<결정요지>
① 사용자가 노동조합 조직·운영을 지배·개입하는 행위를 부당노동행위로 규정한 노동조합 및 노동관계조정법 제81조제4호 본문 중 ‘근로자가 노동조합을 조직 또는 운영하는 것을 지배하거나 이에 개입하는 행위’부분, ② 노조전임자에게 급여를 지원하는 행위를 부당노동행위로 규정한 같은 법 제81조제4호 본문 중 ‘노동조합의 전임자에게 급여를 지원하는 행위’부분, ③ 위 부당노동행위들을 형사처벌하는 같은 법 제90조 가운데 제81조제4호 본문 중 ‘근로자가 노동조합을 조직 또는 운영하는 것을 지배하거나 이에 개입하는 행위’와 ‘노동조합의 전임자에게 급여를 지원하는 행위’에 관한 부분, ④ 같은 법 제94조 중 법인의 대표자가 그 법인의 업무에 관하여 제90조 가운데 제81조제4호 본문 중 ‘근로자가 노동조합을 조직 또는 운영하는 것을 지배하거나 이에 개입하는 행위’와 ‘노동조합의 전임자에게 급여를 지원하는 행위’의 위반행위를 한 경우에 관한 부분에 대하여 헌법에 위반되지 않는다.
[결정의 의의]
이 결정은 사용자의 노동조합에 대한 지배·개입행위와 노조전임자 급여지원행위를 부당노동행위로 규정한 것과, 위 부당노동행위에 해당할 경우 사용자를 형사처벌하는 노동조합법 조항의 위헌 여부에 대하여 판단한 사건이다.
특히 이 사건에서 헌법재판소는 부당노동행위에 대한 형사처벌의 위헌 여부에 대하여 처음 판단하였는데, 노동위원회의 구제명령제도와 달리 부당노동행위를 사전에 예방하고, 사용자의 부당노동행위로부터 노동조합의 자주성과 독립성을 확보하고자 하는 입법목적 등에 비추어 이 사건 처벌조항이 과잉금지원칙에 반하지 않는다고 보아 재판관 전원일치의 의견으로 합헌 결정을 하였다.
【헌법재판소 2022.5.26. 선고 2019헌바341 결정】
• 헌법재판소 결정
• 사 건 / 2019헌바341 노동조합 및 노동관계조정법 제81조제4호 등 위헌소원
• 청구인 / 1. 강○○, 2. ○○ 주식회사
• 당해사건 / 대법원 2019도3431 노동조합및노동관계조정법위반
• 선고일 / 2022.05.26.
<주 문>
구 노동조합 및 노동관계조정법(2010.1.1. 법률 제9930호로 개정되고, 2020.6.9. 법률 제17432호로 개정되기 전의 것) 제81조제4호 본문 중 ‘근로자가 노동조합을 조직 또는 운영하는 것을 지배하거나 이에 개입하는 행위’와 ‘노동조합의 전임자에게 급여를 지원하는 행위’ 부분, 구 노동조합 및 노동관계조정법(1997.3.13. 법률 제5310호로 제정되고, 2020.6.9. 법률 제17432호로 개정되기 전의 것) 제90조 가운데 제81조제4호 본문 중 ‘근로자가 노동조합을 조직 또는 운영하는 것을 지배하거나 이에 개입하는 행위’와 ‘노동조합의 전임자에게 급여를 지원하는 행위’에 관한 부분, 제94조 중 법인의 대표자가 그 법인의 업무에 관하여 제90조 가운데 제81조제4호 본문 중 ‘근로자가 노동조합을 조직 또는 운영하는 것을 지배하거나 이에 개입하는 행위’와 ‘노동조합의 전임자에게 급여를 지원하는 행위’의 위반행위를 한 경우에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
<이 유>
1. 사건개요
청구인 강○○은 청구인 ○○ 주식회사(이하 ‘□□’이라 한다)의 대표이사로서, 2010.3. 말경부터 ○○노동조합 ○○지부 ○○지회의 대항세력인 ‘○○모임’(이하 ‘○○모’라 한다)이 결성되도록 유도하고, ○○모가 2010.6.7. 임시총회를 거쳐 기업별 노조인 □□ 노동조합을 설립할 수 있도록 지원함으로써 근로자가 노동조합을 조직 또는 운영하는 것을 지배하거나 이에 개입하는 행위를 하고, 2012.7.부터 2012.12.까지 □□ 노동조합의 전임자인 조○○에게 6회에 걸쳐 합계 21,002,239원을 지급함으로써 노동조합의 전임자에게 급여를 지원하는 행위를 하여 ‘노동조합 및 노동관계조정법’을 위반하였다는 공소사실로, 청구인 □□은 그 대표이사 강○○이 위와 같이 ‘노동조합 및 노동관계조정법’을 위반하였다는 공소사실로 각 기소되었다. 2017.6.16. 청구인 강○○은 징역 8월에, 청구인 □□은 벌금 500만 원에 처한다는 유죄판결을 선고받고[대구지방법원 경주지원 2015고단306, 848(병합)] 항소하였으나 2019.2.15. 기각되었다(대구지방법원 2017노2670). 이에 청구인들은 대법원에 상고한 후 ‘노동조합 및 노동관계조정법’ 제81조제4호의 ‘지배하거나 이에 개입하는 행위’ 부분 및 ‘노동조합의 전임자에게 급여를 지원’ 부분, 같은 법 제90조의 ‘제81조의 규정에 위반한 자’ 부분, 같은 법 제94조의 ‘법인 또는 단체의 대표자’ 부분에 대하여 위헌법률심판 제청신청을 하였으나 2019.7.25. 기각되었고(대법원 2019초기695), 같은 날 상고도 기각되었다(대법원 2019도3431). 이에 청구인들은 2019.8.23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
