<결정요지>
[1] 최저임금법 제6조제4항제2호, 제3호 나목(이하 모두 합하여 ‘이 사건 산입조항’이라 한다), 최저임금법 부칙 제2조(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)의 입법과정에 절차적 하자가 있다고 볼 만한 사정을 발견할 수 없다. ‘상여금, 그 밖에 이에 준하는 것’은 기본급 이외에 업적, 공헌도 등에 따라 지급하는 금품 중 산정기간이 1개월을 초과하는 임금 및 이와 유사한 속성을 갖는 임금으로서, 그 구체적인 내용이 하위 법령에 규정될 것임을 예측할 수 있다. ‘근로자의 생활 보조 또는 복리후생을 위한 성질의 임금’은 근로자의 생활을 돕거나 이를 윤택하게 하거나 그 밖에 근로자의 행복과 이익을 높이기 위하여 지급되는 임금을 의미한다고 어렵지 않게 이해할 수 있다. 따라서 이 사건 산입조항 및 부칙조항이 적법절차원칙, 명확성원칙 및 포괄위임금지원칙에 위배되어 근로자의 근로의 권리를 침해한다고 볼 수 없다.
[2] 이 사건 산입조항 및 부칙조항은 근로자들이 실제 지급받는 임금과 최저임금 사이의 괴리를 극복하고, 근로자 간 소득격차 해소에 기여하며, 최저임금 인상으로 인한 사용자의 부담을 완화하고자 한 것이다. 매월 1회 이상 정기적으로 지급하는 상여금 등이나 복리후생비는 그 성질이나 실질적 기능 면에서 기본급과 본질적인 차이가 있다고 보기 어려우므로, 이를 최저임금에 산입하는 것은 그 합리성을 수긍할 수 있다. 최저임금 산입범위가 확대되더라도 근로자가 실제 받는 임금총액이 줄어들지는 않으며, 산입수준의 제한을 통하여 저임금 근로자들의 불이익이 상당 부분 차단되고 있다. 또한, 이 사건 산입조항 및 부칙조항으로 인해 영향을 받는 근로자의 규모나 그 영향의 정도가 비교적 한정적이라고 볼 수 있어, 전반적으로 위 조항들로 인한 근로자들의 불이익이 크다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 산입조항 및 부칙조항이 입법재량의 범위를 일탈하여 청구인 근로자들의 근로의 권리를 침해한다고 볼 수 없다.
[3] 최저임금법 제6조의2 중 ‘제6조제4항제2호 및 제3호 나목에 따라 산입되는 임금’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 특례조항’이라 한다)은 사용자가 일방적으로 상여금 등의 지급주기를 변경할 수 있도록 함으로써 근로자가 근로자단체를 통해 사용자와 집단적으로 교섭하는 것을 제한하므로, 노동조합과 그 조합원의 단체교섭권을 제한한다. 이 사건 특례조항은 이 사건 산입조항 및 부칙조항의 실효성을 확보하고, 근로자에게 임금의 최저수준을 매월 보장함으로써 근로자의 생활안정을 꾀하고자 하는 조항이다. 이 사건 특례조항은 최저임금 산입을 위한 목적에서, 임금 총액의 변동 없이 상여금 등 및 복리후생비의 지급주기를 매월 지급하는 것으로 변경하는 경우에만 적용된다. 최저임금 산입범위 개편으로 인해 영향을 받는 근로자의 규모나 그 영향의 정도가 비교적 한정적인 점 등을 감안하면, 이 사건 특례조항에 따라 청구인들의 단체교섭권이 제한되는 정도 역시 크다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 특례조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 단체교섭권을 침해한다고 볼 수 없다.
▶ 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 이 사건 특례조항에 대한 일부 반대의견 및 일부 별개의견
노동조합은 이 사건 특례조항에도 불구하고 여전히 상여금 등 및 복리후생비의 지급주기에 대하여 사용자와 자유롭게 단체교섭을 할 수 있다. ‘취업규칙의 불이익 변경에 대한 동의권의 행사’는 사용자가 제시한 근로조건의 불이익변경에 대해 그 동의 여부를 표시하는 것일 뿐이므로, 단체교섭권의 ‘교섭’ 개념과 부합하지 않고, 위 동의는 헌법상 근로의 권리의 보호범위에 속하는 것으로 보아 그 침해 여부를 판단하면 충분하다. 따라서 이 사건 특례조항이 단체교섭권을 제한한다고 볼 수 없으므로, 청구인 노동조합들의 이 사건 특례조항에 대한 심판청구는 기본권 침해 가능성을 인정할 수 없거나 자기관련성을 갖추지 못하여 부적법하다. 또한, 근로의 권리가 제한되는 정도가 크다고 볼 수 없으므로, 이 사건 특례조항은 청구인 근로자들의 근로의 권리를 침해하지 아니한다.
▶ 재판관 이미선의 이 사건 특례조항에 대한 법정의견에 대한 보충의견
해당 근로조건에 관하여 별도로 단체교섭을 요구할 수 있다고 하더라도, 사용자의 일방적인 근로조건 변경에 법적 효력을 부여하는 것 그 자체로 노사 간 자율적인 합의에 따른 근로조건의 결정을 목적으로 하는 단체교섭권은 제한될 수밖에 없다.
【헌법재판소 2021.12.23. 2018헌마629, 630결정】
• 헌법재판소 결정
• 사 건 / 2018헌마629, 630(병합) 최저임금법 제6조제4항 등 위헌확인
• 청구인 / [별지 1] 청구인 명단과 같음
• 선고일 / 2021.12.23.
<주 문>
이 사건 심판청구를 모두 기각한다.
<이 유>
1. 사건개요
청구인 1 내지 8은 ‘노동조합 및 노동관계조정법’에 따라 설립 신고를 마친 노동조합들이며, 청구인 13은 연합단체인 노동조합이다(이하 위 청구인들을 모두 합하여 ‘청구인 조합들’이라 한다).
청구인 9 내지 12는 근로자들로서, 각각 청구인 1, 2, 3, 6 조합의 조합원 또는 위원장이다. 청구인 14 내지 147은 청구인 13의 가맹조직 혹은 산하조직인 노동조합에 소속된 조합원이자 근로자들이다(이하 위 청구인들을 모두 합하여 ‘청구인 근로자들’이라 하고, 청구인 조합들과 청구인 근로자들을 합하여 ‘청구인들’이라 한다).
