<질의요지>
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치 등을 할 수 없다고 규정하면서(본문), 다만 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 함)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고(단서) 있고, 같은 항제1호에서는 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제13조제1항 및 별표 1에서는 같은 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위를 규정하면서, 같은 영 별표 1 제1호아목나)에서는 개발제한구역의 보전 및 관리에 도움이 될 수 있는 시설로서 「수목원·정원의 조성 및 진흥에 관한 법률」(이하 “수목원정원법”이라 함) 제2조제1호에 따른 수목원 및 같은 조제1호의2에 따른 정원(같은 법 제4조제2항제3호의 민간정원은 제외함)과 그 안에 설치하는 시설을 말한다고 규정하고 있는 한편,
수목원정원법 제4조제2항에서는 정원은 조성·운영주체, 기능 및 주제에 따라 같은 항 각 호와 같이 구분한다고 규정하면서, 같은 항 각 호에서는 국가정원(제1호), 지방정원(제2호), 민간정원(제3호), 공동체정원(제4호), 생활정원(제5호), 주제정원(제6호)을 규정하고 있는바,
개인이 조성하는 수목원정원법 제4조제2항제6호에 따른 주제정원은 개발제한구역법 시행령 별표 1 제1호아목나)에 따라 개발제한구역에 설치할 수 없는 민간정원에 해당하는지?
<회 답>
개인이 설치하는 수목원정원법 제4조제2항제6호에 따른 주제정원은 개발제한구역법 시행령 별표 1 제1호아목나)에 따라 개발제한구역에 설치할 수 없는 민간정원에 해당합니다.
<이 유>
개발제한구역법 시행령 별표 1 제1호아목나)에서는 개발제한구역에 시장·군수·구청장의 허가를 받아 설치할 수 있는 시설로서 수목원정원법 제2조제1호의2에 따른 정원을 규정하되, 같은 법 제4조제2항제3호의 민간정원은 제외한다고 규정하고 있는바, 개인이 조성하는 수목원정원법 제4조제2항제6호에 따른 주제정원의 경우 주제정원임과 동시에 같은 항제3호에 따른 민간정원으로 구분되어 개발제한구역에 설치할 수 없는 것인지 여부가 문제됩니다.
먼저 수목원정원법 제4조제2항에서는 정원은 조성·운영 주체, 기능 및 주제에 따라 같은 항 각 호와 같이 구분한다고 규정하면서 같은 항제3호에서는 민간정원은 법인·단체 또는 개인이 조성·운영하는 정원이라고 규정하고 있고, 같은 항제6호에서는 주제정원을 규정하면서 같은 호 각 목에서는 교육정원, 치유정원, 실습정원, 모델정원 등 주제정원의 세부 종류를 정하고 있는바, 개인이 조성·운영하는 수목원정원법 제4조제2항제6호에 따른 주제정원은 정원의 조성·운영의 주체 측면에서 민간정원으로서의 성격을 가지고, 정원의 기능 및 주제 측면에서 주제정원으로서의 성격을 갖고 있는데, 민간정원과 주제정원은 서로 배타적인 개념이 아니라 하나의 정원에 동시에 적용될 수 있는 개념이므로, 개인이 조성·운영하는 수목원정원법 제4조제2항제6호에 따른 주제정원은 수목원정원법 제4조제2항제3호에 따른 민간정원에도 해당된다고 할 것입니다.
그리고 종전에는 정원의 구분을 조성 및 운영주체에 따라서만 구분하고 있던 것을 2020년 12월 22일 법률 제17723호로 일부개정된 수목원정원법에서 정원 분야를 신산업으로 육성하여 부가가치를 창출하고, 국민들의 정원문화활동 참여를 확대하기 위하여 정원의 조성 및 운영주체뿐만 아니라 기능 및 주제에 따라 구분하면서 생활정원과 주제정원을 신설하여 정원의 종류를 확대한 것으로(2020.12.22. 법률 제17723호로 일부개정되어 2021.6.23. 시행된 「수목원·정원의 조성 및 진흥에 관한 법률」 개정이유 및 주요내용 참조), 정원은 어느 하나의 기능이나 성격만을 가진 것이 아니라 여러 기능과 성격을 중첩적으로 가지고 있는 것이 일반적인 점(2020.6.23. 의안번호 제2100856호로 발의된 수목원·정원의 조성 및 진흥에 관한 법률 일부개정법률안에 대한 국회 농림축산식품해양수산위원회 심사보고서), 종전에는 개발제한구역에 설치할 수 있는 시설인 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설로 수목원정원법 제2조제1호에 따른 수목원만 규정하고 있던 것을 2021년 5월 11일 대통령령 제31683호로 일부개정된 개발제한구역법 시행령 별표 1 제1호아목나)에서 수목원정원법 제2조제1호의2에 따른 정원까지 포함시키면서도, 개발제한구역의 관리를 위하여 민간정원은 제외한 점(2021.5.11. 대통령령 제31683호로 일부개정된 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」에 대한 입법예고안 참조) 등을 고려하면, 하나의 정원이 그 기능이나 주제에 따라 주제정원에 해당하더라도 그 정원의 조성·운영주체가 법인·단체 또는 개인이라면 해당 정원은 동시에 민간정원에도 해당하므로 개발제한구역에 설치할 수 없다고 해석하는 것이 수목원정원법령 및 개발제한구역법령의 입법연혁 및 취지에 부합하는 해석입니다.
또한 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법(제1조)으로서, 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 행위에 대해서는 예외적이고 제한적으로 시장·군수·구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 규정(제12조)하고 있고, 이러한 예외적인 허용행위는 엄격하고 제한적으로 해석해야 하는데(법제처 2016.7.27. 회신 16-0203 해석례 참조), 개발제한구역법 제12조제1항제1호가목 및 같은 법 시행령 제13조제1항 및 별표 제1호아목나)에서는 시장·군수·구청장의 허가를 받아 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설로서 예외적으로 개발제한구역에 설치할 수 있는 시설의 하나로 수목원정원법 제2조제1호의2에 따른 정원을 규정하되, 같은 법 제4조제2항제3호의 민간정원은 제외한다고 규정하고 있는바, 만약 수목원정원법 제4조제2항제6호에 따른 주제정원에 해당한다는 이유만으로 개인이 설치하는 주제정원을 민간정원에 해당하지 않는다고 해석한다면, 명문의 규정 없이 예외사유를 확대하여 해석하는 것으로 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서 개인이 설치하는 수목원정원법 제4조제2항제6호에 따른 주제정원은 개발제한구역법 시행령 별표 1 제1호아목나)에 따라 개발제한구역에 설치할 수 없는 민간정원에 해당됩니다.
【법제처 25-0358, 2025.06.23.】