당해사건에서 청구인들은 청구인 강○○이 ‘노동조합 및 노동관계조정법’ 제81조제4호 중 ‘근로자가 노동조합을 조직 또는 운영하는 것을 지배하거나 이에 개입하는 행위를 하고 노동조합의 전임자에게 급여를 지원하는 행위’를 함으로써 ‘노동조합 및 노동관계조정법’ 제90조 및 제94조에 따라 처벌받았으므로 심판대상을 이에 관한 부분으로 확정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 ① 구 ‘노동조합 및 노동관계조정법’(2010.1.1. 법률 제9930호로 개정되고, 2020.6.9. 법률 제17432호로 개정되기 전의 것) 제81조제4호 본문 중 ‘근로자가 노동조합을 조직 또는 운영하는 것을 지배하거나 이에 개입하는 행위’(이하 ‘이 사건 지배개입금지조항’이라 한다)와 ② ‘노동조합의 전임자에게 급여를 지원하는 행위’(이하 ‘이 사건 급여지원금지조항’이라 한다) 부분, ③ 구 ‘노동조합 및 노동관계조정법’(1997.3.13. 법률 제5310호로 제정되고, 2020.6.9. 법률 제17432호로 개정되기 전의 것) 제90조 가운데 제81조제4호 본문 중 ‘근로자가 노동조합을 조직 또는 운영하는 것을 지배하거나 이에 개입하는 행위’와 ‘노동조합의 전임자에게 급여를 지원하는 행위’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 처벌조항’이라 한다), ④ 제94조 중 법인의 대표자가 그 법인의 업무에 관하여 제90조 가운데 제81조제4호 본문 중 ‘근로자가 노동조합을 조직 또는 운영하는 것을 지배하거나 이에 개입하는 행위’와 ‘노동조합의 전임자에게 급여를 지원하는 행위’의 위반행위를 한 경우에 관한 부분(이하 ‘이 사건 양벌조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 이하에서는 ‘노동조합 및 노동관계조정법’을 약칭하여 ‘노동조합법’이라 하고, 현행 노동조합법이 아닌 이상 연혁에 관계없이 모두 ‘구 노동조합법’이라 한다. 심판대상조항은 다음과 같고 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
► 구 노동조합 및 노동관계조정법(2010.1.1. 법률 제9930호로 개정되고, 2020.6.9. 법률 제17432호로 개정되기 전의 것)
제81조(부당노동행위) 사용자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위(이하 “부당노동행위”라 한다)를 할 수 없다.
4. 근로자가 노동조합을 조직 또는 운영하는 것을 지배하거나 이에 개입하는 행위와 노동조합의 전임자에게 급여를 지원하거나 노동조합의 운영비를 원조하는 행위. 다만, 근로자가 근로시간 중에 제24조제4항에 따른 활동을 하는 것을 사용자가 허용함은 무방하며, 또한 근로자의 후생자금 또는 경제상의 불행 기타 재액의 방지와 구제 등을 위한 기금의 기부와 최소한의 규모의 노동조합사무소의 제공은 예외로 한다.
► 구 노동조합 및 노동관계조정법(1997.3.13. 법률 제5310호로 제정되고, 2020.6.9. 법률 제17432호로 개정되기 전의 것)
제90조(벌칙) 제44조제2항, 제69조제4항, 제77조 또는 제81조의 규정에 위반한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다.
► 구 노동조합 및 노동관계조정법(1997.3.13. 법률 제5310호로 제정되고, 2020.6.9. 법률 제17432호로 개정되기 전의 것)
제94조(양벌규정) 법인 또는 단체의 대표자, 법인·단체 또는 개인의 대리인·사용인 기타의 종업원이 그 법인·단체 또는 개인의 업무에 관하여 제88조 내지 제93조의 위반행위를 한 때에는 행위자를 벌하는 외에 그 법인·단체 또는 개인에 대하여도 각 해당 조의 벌금형을 과한다.
3. 청구인들의 주장
가. 이 사건 지배개입금지조항 중 ‘지배’ 및 ‘개입’ 부분은 그 의미가 지나치게 추상적이고 모호하여 수범자가 그 의미를 예측할 수 없을 뿐만 아니라 법률의 해석·집행이 자의적으로 이루어질 우려가 있어 죄형법정주의원칙에 위배된다.
나. 이 사건 급여지원금지조항은 실질적으로 노동조합의 자주성이 저해되거나 저해될 위험이 현저한 경우가 아니더라도 일률적으로 노동조합의 전임자에 대한 급여지원을 금지하고 있는바, 노동조합 운영비 원조에 대한 제한은 노동조합의 자주성이 저해 또는 저해될 위험이 현저한 경우에만 이루어져야 한다는 헌법재판소의 결정(헌재 2018.5.31. 2012헌바90)의 취지는 이 사건 급여지원금지조항에도 동일하게 적용되어야 한다.
다. 이 사건 처벌조항은 민사적 책임 추궁이나 과징금 부과처분 등 행정제재를 통해 부당노동행위를 충분히 방지할 수 있음에도 사용자를 형사처벌하도록 규정하고 있어, 과잉금지원칙에 위배되어 사용자의 일반적 행동의 자유(사적자치) 및 신체의 자유를 침해한다.
라. 이 사건 양벌조항은 법인이 대표자에 대하여 감시 및 견제를 충실히 한 경우에도 법인의 책임이 면책될 여지가 없다는 점에서 책임주의원칙에 위배된다.
4. 쟁점의 정리
이 사건의 쟁점은 ① 이 사건 지배개입금지조항 중 ‘지배’ 및 ‘개입’ 부분이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되는지 여부, ② 이 사건 급여지원금지조항이 노조전임자에 대한 급여지원 행위를 부당노동행위로 규정하여 금지한 것이 과잉금지원칙에 위배되는지 여부, ③ 이 사건 처벌조항이 부당노동행위에 대하여 형사처벌을 규정한 것이 과잉금지원칙에 위배되는지 여부, ④ 이 사건 양벌규정이 법인의 대표자의 행위에 대하여 법인에게 형사처벌을 규정한 것이 책임주의원칙에 위배되는지 여부이다.