청구인들은, 최저임금법 제6조제1항의 “임금”에 상여금, 그 밖에 이에 준하는 것으로서 고용노동부령으로 정하는 임금(이하 ‘상여금 등’이라 한다) 및 식비, 숙박비, 교통비 등 근로자의 생활 보조 또는 복리후생을 위한 성질의 임금으로서 통화로 지급하는 임금(이하 ‘복리후생비’라 한다) 중 각 매월 1회 이상 정기적으로 지급하는 임금의 일부를 산입(이하 근로자의 임금을 최저임금법 제6조제1항의 “임금”에 산입하는 것을 ‘최저임금에 산입’ 또는 ‘최저임금 산입’이라고도 표현한다)하도록 한 최저임금법 제6조제4항, 최저임금 산입을 위한 취업규칙 변경절차의 특례를 규정한 같은 법 제6조의2, 상여금 등 및 복리후생비의 최저임금 산입수준과 관련한 연도별 적용 특례를 규정한 최저임금법 부칙(2018.6.12. 법률 제15666호) 제2조가 청구인들의 재산권, 근로의 권리, 단체교섭권 및 단체행동권, 인간다운 생활을 할 권리, 평등권 등을 침해한다고 주장하면서 2018.6.19. 그 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인들은 최저임금법 제6조제4항 및 제6조의2 전체의 위헌확인을 구하고 있다. 그러나 청구인들의 주장과 관련 있는 부분은 매월 1회 이상 정기적으로 지급하는 상여금 등 및 복리후생비의 일부를 최저임금에 산입하도록 한 최저임금법 제6조제4항제2호 및 제3호 나목과, 같은 법 제6조의2 중 위 임금들에 관한 부분이므로, 각 해당 부분으로 심판대상을 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 최저임금법(2018.6.12. 법률 제15666호로 개정된 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제6조제4항제2호, 제3호 나목(이하 위 조항들을 모두 합하여 ‘이 사건 산입조항’이라 한다), 같은 법 제6조의2 중 ‘제6조제4항제2호 및 제3호 나목에 따라 산입되는 임금’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 특례조항’이라 한다), 최저임금법 부칙(2018.6.12. 법률 제15666호, 이하 ‘부칙’이라 한다) 제2조(이하 ‘이 사건 부칙 조항’이라 하고, 이 사건 산입조항, 이 사건 특례조항, 이 사건 부칙조항을 모두 합하여 ‘심판대상조항들’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.
심판대상조항 및 관련조항은 아래와 같다.
[심판대상조항]
◈ 최저임금법(2018.6.12. 법률 제15666호로 개정된 것)
◎ 제6조(최저임금의 효력) ④ 제1항과 제3항에 따른 임금에는 매월 1회 이상 정기적으로 지급하는 임금을 산입(算入)한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 임금은 산입하지 아니한다.
2. 상여금, 그 밖에 이에 준하는 것으로서 고용노동부령으로 정하는 임금의 월 지급액 중 해당 연도 시간급 최저임금액을 기준으로 산정된 월 환산액의 100분의 25에 해당하는 부분
3. 식비, 숙박비, 교통비 등 근로자의 생활 보조 또는 복리후생을 위한 성질의 임금으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것
나. 통화로 지급하는 임금의 월 지급액 중 해당 연도 시간급 최저임금액을 기준으로 산정된 월 환산액의 100분의 7에 해당하는 부분
◎ 제6조의2(최저임금 산입을 위한 취업규칙 변경절차의 특례) 사용자가 제6조제4항에 따라 산입되는 임금에 포함시키기 위하여 1개월을 초과하는 주기로 지급하는 임금을 총액의 변동 없이 매월 지급하는 것으로 취업규칙을 변경하려는 경우에는 「근로기준법」 제94조제1항에도 불구하고 해당 사업 또는 사업장에 근로자의 과반수로 조직된 노동조합이 있는 경우에는 그 노동조합, 근로자의 과반수로 조직된 노동조합이 없는 경우에는 근로자의 과반수의 의견을 들어야 한다.
◈ 최저임금법 부칙(2018.6.12. 법률 제15666호)
◎ 제2조(최저임금의 효력에 관한 적용 특례) ① 제6조제4항제2호의 개정규정에도 불구하고 같은 호에서 규정하고 있는 “100분의 25”는 다음 각 호에 따른 비율로 한다.
1. 2020년은 100분의 20
2. 2021년은 100분의 15
3. 2022년은 100분의 10
4. 2023년은 100분의 5
5. 2024년부터는 100분의 0
② 제6조제4항제3호의 개정규정에도 불구하고 같은 호 나목에서 규정하고 있는 “100분의 7”은 다음 각 호에 따른 비율로 한다.
1. 2020년은 100분의 5
2. 2021년은 100분의 3
3. 2022년은 100분의 2
4. 2023년은 100분의 1
5. 2024년부터는 100분의 0
[관련조항]
[별지 2] 기재와 같음
3. 청구인들의 주장
이 사건 산입조항 및 부칙조항은 모호하고 불명확한 개념을 나열하여 명확성원칙에 위반되고, 하위법령에 구체적인 내용을 전면적·포괄적으로 위임함으로써 위임입법의 한계도 일탈하였다. 또한 심판대상조항들은 그 입법과정에서의 절차적 흠결이 중대하여 절차적 정당성을 확보하지 못하였다.
심판대상조항들이 상여금 등 및 복리후생비의 일부를 최저임금에 산입하도록 함에 따라 청구인 근로자들은 최저임금액이 인상되더라도 자신의 임금이 거의 인상되지 않는 등의 불이익을 입게 되므로, 심판대상조항들은 과잉금지원칙에 위배하여 청구인 근로자들의 재산권, 적정임금보장요구권, 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다. 또한 심판대상조항들은 임금항목의 구성에 따라 근로자들이 최저임금과 관련한 차별을 받도록 하고 있으므로, 청구인 근로자들의 평등권을 침해한다.
이 사건 특례조항은 사용자가 근로자 집단의 동의 없이 단지 의견만 청취하고도 일방적으로 임금구조를 개편하여 근로조건을 결정하도록 허용하고 있으므로, 청구인들의 단체교섭권 및 단체행동권을 침해한다.
4. 제도 개관
가. 최저임금 산입범위 개관
(1) 최저임금 산입범위 제한의 취지
최저임금법은 사용자로 하여금 최저임금의 적용을 받는 근로자에게 최저임금액 이상의 임금을 지급할 의무를 부과하면서(제6조제1항), 근로자가 지급받은 임금 중 일정 범위의 임금과 최저임금액을 비교하여 최저임금액 미달 여부를 판단하도록 규정하고 있다(제6조제4항). 이와 같이 근로자에게 실제 지급된 임금 중 최저임금액 미달 여부를 판단하는 기준이 되는 임금(법 제6조제1항의 “임금”)을 ‘최저임금의 적용을 위한 임금’ 또는 ‘비교대상 임금’이라고 한다(이하 법 제6조제1항의 “임금”을 ‘비교대상 임금’이라 한다).
최저임금법에서 비교대상 임금의 범위를 제한하는 이유는, 최저임금제가 근로자의 생활안정을 위한 것이기 때문에 최저임금의 적용 대상이 되는 임금을 사전에 예상할 수 있도록 한정할 필요가 있고, 또한 비교대상 임금의 범위를 제한하지 않고 임금 총액을 기준으로 하게 되면 사용자가 통상임금 산정의 기초가 되는 임금 부분을 낮게 정하고 연장근로수당이나 휴일근로수당 등을 증가시킴으로써 근로자의 임금을 최저임금액 이상이 되도록 할 우려가 있기 때문이다.
