<질의요지>
「도시개발법」 제15조제3항에서는 조합(도시개발구역의 토지 소유자가 도시개발을 위하여 설립한 조합을 말하며(「도시개발법」 제11조제1항제6호 참조), 이하 같음)의 설립, 조합원의 권리·의무, 조합의 임원의 직무, 총회의 의결 사항 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제35조에서는 정관의 변경(제1호), 개발계획 및 실시계획의 수립 및 변경(제2호) 등 같은 조 각 호의 사항은 총회의 의결을 거쳐야 한다고 규정하고 있는 한편,
「도시개발법」 제4조제4항에서는 지정권자는 환지(換地) 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획(도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획을 말하며(「도시개발법」 제4조제1항 참조), 이하 같음)을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다고 규정하면서(전단), 환지 방식으로 시행하기 위하여 개발계획을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다고 규정하고(후단) 있는바,
「도시개발법」 제4조제4항 후단에 따른 개발계획의 경미한 사항의 변경은 「도시개발법 시행령」 제35조제2호에 따라 조합 총회의 의결을 거쳐야 하는 사항인 “개발계획 및 실시계획의 수립 및 변경”에서 제외되는지?
<회 답>
「도시개발법」 제4조제4항 후단에 따른 개발계획의 경미한 사항의 변경은 같은 법 시행령 제35조제2호에 따라 조합 총회의 의결을 거쳐야 하는 사항인 “개발계획 및 실시계획의 수립 및 변경”에서 제외되지 않습니다.
<이 유>
먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 「도시개발법 시행령」 제35조제2호에서는 조합 총회의 의결을 거쳐야 하는 사항 중 하나로 “개발계획 및 실시계획의 수립 및 변경”을 규정하고 있는바, 같은 조제10호에서는 총회의 의결을 거쳐야 하는 사항 중 하나로 “조합의 합병 또는 해산에 관한 사항”을 규정하면서, “같은 법 제46조에 따른 청산금의 징수·교부를 완료한 후에 조합을 해산하는 경우는 제외한다”고 규정하고 있는 것과 달리, 같은 조제2호에서는 단서 규정이나 괄호를 두어 총회 의결사항의 일부를 명시적으로 제외하는 등 예외사항을 별도로 규정하고 있지 않으므로, 같은 법 시행령 제35조제2호에 따른 개발계획의 변경에 해당한다면, 이 사안과 같이 「도시개발법」 제4조제4항 후단에 따른 개발계획의 경미한 사항의 변경에 해당하는지 여부와 관계없이 총회의 의결을 거쳐야 하는 사항으로 보는 것이 문언에 부합하는 해석입니다.
다음으로 「도시개발법」 제4조제4항에서는 지정권자가 환지 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하거나 변경하려는 경우 일정비율 이상의 토지소유자의 동의를 받도록 규정하고 있는데, 이는 환지 방식의 도시개발사업은 사업의 시행으로 새로 조성된 대지에 사업 시행 전에 존재하던 기존 토지 소유자의 권리를 이전하는 방식의 사업(헌법재판소 2012.8.23. 선고 전원재판부 2010헌바471 결정례 참조)으로, 도시개발사업의 시행자가 도시개발사업에 필요한 토지등(수용(收用) 또는 사용의 대상이 되는 토지·건축물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 양식업권, 물의 사용에 관한 권리를 말함(「도시개발법」 제5조제1항제14호))에 대한 수용 또는 사용 권한이 없어 안정적인 사업 추진을 위해서는 사업의 추진 여부뿐만 아니라, 토지이용계획(제5조제1항제7호), 기반시설의 설치계획(제5조제1항제11호) 등 사업의 구체적 내용에 대해서도 일정비율 이상 토지 소유자의 동의를 확보할 필요성이 있다는 점을 고려하여(법제처 2023.5.22. 회신 23-0171 해석례 참조) 규정한 것입니다.