5. 이 사건 지배개입금지조항의 죄형법정주의의 명확성원칙 위반 여부
가. 죄형법정주의의 명확성원칙
헌법 제12조제1항은 누구든지 법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌·보안처분 또는 강제노역을 받지 아니한다고 규정하고 있다. 이러한 죄형법정주의의 원칙은 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 누구나 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있게끔 구성요건이 명확히 규정될 것을 요구한다.
그러나 처벌법규의 구성요건이 명확하여야 한다고 하여 입법권자가 모든 구성요건을 단순한 의미의 서술적인 개념에 의하여 규정하여야 한다는 것은 아니다. 처벌법규의 구성요건이 다소 광범위하여 어떤 범위에서는 법관의 보충적인 해석을 필요로 하는 개념을 사용하였다고 하더라도, 그 점만으로는 헌법이 요구하는 처벌법규의 명확성에 반드시 배치되는 것이라고는 볼 수 없다. 그렇지 않으면, 처벌법규의 구성요건이 지나치게 구체적이고 정형적이 되어 부단히 변화하는 다양한 생활관계를 제대로 규율할 수 없게 될 것이기 때문이다. 다만, 자의를 허용하지 않는 통상의 해석방법에 의하더라도 당해 처벌법규의 보호법익과 그에 의하여 금지된 행위 및 처벌의 종류와 정도를 누구나 알 수 있도록 규정되어 있어야 하는 것이다. 따라서 처벌법규의 구성요건이 어느 정도 명확하여야 하는가는 일률적으로 정할 수 없고, 각 구성요건의 특수성과 그러한 법적 규제의 원인이 된 여건이나 처벌의 정도 등을 고려하여 종합적으로 판단하여야 한다(헌재 1990.1.15. 89헌가103 참조).
나. 명확성원칙 위반 여부
(1) 이 사건 지배개입금지조항은 사용자가 ‘근로자가 노동조합을 조직 또는 운영하는 것을 지배하거나 이에 개입하는 행위’를 부당노동행위로 규정하여 금지하는 조항이며, 사용자가 이를 위반할 경우에는 형사처벌을 받게 된다(구 노동조합법 제90조).
사전적 의미로 ‘지배’라 함은 ‘어떤 사람이나 집단, 조직, 사물 등을 자기의 의사대로 복종하게 하여 다스림’을 말하고, ‘개입’이란 ‘자신과 직접적인 관계가 없는 일에 끼어 듦’을 의미한다. 즉 지배란 어떠한 대상을 조종하고, 개입이란 간섭하는 행위를 말하므로 이 사건 지배개입금지조항에 있어서 지배·개입행위란 사용자가 노동조합의 조직 및 운영을 조종하거나 이에 간섭하는 일체의 행위를 의미한다고 볼 수 있다. 이처럼 ‘지배’ 및 ‘개입’이라는 용어들의 의미는 비교적 명확하나 다소 광범위한 측면이 인정된다.
(2) 우리 헌법은 제33조제1항에서 “근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다.”라고 규정하고 있다. 헌법 제33조제1항이 근로자에게 근로3권을 기본권으로 보장하는 뜻은 근로자가 사용자와 대등한 지위에서 단체교섭을 통하여 자율적으로 임금 등 근로조건에 관한 단체협약을 체결할 수 있도록 하기 위한 것이다. 이러한 노사 간 실질적 자치라는 목적을 달성하기 위해서는 무엇보다도 노동조합의 자주성이라는 전제가 필요하다(헌재 2018.5.31. 2012헌바90 참조).
그런데 사용자가 대항적 관계에 있는 노동조합의 조직 또는 운영을 지배하거나 개입할 경우 노동조합에 영향력을 행사하여 노동조합의 자주성을 저해할 우려가 있으므로, 이 사건 지배개입금지조항은 노동조합의 자주성을 확보하기 위해서 사용자의 지배·개입행위를 부당노동행위로 규정한 것이다. 따라서 이 사건 지배개입금지조항을 해석함에 있어 이를 부당노동행위로 규정하여 금지한 목적이나 취지를 고려하여야 한다.
(3) 노동조합의 조직이나 운영은 헌법상 단결권행사와 관련된 노동조합의 조직 및 운영만을 가리키는 특정한 활동을 말하는 것이 아니라, 준비행위도 포함하며, 노동조합의 유지·존속·확대를 위한 일체의 행위가 포함되므로 그 본질상 매우 다양한 형태로 이루어진다. 이에 대한 사용자의 지배·개입행위 역시 그에 대응하여 이루어지므로 다양할 수밖에 없고, 장래 노동환경에 따라 변화하게 될 가능성도 크다. 현재의 상황에서 여러 가지 지배·개입행위를 세부적으로 분류하고 더 구체적으로 정의한다 하더라도 장래에 이와 같은 규범이 적절히 유지되리라 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 지배개입금지조항보다 더욱 구체적이고 세세하게 규율하는 것이 입법기술적으로 용이하다거나 입법론적으로 더 바람직하다고 보기는 어렵다.