최저임금법은 제정 당시부터 매월 1회 이상 정기적으로 지급하는 임금만을 비교대상 임금에 산입하도록 하고 있다. 최저임금법의 취지가 근로자들의 생활안정에 있음을 고려하면 1개월 단위로 최저임금액 이상의 임금 지급이 보장되어야 하므로, 지급주기가 1개월 이내인 임금만을 비교대상 임금에 산입하도록 한 것이다.
다만 매월 1회 이상 정기적으로 지급되는 임금 중에도 일정한 임금은 비교대상 임금에서 제외되는데, 이에 대해서는 2018년 법 개정 전후로 내용의 변화가 있다.
(2) 최저임금 산입범위의 입법연혁
(가) 개정 전 규정
최저임금 산입범위는 1986년 최저임금법이 제정된 이래 일부 자구의 수정만 있었을 뿐 그 실질적인 내용의 변화가 없다가, 2018.6.12. 법률 제15666호로 최저임금법이 개정될 때 상당한 변화가 있었다.
위 2018년 개정 직전의 구 최저임금법(2010.6.4. 법률 제10339호로 개정되고, 2018.6.12. 법률 제15666호로 개정되기 전의 것) 제6조제4항은 최저임금에 산입되는 임금에 대한 원칙을 규정하지 아니한 채, 최저임금에 산입하지 아니하는 임금을 크게 세 가지의 항목으로 나누어 규정하고, 각 항목에 속하는 세부적인 임금은 고용노동부장관이 정하도록 하고 있었다. 위 세 가지의 항목은, ① ‘매월 1회 이상 정기적으로 지급하는 임금 외의 임금’, ② ‘소정근로시간 또는 소정의 근로일에 대하여 지급하는 임금 외의 임금’, ③ ‘그 밖에 최저임금액에 산입하는 것이 적당하지 아니한 임금’이다. 그리고 같은 법 시행규칙 제2조 [별표 1]은 최저임금에 산입하지 아니하는 임금의 범위를 구체적으로 규정하였다.
(나) 개정 규정의 내용
1) 2018.6.12. 법률 제15666호로 개정된 최저임금법 제6조제4항은 ‘최저임금에는 매월 1회 이상 정기적으로 지급하는 임금을 산입한다’는 원칙을 명시하였다. 그리고 최저임금에 산입하지 아니하는 임금으로, 종전 규정의 ‘소정근로시간 또는 소정의 근로일에 대하여 지급하는 임금 외의 임금’은 그대로 둔 채, ‘상여금, 그 밖에 이에 준하는 임금’과 ‘근로자의 생활 보조 또는 복리후생을 위한 성질의 임금’ 중 각 일부를 새롭게 규정하였다.
2) 구체적으로 살펴보면, 개정된 법 제6조제4항제2호는 매월 1회 이상 정기적으로 지급하는 임금 중 ‘상여금, 그 밖에 이에 준하는 것으로서 고용노동부령으로 정하는 임금의 월 지급액 중 해당 연도 시간급 최저임금액을 기준으로 산정된 월 환산액(이하 ‘최저임금 월 환산액’이라 한다)의 100분의 25에 해당하는 부분’을 산입하지 아니한다고 규정하고 있다.
상여금 등의 경우 기존에는 매월 지급하더라도 그 산정기간이 1개월을 초과하는 경우에는 최저임금 산입범위에서 제외하는 것이 실무의 태도였다. 그러나 위 개정 규정(이 사건 산입조항)에 따라, 상여금 등이 매월 1회 이상 지급되는 경우(즉, ‘지급주기’가 매월인 경우)에는 산정기간이 1개월을 초과하더라도 그 일부가 최저임금 산입범위에 포함되게 되었다.
이 사건 산입조항(법 제6조제4항제2호)에 의하면 상여금 등을 모두 합산한 월 지급액 중 최저임금 월 환산액의 25%에 해당하는 부분은 최저임금에 산입하지 아니하고, 이를 초과한 부분만 산입한다. 한편, 이 사건 부칙조항(부칙 제2조제1항)에 의하면, 2019년 현재 ‘최저임금 월 환산액의 25%’인 위 미산입비율은 2020년 20%, 2021년 15%, 2022년 10%, 2023년 5%와 같이 연차적으로 축소되어, 2024년부터는 상여금 등의 전부가 최저임금에 산입된다.
3) 개정 전 최저임금법 시행규칙 제2조 별표 1에서는 ‘근로자의 생활을 보조하는 수당 또는 현물이나 이와 유사한 형태로 지급되는 급여 등 근로자의 복리후생을 위한 성질의 것’은 ‘최저임금액에 산입하는 것이 적당하지 않은 임금’으로 분류되어 최저임금에 산입되지 않았다.
그러나 개정된 법 제6조제4항제3호는 이를 둘로 나누어, 근로자의 생활 보조 또는 복리후생을 위하여 매월 1회 이상 정기적으로 지급하는 임금 중 ‘통화 이외의 것으로 지급하는 임금’(가령 식사, 기숙사·주택 제공, 출퇴근 차량 제공 등)은 종전과 마찬가지로 산입범위에서 제외한 반면(같은 호 가목), ‘통화로 지급하는 임금’은 그중 일부를 최저임금에 산입한다(같은 호 나목).
이 사건 산입조항(법 제6조제4항제3호 나목)에 의하면 위 ‘통화로 지급하는 임금’(복리후생비)을 모두 합산한 월 지급액 중 최저임금 월 환산액의 7%에 해당하는 부분은 최저임금에 산입하지 아니하고, 이를 초과한 부분만 산입한다. 이 사건 부칙조항(부칙 제2조제2항)에 의하면, 2019년 현재 ‘최저임금 월 환산액의 7%’인 위 미산입비율은 2020년 5%, 2021년 3%, 2022년 2%, 2023년 1%와 같이 연차적으로 축소되어, 2024년부터는 복리후생비의 전부가 최저임금에 산입된다.
(3) 산입범위 개편의 영향
(가) 사용자는 최저임금의 적용을 받는 근로자에게 최저임금액 이상의 임금을 지급하여야 하기 때문에(법 제6조제1항), 법 제6조제1항의 “임금”(비교대상 임금)에 산입되는 임금이 많으면 많을수록 사용자에게 유리하고, 근로자에게 불리하다. 특히 이 사건 산입조항 및 부칙조항과 같이 종전에 최저임금에 산입되지 않던 항목이 새롭게 산입되는 경우에는, 사용자가 근로자에게 지급하는 임금의 총액을 증가시키지 않더라도 비교대상 임금에 산입되는 임금액을 증가시킬 수 있게 된다. 이 경우 고용노동부장관이 매년 고시하는 최저임금액이 종전에 비해 증가하더라도, 사용자는 그 최저임금액 증가분만큼 근로자의 임금 총액을 증가시키지 않으면서 법 제6조제1항을 준수할 수 있게 된다.