반면 「도시개발법」 제11조제1항 단서 및 제6호에 따르면 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우 도시개발구역의 토지 소유자가 도시개발을 위하여 설립한 조합이 시행자로 지정될 수 있고, 같은 법 시행령 제35조에서는 조합 총회의 의결사항으로 정관의 변경(제1호), 개발계획 및 실시계획의 수립 및 변경(제2호), 조합임원의 선임(제9호) 등을 규정하고 있는바, 이는 조합이 시행하는 전부환지방식의 도시개발사업을 둘러싼 중요한 의사결정을 수행하는 경우 조합의 최고 의사결정기관인 총회의 논의 및 의결을 거치도록 하려는 것으로, 이상의 사항을 종합하면 도시개발법령에서 환지방식 도시개발계획의 수립·변경 시 지정권자가 토지소유자의 동의를 받도록 하는 것과 사업시행자인 조합이 도시개발사업의 시행과 관련한 중요사항에 대해 총회의 의결을 거치도록 하는 것은 서로 목적이 다른 별개의 제도라 할 것이므로, 같은 법 제4조제4항 후단에 따라 지정권자가 토지소유자의 동의를 받지 않고도 개발계획을 변경할 수 있는 경미한 사항의 변경에 해당한다고 하여 곧바로 같은 법 시행령 제35조제2호에 따른 총회의 의결사항에서 제외되는 것으로 볼 것은 아닙니다.
이와 관련하여 「도시개발법」 제4조제6항에 따르면 전부환지방식 도시개발사업의 시행자인 조합이 총회에서 일정 비율 이상의 조합원 총수의 찬성으로 개발계획의 수립 또는 변경을 의결하여 지정권자에게 제출한 경우는 같은 조제4항에도 불구하고 토지 소유자의 동의를 받은 것으로 의제되고, 같은 조제4항 후단 괄호부분에서는 대통령령으로 정하는 개발계획의 경미한 사항의 변경은 토지 소유자의 동의를 받아야 하는 대상에서 제외하는 것으로 규정하고 있어, 경미한 사항의 변경의 경우 토지소유자의 동의를 갈음하는 조합 총회의 의결 또한 필요하지 않게 되므로, 「도시개발법」 제4조제4항 후단에 따른 개발계획의 경미한 사항의 변경은 같은 법 시행령 제35조제2호에 따른 조합 총회의 의결사항에서 제외된다는 의견이 있습니다.
그러나 「도시개발법」 제4조제3항에서는 지정권자는 ‘조합 등 도시개발사업 시행자의 요청’을 받아 개발계획을 변경할 수 있다고 규정하고 있고, 사업시행자인 조합이 개발계획 변경을 요청하기 위해서는 개발계획을 변경할 필요가 있는지 여부 또는 그 변경 요청의 구체적인 내용 등 개발계획의 변경과 관련한 일련의 사항을 조합의 총회에서 논의할 필요성이 크다 할 것인바, 이 경우 같은 법 제4조제4항 후단에 따라 지정권자가 토지소유자의 동의를 받지 않고도 개발계획을 변경할 수 있는 경미한 사항의 변경에 해당한다고 하여 총회에서 논의할 필요성이 없는 것은 아니므로, 명시적인 근거규정 없이 총회의 의결을 거치지 않아도 되는 예외를 확대하여 해석하기는 어렵다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
아울러 「도시개발법 시행령」 제36조제1항에서는 의결권을 가진 조합원의 수가 50인 이상인 조합은 총회의 권한을 대행하게 하기 위하여 대의원회를 둘 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조제3항에서는 대의원회는 같은 영 제35조에 따른 총회의 의결사항 중 같은 조 ‘제2호’ 등을 제외한 총회의 권한을 대행할 수 있다고 규정하면서, ‘제2호’ 뒤에 괄호를 두어 같은 영 제7조에 따른 사항과 관련된 개발계획의 경미한 변경은 제외한다고 규정하고 있는바, 그렇다면 ‘같은 영 제7조에 따른 사항과 관련된 개발계획의 경미한 변경’은 대의원회가 총회의 권한을 대행할 수 있는 사항으로, 이는 해당 사항이 총회의 의결사항에 해당함을 전제하는 것이라는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 「도시개발법」 제4조제4항 후단에 따른 개발계획의 경미한 사항의 변경은 같은 법 시행령 제35조제2호에 따라 조합 총회의 의결을 거쳐야 하는 사항인 “개발계획 및 실시계획의 수립 및 변경”에서 제외되지 않습니다.
【법제처 25-0174, 2025.06.02.】