(4) 1953.3.8. 법률 제280호로 노동조합법(1996.12.31. 법률 제5244호로 공포된 ‘노동조합 및 노동관계 조정법’의 시행으로 폐지된 것, 현행 ‘노동조합 및 노동관계조정법’을 약칭한 ‘노동조합법’과의 구별을 위해 이하 ‘폐지된 노동조합법’이라 한다)이 제정될 당시 ‘근로자가 노동조합을 조직하거나 이에 가입하여 노동조합에 관한 직무를 수행하는 권리에 간섭 기타 영향을 주는 행위’가 사용자의 부당노동행위로 규정되었다(제10조제1호). 폐지된 노동조합법은 1963.4.17. 법률 제1329호로 개정되었는데 제39조에서 5가지 유형의 부당노동행위를 규정하고 그 중 제4호에서 ‘근로자가 노동조합을 조직 또는 운영하는 것을 지배하거나 이에 개입하는 행위’를 부당노동행위로 규정하였다. 이 조항은 폐지될 때까지 그대로 유지되었으며 현행 노동조합법이 1997.3.13. 법률 제5310호로 제정되면서 제81조제4호에 같은 내용이 규정되었다. 즉 사용자의 지배·개입을 부당노동행위로 금지하는 조항은 폐지된 노동조합법이 1953년 제정된 당시부터 현재까지 계속 존재하고 있다. 이에 오랜 기간 학문적 연구의 성과가 쌓이고 행정해석이나 판례가 집적되어 사용자의 행위가 지배·개입행위에 해당하는지 여부에 대한 일정한 판단기준이 정립되었다. 즉 지배·개입행위에 해당하는지 여부는 사용자 행위의 내용, 시기, 방법, 경위 등 제반사정을 종합하여 판단하고, 여기에는 사용자가 노동조합을 지배·개입하려는 의사가 필요하지만 반드시 근로3권이 침해되는 구체적인 결과발생을 요하지 않는다는 것이다(대법원 2019.4.25. 선고 2017두33510 판결 등 참조).
(5) 또한 이 사건 지배개입금지조항의 수범자는 사용자에 한정된다. 일상적으로 노동조합과 교섭 등의 업무를 수행하는 사용자의 경우 노동조합 조직 또는 운영에 관하여 사용자로서 지배·개입하는 행위가 어떤 것인지 충분히 파악하거나 예측할 수 있으므로, 이 경우 요구되는 명확성의 정도는 다소 완화될 수 있다.
(6) 이와 같은 ‘지배·개입’의 사전적 의미, 이 사건 지배개입금지조항의 입법목적과 연혁, 지배·개입행위의 특징 및 수범자의 특성 등을 종합하여 보면 ‘지배·개입행위’란 사용자가 노동조합의 조직·운영을 조종하거나 이에 간섭하는 일체의 행위로서 노동조합의 자주성을 저해하거나 저해할 위험성이 있는 행위라고 볼 수 있다. 비록 이 사건 지배개입금지조항은 ‘지배·개입’이라는 다소 광범위한 용어를 사용하고 있으나 수범자인 사용자가 노동조합과의 관계에서 자신의 행위를 결정해 나가기에 충분한 기준이 될 정도의 의미내용을 가지고 있다고 할 것이다. 또한 앞서 본 바와 같은 학설, 판례 등의 집적을 통하여 실무적 기준이 충분히 확립되어 있으므로 법 집행자가 자의적으로 해석하는 것을 허용한다고 보기도 어렵다.
(7) 따라서 이 사건 지배개입금지조항이 헌법상 죄형법정주의가 요구하는 명확성원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
6. 이 사건 급여지원금지조항의 과잉금지원칙 위반 여부
가. 노조전임자 급여지원 금지와 근로시간 면제 제도
(1) 입법연혁
노조전임자란 사용자에게 근로계약상의 근로를 제공하지 아니하고 노동조합의 업무만 담당하는 근로자를 말한다. 과거에는 기업 내에 노조전임자를 두고 이들의 급여를 사용자가 부담하는 노조전임자 제도가 안정된 노사관계의 형성 및 유지를 위한 노사 관행의 일부로서 존재해 왔다(헌재 2014.5.29. 2010헌마606 참조).
그러나 노조전임자의 수가 증가하고 이들에 대한 급여 지급 요구가 노사분규로 이어지는 등 노사갈등의 원인이 되기도 하고, 복수노조의 허용 필요성, 산업별·직종별 노동조합 형태의 증가 등 기존의 노동환경이 변화함에 따라, 노조전임자의 급여를 사용자가 부담하는 관행에 일부 불합리한 측면이 발생하였다. 이러한 관행을 시정하고자 1997.3.13. 법률 제5310호로 노동조합법을 제정할 당시 2001.12.31.까지 그 적용을 유예하는 것을 전제로 하여, 단체협약으로 정하거나 사용자의 동의가 있는 경우 노조전임자를 둘 수 있지만 노조전임자가 사용자로부터 어떠한 급여도 지급받을 수 없도록 하고, 사용자가 노조전임자에게 급여를 지원하는 행위를 부당노동행위로 규정하였다(제81조제4호).
이후 제도의 시행을 앞두고 기업별 노동조합의 영세성으로 인하여 노조전임자에 대한 급여지원을 갑자기 중단할 경우 전반적인 노동조합의 활동 자체가 위축될 수 있다는 우려가 지적되어, 노조전임자 제도는 사업장 단위에서의 복수노조 인정문제와 함께 몇 차례 더 유예되어 오다가, 처음 도입된 때로부터 약 13년이 지난 2010.1.1. 법률 제9930호로 노동조합법을 개정하면서 노조전임자의 급여지원 금지에 대한 절충안으로 ‘근로시간 면제 제도(타임오프제, time-off제)’를 도입하였다(제24조제4항). 즉, 2010.7.1.부터 노조전임자에 대한 사용자의 급여 지급을 원칙적으로 금지하는 한편, 일정한 한도 내에서 임금의 손실 없이 근로자의 노동조합 활동을 보장해주는 근로시간 면제 제도가 함께 시행되었다. 그에 따라 구 노동조합법 제81조제4호의 단서도 ‘근로자가 근로시간 중에 제24조제4항에 따른 활동을 하는 것을 사용자가 허용’하는 것을 부당노동행위에서 제외하는 것으로 개정되었다.