이처럼 이 사건 산입조항과 부칙조항으로 인한 최저임금 산입범위 확대는 최저임금액 인상으로 인한 실제 임금인상 효과를 감소시킬 수 있기 때문에 기본적으로 근로자에게 불리한 제도변화라고 할 수 있다. 그러나 최저임금법 제6조제2항은 “사용자는 이 법에 따른 최저임금을 이유로 종전의 임금수준을 낮추어서는 아니 된다.”라고 규정하고 있으므로, 사용자는 최저임금 산입범위가 확대되었음을 이유로 종전 임금 총액을 낮출 수는 없다. 따라서 위와 같은 제도변화가 있다고 하여도 근로자가 실제 받는 임금 총액은 줄어들지 않고, 단지 최저임금액 인상에 따른 실제 임금인상 효과가 종전에 비하여 감소하는(즉, 최저임금액의 인상률과 비교한 실제 임금 총액의 인상률이 종전에 비하여 낮아지는) 효과가 발생할 뿐이다.
(나) 한편, 이 사건 산입조항은 위와 같이 상여금 등과 복리후생비를 산입범위에 포함하여 산입범위를 확대하면서도 그 산입수준을 일정한 범위로 제한하고 있는데, 이는 앞서 살펴본 임금인상 감소 효과를 일부 제한하기 때문에 근로자를 위한 제도적 보완장치라고 볼 수 있다. 특히 최저임금 월 환산액의 일정 비율을 초과하는 금액만 산입하도록 함에 따라, 상여금 등이나 복리후생비가 적은 근로자일수록 최저임금에 산입되는 금액이 줄어들어 유리하다. 일반적으로 저임금 근로자가 그 밖의 다른 근로자들에 비하여 상여금 등과 복리후생비가 상대적으로 적을 가능성이 높으므로, 이는 기본적으로 저임금 근로자를 보호하기 위한 취지라고 이해할 수 있다.
나. 취업규칙 개관
(1) 취업규칙의 의미
취업규칙은 사용자가 근로자의 복무규율과 임금 등 당해 사업의 근로자 전체에 적용될 근로조건에 관한 준칙을 규정한 것을 말한다. 이는 사업장에서의 근로자의 복무규율이나 근로조건의 기준을 통일적으로 설정하기 위한 것이다.
(2) 취업규칙의 작성과 변경
취업규칙의 작성·변경에 관한 권한은 원칙적으로 사용자에게 있으므로 사용자는 그 의사에 따라 취업규칙을 작성·변경할 수 있다. 사용자는 취업규칙의 작성 또는 변경에 관하여 해당 사업 또는 사업장에 근로자의 과반수로 조직된 노동조합이 있는 경우에는 그 노동조합, 근로자의 과반수로 조직된 노동조합이 없는 경우에는 근로자의 과반수의 의견을 들어야 한다(근로기준법 제94조제1항 본문). 그러나 취업규칙을 근로자에게 불리하게 변경하는 경우에는 그 동의를 받아야 한다(같은 항 단서).
(3) 취업규칙의 효력
취업규칙에서 정한 기준에 미달하는 근로조건을 정한 근로계약은 그 부분에 관하여는 무효로 하며, 이 경우 무효로 된 부분은 취업규칙에 정한 기준에 따른다(근로기준법 제97조). 취업규칙은 법령이나 해당 사업 또는 사업장에 대하여 적용되는 단체협약과 어긋나서는 아니 된다(근로기준법 제96조). 단체협약에 정한 근로조건 기타 근로자의 대우에 관한 기준에 위반하는 취업규칙의 부분은 무효로 하며, 그와 같이 무효로 된 부분은 단체협약에 정한 기준에 의한다(노동조합 및 노동관계조정법 제33조).
5. 판단
가. 이 사건 산입조항 및 부칙조항에 대한 판단
(1) 제한되는 기본권
(가) 청구인 근로자들은 이 사건 산입조항 및 부칙조항이 재산권을 침해한다고 주장한다.
우리 헌법이 보장하고 있는 재산권은 경제적 가치가 있는 모든 공법상·사법상의 권리를 뜻한다. 이러한 재산권의 범위에는 동산·부동산에 대한 모든 종류의 물권은 물론, 재산가치가 있는 모든 사법상의 채권과 특별법상의 권리 및 재산가치 있는 공법상의 권리 등이 포함되나, 단순한 기대이익·반사적 이익 또는 경제적인 기회 등은 재산권에 속하지 아니한다(헌재 2012.10.25. 2011헌마307 참조).
앞서 보았듯이 이 사건 산입조항 및 부칙조항으로 인한 최저임금 산입범위 확대에 따라 근로자가 실제 받는 임금이 종전에 비하여 줄어들 수는 없으며, 단지 최저임금액의 인상률과 비교한 실제 임금 총액의 인상률이 종전에 비하여 낮아지는 효과가 발생할 뿐이다. 그런데 그와 같이 최저임금액의 인상률에 비례하여 실제 임금 총액이 인상될 것이라는 예상은 단순한 기대이익에 불과하여 재산권에 속한다고 볼 수 없다.
따라서 위 조항들이 청구인 근로자들의 재산권을 제한한다고 볼 수 없다.
(나) 헌법 제32조제1항은 “모든 국민은 근로의 권리를 가진다. 국가는 사회적·경제적 방법으로 근로자의 고용의 증진과 적정임금의 보장에 노력하여야 하며, 법률이 정하는 바에 의하여 최저임금제를 시행하여야 한다.”라고 규정하여 근로의 권리를 보장하고 있다. 헌법 제32조제3항은 위와 같은 근로의 권리가 실효적인 것이 될 수 있도록 “근로조건의 기준은 인간의 존엄성을 보장하도록 법률로 정한다.”라고 하여 근로조건 법정주의를 규정하고 있다. 근로조건이라 함은 임금과 그 지불방법, 취업시간과 휴식시간, 안전시설과 위생시설, 재해보상 등 근로계약에 의하여 근로자가 근로를 제공하고 임금을 수령하는 데에 관한 조건들로서, 근로조건에 관한 기준을 법률로써 정한다는 것은 근로조건에 관하여 법률이 최저한의 제한을 설정한다는 의미이다(헌재 2003.7.24. 2002헌바51 참조).
최저임금제도는 근로조건의 핵심적 부분인 임금과 관련된 사항일 뿐만 아니라, 근로자에 대하여 임금의 최저수준을 보장하여 근로자의 생활안정을 꾀하는 데 그 일차적인 목적이 있다. 따라서 최저임금은 인간의 존엄성을 보장하기 위한 최소한의 근로조건에 해당하며, 이에 관한 권리는 근로의 권리의 내용에 포함된다.
