존재하지 않는 이상, 이 사건 조종사 양성과정의 공익적 측면만을 강조하여 앞서 본 공무원 인재개발법의 관련 법령의 규정에도 반하고 개인의 직업선택의 자유를 상당히 제한하는 이 사건 약정을 적법하다고 인정할 수는 없다.
(3) 피고가 이 사건 약정에 따른 복무의무를 위반한 것으로 볼 수 없는 이상, 피고가 이를 위반하였음을 전제로 하여 손해배상을 구하는 원고의 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
3. 결 론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 박형순(재판장) 김우진 이디모데