(2) 노조전임자 제도
근로자는 단체협약으로 정하거나 사용자의 동의가 있는 경우에는 근로계약 소정의 근로를 제공하지 아니하고 노동조합의 업무에만 종사할 수 있다(구 노동조합법 제24조제1항). 그러나 이와 같이 노조전임자를 두는 것 자체는 인정하더라도, 노조전임자는 사용자에게 근로계약상의 근로의무를 제공하지 않기 때문에 원칙적으로 사용자로부터 급여를 지급받을 수 없고, 사용자가 노조전임자에게 급여를 지원하는 행위는 부당노동행위에 해당한다(구 노동조합법 제24조제2항, 제81조제4호 본문 후단).
(3) 근로시간 면제 제도
구 노동조합법은 노조전임자가 사용자로부터 급여를 지급받는 것을 원칙적으로 금지하면서, 다만 단체협약으로 정하거나 사용자의 동의가 있는 경우에는 사업 또는 사업장별로 조합원 수 등을 고려하여 근로시간 면제 한도를 초과하지 아니하는 범위에서 임금의 손실 없이 사용자와의 협의·교섭, 고충처리, 산업안전 활동 등의 업무와 건전한 노사관계 발전을 위한 노동조합의 유지·관리업무를 할 수 있도록 규정하였다(제24조제4항). 이러한 근로시간 면제 제도는 그동안 노조전임자의 급여를 사용자가 전적으로 부담하는 관행을 시정함과 동시에 기업별 노사관계의 전통이 강한 우리나라에서 개별 사업장을 위한 노동조합 활동을 일정 한도 내에서 계속 보장하기 위한 것이다(헌재 2014.5.29. 2010헌마606 참조).
구 노동조합법은 구체적인 근로시간 면제 한도를 근로시간면제심의위원회가 심의·의결한 바에 따라 고용노동부장관이 최종 고시하도록 하였고(제24조의2), 유급 처리가 가능한 근로시간 면제의 허용 한도를 총량으로 사전에 제한하는 방식을 채택하여 그 한도 내에서 노사가 자유로이 근로시간 면제의 범위를 정할 수 있었다. 그러나 노동조합이 근로시간 면제 한도를 초과하는 요구를 하고 이를 관철할 목적으로 쟁의행위를 하는 것은 금지되었고, 위반 시 형사처벌의 대상이 되었다(구 노동조합법 제24조제4항, 제5항 및 제92조제1호).
나. 제한되는 기본권
직업의 자유에는 영업의 자유와 기업의 자유가 포함되는데(헌재 1996.12.26. 96헌가18 참조) 이 사건 급여지원금지조항의 경우 사용자가 노조전임자에게 급여를 지원하는 것을 금지하고 있으므로 사용자인 청구인의 기업활동의 자유를 제한하고 있다. 또한 사용자와 근로자 또는 노동조합간의 합의로도 노조전임자에 대한 급여지원을 할 수 없으므로 일반적 행동자유권의 하나인 사적자치의 원칙 또한 제한된다. 다만 이는 기업 운영의 영역에서 발생하는 제한으로서 사용자의 입장에서는 기업의 자유에 대한 제한이 보다 밀접하고, 사적자치의 원칙 위배 여부에 대한 판단은 기업의 자유 침해 여부에 대한 판단에 포함된다고 할 것이므로 따로 판단하지 아니한다. 따라서 이 사건 급여지원금지조항이 과잉금지원칙을 위배하여 청구인들의 기업의 자유를 침해하였는지 살펴본다.
다. 과잉금지원칙 위반 여부
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
헌법은 근로자가 사용자와 대등한 지위에서 단체교섭을 통해 자율적으로 임금 등 근로조건에 관한 단체협약을 체결할 수 있도록 하기 위해 근로3권을 보장하고 있으며(제33조제1항), 노사 간의 실질적인 자치라는 목적 달성을 위해서는 무엇보다도 노동조합의 자주성이 전제되어야 함은 앞서 본 바와 같다. 즉, 노동조합은 사용자, 정부 그 밖의 사회적 세력에 대한 대외적인 자주성 또는 독립성뿐만 아니라 노동조합 내부의 운영이나 재정 문제에 대해서도 충분한 자주성을 가져야 한다(헌재 2013.7.25. 2012헌바116 참조). 노동조합법도 노동조합을 “근로자가 주체가 되어 자주적으로 단결하여 근로조건의 유지·개선 기타 근로자의 경제적·사회적 지위의 향상을 도모할 목적으로 조직하는 단체 또는 그 연합단체”라고 정의하고(제2조제4호 본문), ‘경비의 주된 부분을 사용자로부터 원조받는 경우에는 노동조합으로 보지 아니한다’고 규정하여(제2조제4호 단서 나목) 노동조합의 요건으로 ‘자주성’을 규정하고 있다.
그런데 사용자가 대항적 관계에 있는 노동조합의 전임자에게 급여를 지원하는 경우 노동조합에 영향력을 행사하여 노동조합의 자주성을 저해할 우려가 있다. 이 사건 급여지원금지조항은 사용자에 대한 근로제공 없이 노동조합의 업무만 담당하는 근로자에 대한 비용을 원칙적으로 노동조합 스스로 부담하도록 함으로써 노동조합의 자주성 및 독립성 확보에 기여하는 한편 나아가 경영의 효율성을 제고하고자 함에 목적이 있으므로 그 입법목적은 정당하다(헌재 2014.5.29. 2010헌마606 참조). 입법자는 사용자의 노조전임자에 대한 급여지원 여부를 노사 자율에 맡기지 않고 부당노동행위로 규정하여 금지하는 것을 택하였는데, 이는 입법목적 달성을 위한 적합한 수단이다.
(2) 침해의 최소성
(가) 노조전임자에 대한 급여지원은 부당노동행위로서 ‘지배·개입행위’의 한 형태에 해당한다. 사용자가 노조전임자에 대한 급여지원 여부, 지원 규모 등을 조건으로 노동조합을 회유하거나 압박하는 등 노동조합의 활동에 영향력을 행사할 수 있으므로, 노동조합의 자주성의 중요성에 비추어 사용자의 이러한 행위는 금지하여야 할 필요성이 크다.