앞서 보았듯이 최저임금 산입범위 확대는 최저임금액 인상으로 인한 실제 임금인상 효과를 종전보다 감소시킬 수 있고, 최저임금과 비교대상 임금 간의 ‘비교의 방식’에 근본적인 변화를 초래하여 최저임금과 관련한 근로자의 법적 지위를 종전에 비해 불리하게 변경한다. 그렇다면 이 사건 산입조항 및 부칙조항이 종전과 달리 매월 1회 이상 정기적으로 지급하는 상여금 등 및 복리후생비의 일부를 최저임금에 새롭게 산입하도록 함으로써 청구인 근로자들의 근로의 권리를 침해하는지 여부가 문제된다.
(다) 청구인 근로자들은 이 사건 산입조항 및 부칙조항이 헌법 제32조제1항에 따른 청구인 근로자들의 적정임금보장요구권 또는 최저임금보장요구권을 침해한다고 주장한다. 그러나 헌법 제32조제1항은 국가에게 사회적·경제적 방법으로 근로자의 고용의 증진과 적정임금의 보장에 노력할 의무와 법률이 정하는 바에 따라 최저임금제를 시행할 의무를 부과하고 있을 뿐이므로, 근로자 개인이 국가에 대하여 적정임금이나 최저임금의 보장을 요구할 수 있는 권리가 위 조항에 의하여 바로 도출된다고 보기 어렵다(헌재 2012.10.25. 2011헌마307 참조). 따라서 위 주장에 대하여는 더 나아가 판단하지 아니한다.
(라) 청구인 근로자들은 이 사건 산입조항 및 부칙조항이 자신들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다고 주장한다. 최저임금제도는 사용자가 근로자에게 지급하는 임금의 최저수준을 국가가 강제함으로써 최소한의 물질적인 생활의 유지에 기여하는 측면이 있다. 그러나 그와 같은 ‘최소한의 물질적인 생활의 유지’는 최저임금의 ‘수준’과 직접적으로 관련이 되는데, 최저임금의 수준은 고용노동부장관이 해마다 고시하는 최저임금액으로 결정된다.
앞서 보았듯이 이 사건 산입조항 및 부칙조항과 관련해서는 최저임금의 수준 그 자체보다는, 최저임금 산입범위의 확대로 인하여 근로자가 받는 임금 및 법적 지위상의 불리한 영향이 보다 더 본질적인 문제라고 볼 수 있다. 따라서 이 사건에서 사안과 가장 밀접한 관계에 있는 주된 기본권인 근로의 권리의 침해 여부에 대하여 판단하는 이상, 인간다운 생활을 할 권리의 침해 여부에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다.
한편, 청구인 근로자들은 이 사건 산입조항 및 부칙조항이 헌법 제34조제2항 및 제5항의 사회국가실현의무를 위반하였다고 주장한다. 그런데 헌법 제34조제5항은 신체장애자, 질병·노령 기타의 사유로 생활 능력이 없는 국민에 대한 국가의 보호를 규정한 것으로서 근로자 전반의 최저임금 산입범위가 문제되는 이 사건과는 무관하다. 헌법 제34조제2항의 ‘국가의 사회보장 및 사회복지증진 의무’는 국가가 물질적 궁핍이나 각종 재난으로부터 국민을 보호할 의무로서 인간다운 생활을 할 권리의 실현을 위한 수단적인 성격을 가지므로(헌재 2011.10.25. 2009헌마588 참조), 이 사건 산입조항 및 부칙조항이 위 의무를 위반하였다는 주장은 결국 인간다운 생활을 할 권리의 침해에 대한 주장과 다르지 아니하다. 따라서 위 의무의 위반 여부에 대하여도 별도로 판단하지 아니한다.
(마) 청구인 근로자들은, 이 사건 산입조항 및 부칙조항이 근로자들로 하여금 임금항목의 구성에 따라 최저임금과 관련한 차별을 받도록 하고 있으므로 청구인 근로자들의 평등권을 침해한다고 주장한다. 그런데 위 주장은 결국 위 조항들이 종전과 달리 상여금 등 및 복리후생비의 일부를 최저임금에 산입하도록 하는 것이 청구인 근로자들의 기본권을 침해한다는 주장과 다르지 아니하므로, 앞서 보았듯이 위 조항들의 근로의 권리 침해 여부에 대하여 판단하는 이상, 이에 관하여는 더 나아가 판단하지 아니한다.
(바) 그렇다면, 이하에서는 이 사건 산입조항 및 부칙조항이 청구인 근로자들의 근로의 권리를 침해하는지 여부에 대하여 살펴본다.
(2) 이 사건 산입조항 및 부칙조항이 근로의 권리를 침해하는지 여부
(가) 적법절차원칙에 위배되는지 여부
청구인 근로자들은, 이 사건 산입조항 및 부칙조항이 그 입법과정에서의 절차적 흠결이 중대하여 최소한의 절차적 정당성을 확보하지 못하였으므로 적법절차원칙에 위배되어 자신들의 기본권을 침해한다는 취지로 주장한다.
그러나 국회의안정보시스템의 기록과 국회 회의록 등 관련 자료에 의하면 이 사건 산입조항 및 부칙조항은 국회법 등 관련 법령에 따라 의결·공포된 것으로 보이고, 달리 그 입법과정에 어떠한 절차적 하자가 있다고 볼 만한 사정을 발견할 수 없다.
따라서 이 사건 산입조항 및 부칙조항이 적법절차원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
(나) 명확성원칙 및 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부
1) 법 제6조제4항제2호 관련 부분
가) 이 사건 산입조항은 최저임금에 산입하지 아니하는 임금으로 ‘상여금, 그 밖에 이에 준하는 것으로서 고용노동부령으로 정하는 임금’ 중 일정한 부분을 규정하고 있다. 여기서 ‘상여금, 그 밖에 이에 준하는 것’은 고용노동부령으로 규정해야 할 최저임금 미산입 임금의 대강을 설명하고 있는 것으로서, 그것이 명확한지 여부는 독자적인 명확성원칙의 문제가 아니라 명확성원칙이 헌법상 구체화된 포괄위임금지원칙의 문제라 할 것이므로, 포괄위임금지원칙 위반 여부에 대해서만 살펴본다(헌재 2011.12.29. 2010헌바385등 참조).
나) 임금의 종류는 매우 다양하고, 같거나 유사한 성격의 임금에 대하여 사업장에 따라 서로 다른 명칭이 부여되어 지급되는 경우도 많다. 또 사회 현실의 변화나 정책적 필요에 따라 새로운 임금항목이 신설되거나 종전의 임금항목이 폐지되기도 한다. 나아가 어떠한 임금이 상여금에 준하는 것인지 여부에 대한 판단은 해당 임금의 지급사유, 산정방식, 지급주기 및 다른 임금과의 관계 등을 고려하여야 하는 전문적·기술적 사항에 해당하기도 한다. 따라서 이를 일일이 법률로 정하는 것보다는 하위법령에서 정하도록 위임할 필요성이 인정된다.
