<질의요지>
｢농지법｣ 제28조제2항제1호에 따른 농업진흥구역으로 지정된 지역에서 ｢농어촌정비법｣ 제2조제16호라목에 따른 농어촌민박사업을 할 수 있는지?
[질의 배경]
여주시에서는 농어촌민박사업의 신고를 수리하는 과정에서 농업진흥구역에서는 농어촌민박사업을 할 수 없다는 농림축산식품부의 질의회신에 대해 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
이 사안의 경우 농업진흥구역에서는 농어촌민박사업을 할 수 없습니다.
<이 유>
입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 할 것입니다.(대법원 1995.1.12. 선고 94누3216 판결례 참조)
그런데 ｢농어촌정비법｣은 농어촌 생활환경, 농어촌 관광휴양자원 등을 종합적·체계적으로 정비·개발하여 현대적인 농어촌 건설 등에 이바지하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률이고, ｢농지법｣은 농지의 소유·이용 및 보전 등에 관한 사항을 정함으로써 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력 강화 등을 목적(제1조)으로 하는 법률로서 두 법률은 입법목적이 다르고 어느 한 법률이 다른 법률에 우선하여 적용된다거나 어느 한 법률의 적용을 배제한다는 명시적 규정을 두고 있지 않으므로, ｢농어촌정비법｣과 ｢농지법｣은 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용되는 관계에 있다고 볼 수 없습니다.
따라서 ｢농어촌정비법｣ 제2조제1호에 따른 농어촌 및 같은 조제2호에 따른 준농어촌 지역의 주민이 ｢농어촌정비법｣ 제2조제16호라목에 따른 농어촌민박사업(이하 “농어촌민박사업”이라 함)을 하려는 경우라고 하더라도 농어촌민박사업이 ｢농지법｣ 제28조제2항제1호에 따른 농업진흥구역(이하 “농업진흥구역”이라 함)에서 허용되는 행위인지 여부에 대해서는 ｢농지법｣상 농업진흥구역에서의 행위 제한 기준 등을 고려하여 판단해야 합니다.
그런데 ｢농지법｣ 제32조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 농업진흥구역에서 농업 생산 또는 농지 개량과 직접 관련되지 않은 토지이용행위를 원칙적으로 금지하고 있고, 같은 항 각 호 및 같은 법 시행령 제29조제2항부터 제7항까지의 규정에서는 농업진흥구역에서 예외적으로 허용되는 토지이용행위를 구체적으로 명시하고 있는 점을 고려할 때 농업진흥구역에서 허용되는 토지이용행위는 한정적·열거적인 것으로 보아야 합니다.(법제처 2015.11.23. 회신 15-0732 해석례 참조)
그리고 ｢농지법｣ 제32조제1항 각 호 및 같은 법 시행령 제29조에서 일정한 시설의 “설치”를 농업진흥구역에서 허용되는 토지이용행위로 규정하고 있는 것의 의미는 해당 시설의 설치 및 그 시설을 본래의 목적대로 사용하는 것을 허용하는 것이지 해당 시설을 본래의 목적 외에 다른 목적으로 사용하는 것까지 허용하는 것으로는 볼 수 없습니다.
그런데 ｢농지법 시행령｣ 제29조제4항에 따르면 농업진흥구역에서 설치가 가능한 농업인 주택 또는 어업인 주택(이하 “농어업인 주택”이라 함)이 되기 위해서는 연간 총 세대 수입액 대비 농업 등을 영위하여 얻는 연간 세대 수입액 비율 요건 등을 갖춘 농업인(｢농지법｣ 제2조제2호 참조) 또는 어업인(｢수산업·어촌 발전 기본법｣ 제3조제3호 참조)(이하 “농어업인”이라 함) 1명 이상으로 구성되는 세대가 농어업인 주택의 구조 및 위치 관련 요건을 갖추어야 한다는 점을 고려할 때, 농어업인 주택은 농어업인이 농업 등을 원활하게 수행할 수 있도록 주거생활을 영위하게 하는 것을 목적으로 하는 시설인바, 투숙객에게 숙박·취사시설·조식 등을 제공하는 농어촌민박사업은 농업 등의 원활한 수행을 위한 농어업인 주택의 목적에 따른 사용으로 볼 수 없습니다.
위와 같은 점을 종합적으로 고려하면 농어업인 주택에서는 농어촌민박사업을 할 수 없다고 보는 것이 농업진흥구역에서 허용되는 토지이용행위를 한정적·열거적으로 제한하고 있는 농지법령의 규정 체계 및 입법 취지에 부합하는 해석입니다.
【법제처 18-0799, 2019.07.25.】