특히 복수노조가 허용됨에 따라 특정 노동조합에 대한 사용자의 물적 지원은 그 자체로 노동조합의 자주성과 독립성을 저해할 우려가 높아졌고, 이는 교섭창구 단일화 절차나 교섭대표노동조합의 단체교섭 절차에서의 불공정성 내지 차별로 이어질 수 있기 때문에 사전에 이를 차단하거나 신속한 구제방법의 마련이 요청된다. 그런데 부당노동행위 제도는 사용자의 반조합적 행위를 처벌함으로써 사전에 예방하고 또한 원상회복적 행정 구제를 목적으로 하므로 교섭창구 단일화 절차에서 사용자에게 차별금지의무를 부과하거나 위반시 노동위원회에 시정명령을 요청할 수 있도록 한 것(노동조합법 제29조의4)만으로는 달성하기 어려운 단체교섭절차에서의 불공정이나 차별을 사전에 차단하거나 신속한 구제를 가능하게 한다.
(나) 또한 이 사건 급여지원금지조항이 사용자의 노조전임자 급여지원을 금지하면서 예외적으로 근로시간 면제 한도의 범위 내에서 유급으로 노동조합의 업무를 수행할 수 있도록 한 것은 노동조합이 자주성을 잃지 않으면서도 노동조합의 활동을 일정수준 보장받을 수 있도록 적절한 균형점을 찾은 것으로 볼 수 있다.
이 사건 급여지원금지조항이 과거 기업별 노동조합이 주를 이루던 노동환경에서 90년대 이후 초기업적 노동조합 형태인 산업별·직종별 노동조합이 증가하고 하나의 사업장 내에 복수노조의 허용이 요청되는 등 노동환경이 변화함에 따라, 기왕에 사용자의 편의제공 차원에서 이루어진 노조전임자에 대한 급여 지급 관행을 시정하기 위해 도입된 것임은 앞서 본 바와 같다. 다만 노조전임자에 대한 급여 지급을 전면 금지함에 따른 재정자립도가 높지 않은 노동조합 활동의 위축 가능성을 방지하고, 사용자의 노무관리업무를 일부 담당하는 노조전임자 제도의 순기능을 살리고자 그 완충 장치로서 근로시간 면제 제도를 도입한 것이다(헌재 2014.5.29. 2010헌마606 참조). 그에 따라 구 노동조합법 제81조제4호 단서에서 근로시간 면제 제도에 따른 급여지원은 부당노동행위에서 제외하게 되었다.
근로시간 면제 제도 하에서 기존의 노조전임자는 풀타임(full time) 근로시간 면제자 또는 파트타임(part time) 근로시간 면제자로서 신분을 전환하여 과거 담당하던 노동조합 활동을 일정 수준 계속 보장받을 수 있다(헌재 2014.5.29. 2010헌마606 참조). 근로시간 면제 한도는 ‘사업 및 사업장별 조합원 수 등’을 고려하여 정하여지고(구 노동조합법 제24조제4항), 노동계, 경영계, 정부에서 추천하는 각 5인의 위원으로 구성된 근로시간면제심의위원회에서 심의·의결하여 정하여지므로(같은 법 제24조의2) 각 사업장의 규모별로 적정한 근로시간 면제 한도가 적용된다고 볼 수 있다.
이와 같이 근로시간 면제 제도를 통해 노동조합의 자주성은 보장하면서 노동조합 활동의 위축 문제를 상당부분 완화시키고 있다.
(다) 과거 노조전임자에 대한 사용자의 급여지원은 관행에 의하여 인정되어 왔던 것으로서 노조전임자를 몇 명 둘 것인지 등과 관련하여 노사분쟁의 원인이 되어 왔던 것도 사실이다. 이 사건 급여지원금지조항과 같이 노조전임자에 대한 급여지원을 금지하면서도 법령에 따라 정한 근로시간 면제 한도 내에서 유급으로 노조업무를 수행할 수 있게 함으로써 노조전임자를 둘러싼 불필요한 노사갈등이 예방되고, 근로시간 중 근로자의 조합활동이 감소하여 경영의 효율성이 올라가는 등 사용자의 입장에서 긍정적인 측면도 존재한다.
(라) 헌법재판소는 2018.5.31. 2012헌바90 결정에서 구 노동조합법 제81조제4호 중 ‘노동조합의 운영비를 원조하는 행위’에 관한 부분이 노동조합의 단체교섭권을 침해한다고 판단하여 헌법불합치결정을 하였다.
헌법불합치결정이 내려진 위 ‘운영비 원조 금지’에 관한 조항에서는, 특히 기업별 노동조합은 그 활동을 위해서 필요한 시설을 기업 내에 마련할 수밖에 없으므로 사용자의 시설을 이용하는 것이 불가피한 측면이 있고, 노동조합의 재정자립도가 높지 않은 우리나라의 현실에 비추어 볼 때 소규모 사업장의 노동조합은 그 운영을 위한 경제적 기반을 확보하기 위해서 사용자로부터 일정한 정도의 지원을 받는 것이 필요할 수 있으나(헌재 2018.5.31. 2012헌바90 참조), 근로자의 후생자금 또는 경제상의 불행 기타 재액의 방지와 구제 등을 위한 기금의 기부와 최소한의 규모의 노동조합사무소의 제공을 제외한 일체의 운영비 원조 행위를 금지하고 있었다. 이 사건 급여지원금지조항은 노조전임자의 급여를 사용자가 전적으로 부담하는 관행을 시정하기 위해 노조전임자 급여지원 행위를 부당노동행위로 규제한 것이고, 이로 인하여 노동조합의 활동이 위축되는 것을 방지하기 위해서 근로시간 면제 한도 내에서 급여를 지급하는 것은 부당노동행위에서 제외하고 있다(구 노동조합법 제81조제4호 단서). 이와 같이 운영비 원조 금지와 노조전임자 급여지원 금지는 그 금지의 취지와 규정의 내용, 예외의 인정 범위 등이 다르므로 이 사건 급여지원금지조항이 사용자의 기업의 자유를 침해하는지 여부를 판단하면서 노조전임자 급여지원 행위를 운영비 원조 행위와 동일하게 볼 수는 없다.