다) 최저임금법이나 근로기준법은 ‘상여금’의 의미를 정의하고 있지 않다. 일반적으로 상여금이란 기본급 이외에 업적, 공헌도 기타 사유에 따라 지급하는 금품을 말하며, 분기별 또는 특정 시기에 지급되거나 매월 지급될 수도 있다. 단체협약이나 취업규칙 등에 그 지급시기 및 지급대상, 지급기준 등이 정해져 있고, 사용자의 지급의무가 인정되는 경우에는 상여금의 임금성이 인정되어 이 사건 산입조항의 ‘상여금’에 포함될 수 있다. 상여금은 통상 산정기간이 1개월을 초과할 뿐만 아니라, 산정기간이 1개월 이하인 경우에는 지급주기도 1개월 이하가 되어 법 제6조제4항 본문에 따라 최저임금에 산입될 것이므로, 이 사건 산입조항의 ‘상여금’은 산정기간이 1개월을 초과하는 것만을 의미함을 알 수 있다.
‘상여금에 준하는 임금’은 상여금이 아닌 다른 항목의 임금 중 위에서 살펴본 상여금과 유사한 속성을 갖는 임금을 의미한다고 볼 수 있다. 가령, 근로기준법 시행령 제23조는 매월 1회 이상 지급하여야 할 임금의 예외로 임금 산정기간이 1개월을 초과하는 정근수당, 근속수당, 장려금, 능률수당 등을 상여금과 함께 규정하고 있으므로, ‘상여금에 준하는 임금’에는 이러한 임금들이 포함될 것이고, 그와 같은 내용이 구체화되어 하위 법령에 규정될 것임을 예측할 수 있다.
2) 법 제6조제4항제3호 관련 부분
다음으로 ‘식비, 숙박비, 교통비 등 근로자의 생활 보조 또는 복리후생을 위한 성질의 임금’ 부분이 명확성원칙에 위반되는지 여부에 대하여 본다.
사전적으로 ‘복리’는 ‘행복과 이익을 아울러 이르는 말’을 의미하고, ‘후생’은 ‘사람들의 생활을 넉넉하고 윤택하게 하는 일’을 의미하므로, ‘근로자의 생활 보조 또는 복리후생을 위한 성질의 임금’은 ‘근로자의 생활을 돕거나 이를 윤택하게 하기 위한, 그 밖에 근로자의 행복과 이익을 높이기 위하여 지급되는 임금’을 의미한다고 어렵지 않게 이해할 수 있다. 근로기준법상 ‘임금’에 해당하여야 하므로, 근로자가 특수한 근무조건이나 환경에서 직무를 수행하게 됨으로 말미암아 추가로 소요되는 비용을 변상하기 위하여 지급되는 이른바 ‘실비변상적 급여’는 제외된다는 점도 알 수 있다. 그리고 ‘식비, 숙박비, 교통비’가 예시적으로 서술되어 있어, 뒤에 나오는 ‘근로자의 생활 보조 또는 복리후생을 위한 성질의 임금’의 해석을 위한 판단지침을 제공하고 있다. 나아가 이 사건 산입조항의 문언에 따라 매월 1회 이상 정기적으로 통화로 지급되는 경우만 위 조항 부분의 적용을 받으므로, 그 점에서도 적용범위가 한정된다고 볼 수 있다. 따라서 수범자는 법 제6조제4항제3호의 ‘식비, 숙박비, 교통비 등 근로자의 생활 보조 또는 복리후생을 위한 성질의 임금’의 의미도 예측할 수 있다.
3) 소결
이 사건 산입조항 및 부칙조항이 명확성원칙이나 포괄위임금지원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
(다) 근로의 권리 침해 여부
1) 심사기준
헌법 제32조제1항은, “국가는 … 법률이 정하는 바에 의하여 최저임금제를 시행하여야 한다”라고 규정하고 있으므로, 최저임금제를 구체적으로 어떻게 형성할 것인지에 관해서는 기본적으로 입법자에게 재량이 부여되어 있다고 볼 수 있다. 최저임금의 비교대상이 되는 임금에 어떤 임금을 어느 정도로 산입할 것인지의 문제 역시 우리나라 근로자들의 임금체계와 각 항목별 임금의 특징, 근로자의 불이익의 정도와 사용자의 부담 정도, 근로 관행, 사회·경제적 여건 등을 종합적으로 고려하여 결정할 필요가 있는 사항이므로, 이에 관하여 입법자에게 입법형성의 재량이 주어져 있다고 봄이 타당하다. 다만, 입법자가 그러한 재량을 행사하는 경우, 근로조건의 기준은 인간의 존엄성을 보장하도록 정한다고 한 헌법 제32조제3항에 위반되어서는 안 된다.
따라서 이 사건 산입조항 및 부칙조항이 매월 1회 이상 정기적으로 지급하는 상여금 등 및 복리후생비의 일부를 새롭게 최저임금에 산입하도록 하여 청구인 근로자들의 근로의 권리를 침해하는지 여부는, 그것이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈하였는지 여부에 달려 있다(헌재 2008.9.25. 2005헌마586; 헌재 2015.5.28. 2013헌마619 참조).
2) 판단
가) 1986년 최저임금법의 제정 당시에는 임금 항목이 비교적 단순하였으나, 그 이후 임금 항목들이 복잡해져 기본급이 급여에서 차지하는 비중이 상대적으로 낮아지고 상여금이나 복리후생비 등 기타 수당의 비중은 높아지게 되었다. 그런데 최저임금의 산입범위는 제정 당시의 규정이 실질적인 변화 없이 유지되어 여전히 기본급과 한정된 범위의 일부 수당만 최저임금에 산입됨에 따라 실제 받는 임금과의 괴리가 커지게 되었다. 또한 고임금 노동자라 하더라도 상여금 등 및 복리후생비는 높으나 기본급이 최저임금 수준으로 낮은 경우 최저임금 인상으로 기본급 및 그와 연동된 상여금 등이 인상되어, 최저임금 인상이 상여금 등을 받는 노동자와 받지 못하는 노동자 간의 임금격차를 심화시키는 결과를 초래하기도 하였다. 한편, 2018년 최저임금액이 급격하게 인상되면서 중소기업과 소상공인의 부담이 과하게 가중될 수 있다는 우려가 일각에서 제기되었다. 이에 이 사건 산입조항 및 부칙조항은 매월 1회 이상 정기적으로 지급하는 상여금 등과 복리후생비를 최저임금에 산입하여 근로자들이 실제 지급받는 임금과 최저임금 사이의 괴리를 극복하고, 고임금 노동자까지 최저임금 인상의 혜택을 받는 불합리를 개선하여 근로자 간 소득격차 해소에 기여하며, 최저임금 인상으로 인한 사용자의 부담을 완화하고자 한 것이다.
나) 우리나라에서 정기적으로 지급되는 상여금이나 이에 준하는 정근수당, 근속수당 등은 대부분 기본급에 일정한 비율을 곱한 금액 또는 일정하게 정해진 액수의 금액을 근로자에게 지급하는 형태로서, 그 성질이나 실질적 기능이 기본급과 별다른 차이가 있다고 보기 어렵다. 복리후생비의 경우도 아래에서 보는 임금일체설에 의할 때 기본급과 그 성질이 다르다고 보기 어렵고, 이러한 상여금 등 및 복리후생비가 매월 지급되는 경우라면 근로자들 역시 기본급과 이들 임금을 엄밀히 구분해서 받아들이지 않는 것이 일반적이라고 할 수 있다.
대법원은 종전의 임금2분설을 폐기하고 임금일체설을 취하여 임금항목을 교환적 부분과 생활보장적 부분으로 구분할 수 없다고 보았으며, 정기상여금도 정기성, 일률성, 고정성을 갖추면 통상임금에 해당한다고 보고 있는데(대법원 1995.12.21. 선고 94다26721 전원합의체 판결, 대법원 2013.12.18. 선고 2012다89399 전원합의체 판결 참조), 이러한 법원의 판례 역시 기본급과 정기적으로 지급하는 상여금 등 및 복리후생비가 그 성질에 있어서 본질적인 차이가 없음을 전제하고 있다고 볼 수 있다.
이처럼 매월 1회 이상 정기적으로 지급하는 상여금 등이나 복리후생비는 그 성질이나 실질적 기능 면에서 기본급과 본질적인 차이가 있다고 보기 어려우므로, 기본급과 마찬가지로 이를 최저임금에 산입하는 것은 그 합리성을 수긍할 수 있다.
다) 우리나라의 임금체계는 다른 나라에 비해 기본급 비중이 낮고 상여금, 복리후생비 등 기타 수당의 비중이 높으며, 호봉급이 지배적인 특징을 갖고 있다. 앞서 보았듯이 종전의 최저임금 산입범위는 위와 같은 우리 임금체계의 특징을 정확히 반영하지 못하고 있었으며, 높은 상여금 등의 비중과 호봉급 체계가 결합할 경우 최저임금 인상의 영향은 고임금 근로자에게까지 영향을 미칠 수 있다. 특히 최근 급격한 최저임금 인상으로 최저임금 영향률이 높아지면서, 고임금 근로자들까지 최저임금 인상의 영향을 받는 경우가 늘어나게 되었다.
이 사건 산입조항과 같이 매월 정기적으로 지급하는 상여금 등과 복리후생비를 최저임금에 산입할 경우, 최저임금이 현실의 임금구조를 보다 잘 반영하게 됨으로써 최저임금과 실제 임금 사이의 괴리를 해소하는 데 기여할 수 있음은 분명하다. 나아가 고용노동부와 한국노동연구원의 자료에 따르면, 이 사건 산입조항 및 부칙조항에 따른 산입범위 개편으로 소규모사업체보다는 대규모사업체에 속한 근로자가, 저임금근로자보다는 고임금근로자가 최저임금 영향률의 변화를 크게 겪는 것으로, 다시 말해 불리한 영향을 더 많이 받는 것으로 나타났다. 이는 위 조항들이 고임금 노동자까지 최저임금 인상의 혜택을 받는 불합리성을 해소하여 근로자 간 소득격차를 해소하는 데 어느 정도 효과적으로 기여한다는 점을 나타낸다고 볼 수 있다.
한편, 앞서 보았듯이 최저임금에 산입되는 임금이 많으면 많을수록 최저임금액 이상의 임금을 지급하기가 용이해지므로, 이 사건 산입조항 및 부칙조항은 사용자의 부담을 완화하는 데에도 긍정적인 효과를 나타내고 있다고 볼 수 있다.
이처럼 이 사건 산입조항 및 부칙조항에 따른 최저임금 산입범위 확대는 앞서 살펴본 각각의 입법목적의 달성에 긍정적인 기여를 하고 있으므로, 그 필요성과 취지를 수긍할 수 있다.
라) 이 사건 산입조항과 부칙조항에 따라 최저임금 산입범위를 종전보다 확대하여 상여금 등이나 복리후생비와 같은 새로운 임금항목을 최저임금에 산입할 경우, 해당 임금항목의 비중이 높은 근로자들은 최저임금액 인상에 따른 실제 임금인상 효과가 감소되어 상대적으로 불리한 지위에 처할 수 있다. 그러나 이는 최저임금 산입범위를 종전과 달리 개편하는 과정에서 필연적으로 수반될 수밖에 없는 현상이다. 그리고 위와 같이 최저임금액 인상에 따른 실제 임금인상 효과가 감소되는 현상은 제도가 전환되는 기간 동안만 한시적으로 발생하는 것이고, 최저임금액이 점차 상승하여 그 금액이 해당 근로자의 기본급과 최저임금에 산입되는 상여금 등 및 복리후생비 등을 합한 비교대상 임금 총액과 같아지는 순간이 오면, 그때부터는 다시 최저임금액 인상에 따라 임금 총액이 상승하게 된다.
나아가 앞서 보았듯이 최저임금법 제6조제2항은 “사용자는 이 법에 따른 최저임금을 이유로 종전의 임금수준을 낮추어서는 아니 된다”라고 규정하고 있기 때문에, 최저임금 산입범위가 확대되더라도 근로자가 실제 받는 임금 총액이 줄어들 수는 없으며, 단지 최저임금액의 인상률과 비교한 실제 임금 총액의 인상률이 종전에 비하여 낮아지는 효과가 발생할 뿐이므로, 전반적으로 위 조항들로 인한 근로자들의 실질적인 경제적 불이익이 아주 크다고 보기는 어렵다.
마) 이 사건 산입조항 및 부칙조항은 최저임금 산입수준의 제한과 그 점진적 확대를 통하여 주로 저임금 근로자들의 불이익을 상당 부분 차단하고 있다. 즉, 상여금 등 및 복리후생비를 한꺼번에 최저임금에 산입함에 따른 부작용을 최소화하기 위해, 위 조항들은 2019년에는 위 임금들 중 최저임금 월 환산액의 25%(상여금 등의 경우) 또는 7%(복리후생비의 경우)를 초과하는 부분만 최저임금에 산입되도록 하고, 그 산입수준을 해마다 점진적으로 확대하고 있다. 입법자료에 의하면, 위 ‘최저임금 월 환산액의 25% 또는 7%’라는 산입수준은 연소득이 2,500만 원 가량이거나 그 이하인 근로자들을 염두에 두고, 이들을 보호하기 위하여 고안된 것으로 보인다.