(마) 위와 같은 사정들을 종합하면 이 사건 급여지원금지조항이 침해의 최소성에 반한다고 보기는 어렵다.
(3) 법익의 균형성
이 사건 급여지원금지조항으로 인하여 초래되는 사용자의 기업의 자유의 제한은 근로시간 면제 제도로 인하여 상당히 완화되는 반면에, 이 사건 급여지원금지조항은 노동조합의 자주성과 독립성 확보, 안정적인 노사관계의 유지와 산업 평화를 도모하기 위한 것으로서 그 공익은 중대하므로 법익의 균형성도 인정된다.
(4) 소결
따라서 이 사건 급여지원금지조항은 과잉금지원칙에 위배되지 아니한다.
7. 이 사건 처벌조항의 과잉금지원칙 위반 여부
가. 부당노동행위에 대한 형사처벌의 입법연혁
우리나라의 부당노동행위제도는 폐지된 노동조합법이 1953년 제정될 당시부터 도입되었는데, 사용자의 부당노동행위를 금지하고 위반시 벌금에 처하도록 하여 형벌의 위력으로써 부당노동행위를 방지하려는 이른바 처벌주의를 취하였다(폐지된 노동조합법 제10조, 제43조). 그러나 부당노동행위에 대한 처벌보다는 현실적인 구제책의 필요성이 제기되어, 폐지된 노동조합법은 1963.4.17. 법률 제1329호로 전부개정되면서 부당노동행위에 대한 벌칙조항을 삭제하고 대신 노동위원회가 구제명령을 내리는 방식, 이른바 원상회복주의를 채택하였다. 다만 노동위원회가 내린 구제명령의 실효성을 확보하기 위하여 사용자가 구제명령을 위반한 경우에는 2년 이하의 징역 또는 10만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하였다(제46조).
폐지된 노동조합법은 1986.12.31. 법률 제3925호로 개정되면서, 삭제되었던 부당노동행위 처벌조항을 부활시킴으로써 원상회복주의와 함께 처벌주의를 병용하는 이른바 병용주의를 채택하였다(제46조의2). 이는 사후적인 행정구제만으로는 당시 급증하고 있는 각종 부당노동행위를 예방·억제할 수 없다고 보고, 행정적 구제가 지니고 있는 기능상의 한계를 보완함으로써 부당노동행위제도의 목적을 보다 효과적으로 실현하기 위한 입법적 조치였다.
1997년 제정된 ‘노동조합 및 노동관계조정법’(현행 노동조합법)은 폐지된 노동조합법과 노동쟁의조정법을 통합한 법률로서 신규 제정 형식을 취하였는데, 종래의 부당노동행위제도를 그대로 유지하면서 일부를 개정하였다. 먼저 사용자가 노조전임자에게 급여를 지급하는 것을 부당노동행위로 명시하였으며(이 사건 급여지원금지조항), 사용자가 행정소송을 제기할 경우 노동위원회의 구제명령을 이행하도록 명할 수 있는 긴급이행명령제도를 신설하였다(제85조제5항). 부당노동행위를 반의사불벌죄에서 일반 범죄로 변경하고, 부당노동행위에 대한 처벌을 ‘2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금’으로 강화하였으며(제90조) 현재까지 그대로 유지되고 있다.
나. 과잉금지원칙 위반 여부
이 사건 처벌조항은 사용자가 이 사건 지배개입금지조항 및 이 사건 급여지원금지조항을 위반한 경우 ‘2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금’에 처하도록 규정하고 있는바, 이 사건 처벌조항이 과잉금지원칙에 위반되는지에 대하여 살펴본다.
(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
이 사건 처벌조항은 사용자가 노동조합의 조직·운영에 지배·개입하거나 노조전임자에 대한 급여지원하는 것을 처벌함으로써 사용자로부터 노동조합의 자주성 및 독립성을 확보하여 궁극적으로 근로3권의 실질적인 행사를 보장하기 위한 것이므로 그 입법목적은 정당하다. 또한 형사처벌로써 사용자의 지배·개입행위 및 급여지원행위를 금지하는 것은 입법목적 달성을 위한 적합한 수단에 해당한다.
(2) 침해의 최소성
(가) 사용자가 부당노동행위를 할 경우 앞서 본 바와 같이 노동위원회의 구제절차가 마련되어 있다(노동조합법 제82조, 제84조). 그러나 노동위원회의 구제명령은 일단 사용자가 부당노동행위를 한 경우 사후적인 원상회복을 목적으로 하므로 사용자의 부당노동행위를 예방하는 수단으로서는 불완전하다. 원상회복주의만을 취할 경우 부당노동행위 그 자체에 대해서는 아무런 처벌도 따르지 않기 때문에 사용자의 입장에서는 부당노동행위 금지에 대한 규범의식이 결여될 수 있다. 아울러 사용자가 구제명령을 충실히 이행하는 한 부당노동행위를 하였다는 사실에 대하여는 아무런 불이익을 받지 아니하여 사용자가 원하는 경우에 언제든지 부당노동행위를 다시 행할 여지가 있으므로, 악의적이고 반복적으로 행해지는 부당노동행위에 대해서는 사후적 원상회복만으로 제도의 실효성을 담보하기 어렵다. 특히 사용자가 노조전임자에 대한 급여를 지원하는 행위를 비롯하여 노동조합에 대하여 지배·개입함으로써 노동조합에 미치는 부정적 영향은 단순히 금전으로 환산하여 배상하는 것만으로는 완전한 원상회복이 곤란할 가능성이 크다. 즉 노동위원회의 구제명령이나 민사상 손해배상책임 등이 사용자의 부당노동행위를 예방한다는 측면에서 형벌과 동등하게 효과적인 수단이라고 단정하기는 어렵다.
(나) 이 경우 형벌이라는 제재 대신 과태료 등의 행정상 제재를 가하는 방법도 있을 수 있다. 그러나 과태료 등의 행정상 제재로 충분할 것인지, 아니면 나아가 형벌이라는 제재를 동원하는 것이 필요하다고 볼 것인지의 문제는 일차적으로 입법자의 판단에 맡겨져 있다(헌재 2012.6.27. 2011헌마288 등 참조). 부당노동행위를 사전에 예방하고자 하는 취지, 부당노동행위가 노동조합의 조직과 활동 및 근로자의 근로3권에 미치는 악영향 등을 고려할 때 형사처벌보다 경한 과태료 처분 등으로 이 사건 처벌조항의 입법목적을 충분히 달성할 수 있다고 단정하기는 어렵다.
그렇다면 부당노동행위를 형사처벌함으로써 노동조합의 자주성과 독립성을 확보하여 궁극적으로 헌법이 보장하고 있는 근로3권의 실현에 기여하고 산업평화를 유지하고자 하는 입법자의 판단이 앞서 본 바와 같은 입법재량의 범위를 현저하게 벗어난 것이라고 단정할 수는 없다.
(다) 또한 이 사건 처벌조항은 법정형을 ‘2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금’으로 규정하여 형의 하한을 두고 있지 않다. 비교적 경미한 불법성을 가진 행위에 대하여는 법관의 양형으로 책임에 알맞은 형벌이 선고될 수 있는 점 등을 고려할 때, 이 사건 처벌조항이 책임과 형벌의 비례원칙에 반한다거나 형벌체계상의 균형을 상실한 과잉형벌이라고 보기 어렵다.
(라) 이와 같이 이 사건 처벌조항 외에 사용자의 지배·개입행위와 급여지원행위 등 부당노동행위를 더 효과적으로 방지할 수 있는 수단이 마련되어 있다고 보기 어렵고 달리 입법목적을 달성할 수 있는 효과적인 수단을 상정하기도 곤란하므로, 이 사건 처벌조항은 침해의 최소성을 갖추었다.
(3) 법익의 균형성
이 사건 처벌조항은 사용자의 부당노동행위를 처벌함으로써 노동조합의 자주성과 독립성을 확보하고자 하는바 이러한 공익은 매우 중대하다 할 것인 반면, 이 사건 처벌조항으로 초래되는 사용자의 자유의 제한은 기업활동을 함에 있어 노동조합에 대한 지배·개입행위 및 노조전임자에 대한 급여지원행위 금지라는 합리적으로 제한된 범위 내의 기본권 제한에 그치고 있으므로 법익의 균형성도 갖추었다.
(4) 따라서 이 사건 처벌조항은 과잉금지원칙에 위반되지 않는다.
8. 이 사건 양벌조항의 책임주의원칙 위반 여부
형벌은 범죄에 대한 제재로서 그 본질은 법질서에 의해 부정적으로 평가된 행위에 대한 비난이다. 만약 법질서가 부정적으로 평가한 결과가 발생하였다고 하더라도 그러한 결과의 발생이 누구의 잘못에 의한 것도 아니라면, 부정적인 결과가 발생하였다는 이유만으로 누군가에게 형벌을 가할 수는 없다. 이와 같이 “책임 없는 자에게 형벌을 부과할 수 없다.”라는 책임주의는 형사법의 기본원리로서, 헌법상 법치국가원리로부터 도출되는 원리이고, 법인의 경우도 자연인과 마찬가지로 책임주의원칙이 적용된다(헌재 2019.4.11. 2017헌가30 참조).
법인의 행위는 법인을 대표하는 자연인인 대표기관의 의사결정에 따른 행위에 의하여 실현되므로, 자연인인 대표기관의 의사결정 및 행위에 따라 법인의 책임 유무를 판단할 수 있다. 즉, 법인은 기관을 통하여 행위하므로 법인이 대표자를 선임한 이상 그의 행위로 인한 법률효과는 법인에게 귀속되어야 하고, 법인 대표자의 범죄행위에 대하여는 법인 자신이 자신의 행위에 대한 책임을 부담하는 것이다(헌재 2020.4.23. 2019헌가25 참조). 이 사건에서 문제되고 있는 사용자의 부당노동행위와 관련하여서도 법인인 사용자는 이 사건 지배개입금지조항과 이 사건 급여지원금지조항에 따라 부당노동행위를 하여서는 아니 될 의무를 부담하지만, 이 경우 법인은 직접 범행의 주체가 될 수 없고 대표자의 행위를 매개로 하여서만 범행을 실현할 수 있으므로 대표자의 행위를 곧 법인의 행위로 볼 수밖에 없다. 더 이상의 감독기관이 없는 대표자의 행위에 대하여는 누군가의 감독상 과실을 인정할 수도 없고, 달리 대표자의 책임과 분리된 법인만의 책임을 상정하기도 어려운 것이다.
결국 법인 대표자의 법규위반행위에 대한 법인의 책임은 법인 자신의 법규위반행위로 평가될 수 있는 행위에 대한 법인의 직접책임이므로, 대표자의 고의에 의한 위반행위에 대하여는 법인이 고의 책임을, 대표자의 과실에 의한 위반행위에 대하여는 법인이 과실 책임을 부담한다. 따라서 이 사건 양벌조항은 법인의 직접책임을 근거로 하여 법인을 처벌하므로 책임주의원칙에 위배되지 않는다(헌재 2020.4.23. 2019헌가25 참조).
9. 결론
그렇다면 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 유남석(재판장) 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선