바) 한국노동연구원이 고용노동부의 2017년 기준 고용형태별근로실태조사상의 근로자들을 대상으로 분석하여 최저임금위원회에 제출한 자료에 따르면, 2018년 적용 최저임금(시간당 7,530원)의 영향을 받는 근로자(241만 8천 명)의 88%는 이 사건 산입조항으로 인한 산입범위 확대에 영향을 받지 않으며, 이를 감안한 위 근로자들의 실질임금 인상효과는 최저임금이 10% 인상될 때 그에 비해 1% 정도 줄어든 9%로 분석되었다(2018 최저임금위원회 활동보고서 참조).
이 사건 산입조항과 달리, 이 사건 부칙조항으로 인한 영향을 분석한 자료는 찾아보기 어렵다. 다만, 이 사건 부칙조항은 산입범위를 점차 확대하여 2024년에는 상여금 등 및 복리후생비를 모두 최저임금에 산입하게 하는 것이므로, 상여금 등 및 복리후생비를 모두 산입하였을 경우의 영향을 분석해 보면 이 사건 부칙조항으로 인한 영향을 상당 부분 확인할 수 있다고 판단된다. 이와 관련하여 앞의 한국노동연구원이 최저임금위원회에 제출한 자료 중 관련 부분에 의하면, 상여금 등 및 복리후생비를 모두 산입할 경우에도 2018년 적용 최저임금의 영향을 받는 전체 근로자(241만 8천 명) 중 80.2%는 산입범위 확대에 영향을 받지 않으며, 이를 감안한 위 근로자들의 실질임금 인상효과는 최저임금이 10% 인상될 때 그에 비해 1.6% 줄어든 8.4%로 분석되었다(2018 최저임금위원회 활동보고서 참조).
이처럼 이 사건 산입조항 및 부칙조항으로 인해 영향을 받는 근로자의 규모나 그 영향의 정도가 비교적 한정적이라고 볼 수 있어, 전반적으로 위 조항들로 인한 근로자들의 불이익이 크다고 보기 어렵다. 그리고 앞서 보았듯이 저임금근로자보다는 고임금근로자가 그러한 불이익을 상대적으로 더 많이 받는 것으로 나타나고 있다. 나아가 최저임금 산입범위를 확대할 경우 최저임금액을 인상할 여력이 증가하게 되고, 이를 통하여 최저임금제도의 안정적 운영을 도모할 수 있게 된다는 점도 고려할 필요가 있다.
사) 이상의 내용을 종합하면, 이 사건 산입조항 및 부칙조항이 매월 1회 이상 정기적으로 지급하는 상여금 등 및 복리후생비를 새롭게 최저임금에 산입하도록 한 것이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 입법재량의 범위를 명백히 일탈하였다고 볼 수 없으므로, 위 조항들은 청구인 근로자들의 근로의 권리를 침해하지 아니한다.
(라) 소결
따라서 이 사건 산입조항 및 부칙조항은 청구인 근로자들의 근로의 권리를 침해하지 아니한다.
나. 이 사건 특례조항에 대한 판단
(1) 제한되는 기본권
(가) 헌법 제33조제1항은 “근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다.”라고 규정하여 근로3권을 보장하고 있다. 근로3권 중 단체교섭권은 근로자가 단결하여 그 대표자를 통해 근로조건에 관하여 사용자 또는 사용자단체와 집단적으로 교섭할 수 있는 권리를 말한다. 헌법 제33조제1항이 근로3권을 기본권으로 보장하는 취지는 근로자가 사용자와 대등한 지위에서 집단적 교섭을 통해 자율적으로 근로조건을 결정할 수 있도록 하는 데에 있다(헌재 1998.2.27. 94헌바13등 참조). 사회적·경제적 열위에 있는 개별 근로자의 입장에서는 사용자의 의사에 따라 정해진 근로조건을 강요받을 수밖에 없어 계약자유의 원칙이 형해화될 우려가 있는바, 근로자에 대해서도 계약자유의 원칙이 실현되기 위해서는 근로자들이 단결체를 조직하고 집단적으로 교섭함으로써 사용자와 실질적으로 대등한 관계에서 근로조건을 결정·개선할 수 있어야 한다. 이러한 배경에서 헌법 제33조제1항은 근로3권을 기본권으로 보장하는 것이고, 여기에는 근로조건의 집단적 결정은 대등한 위치에 있는 노사 간의 교섭과 합의를 통해 이루어져야 한다는 이른바 집단적 근로조건 대등결정의 원칙이 내포되어 있다고 할 것이다.
한편, 근로기준법 제4조는 “근로조건은 근로자와 사용자가 동등한 지위에서 자유의사에 따라 결정하여야 한다.”라고 하여, 근로조건은 사용자가 일방적으로 결정하여서는 안 되고 근로관계 당사자 사이에서 자유로운 합의에 따라 정해져야 하는 사항임을 분명히 하고 있다(대법원 2019.11.14. 선고 2018다200709 판결 참조). 위 규정이 주로 개별적 근로관계를 규율대상으로 하는 근로기준법에 마련되어 있기는 하나, 근로자 개별적 차원의 형식적 평등을 집단적 차원의 실질적 평등으로 실현하고자 했던 노동법의 생성과정을 보면, 위 규정에서 선언한 근로조건 대등결정의 원칙은 개별 근로계약을 체결하거나 변경하는 경우뿐만 아니라 집단적 근로조건을 결정하는 내용의 취업규칙이나 단체협약에 대해서도 적용되어야 한다.
근로기준법이 취업규칙제도를 두어 사용자로 하여금 해당 사업장의 근로자 집단에 통일적으로 적용될 근로조건과 복무규율에 관한 기준을 설정한 준칙인 취업규칙을 일방적으로 작성할 수 있도록 하는 동시에, 취업규칙을 근로자에게 불리하게 변경하는 경우에는 해당 사업장에 근로자의 과반수로 조직된 노동조합이 있으면 그 노동조합, 근로자의 과반수로 조직된 노동조합이 없으면 근로자의 과반수의 동의를 받도록 하고 있는 것도 기득권 보호, 근로조건의 통일적 규율과 함께 집단적 근로조건 대등결정의 규범적 요청에 따른 것으로 볼 수 있다(대법원 1977.7.26. 선고 77다355 판결 참조).
따라서 일정한 경우에 사용자로 하여금 일방적으로 취업규칙의 작성·변경을 통하여 기존의 근로조건을 근로자에게 불리하게 변경할 수 있도록 하는 것은 근로자들이 그 단결체를 통해 해당 근로조건에 관하여 사용자와 집단적으로 교섭하는 것을 제한하게 되므로, 근로자 또는 근로자단체의 단체교섭권을 제한한다. 설령 노동조합이 사용자에 대하여 해당 근로조건에 관하여 단체협약의 체결을 주장하면서 단체교섭을 요구할 수 있고 그러한 요구에 별다른 제한이 없다고 하더라도, 사용자가 일방적으로 기존의 근로조건을 불리하게 하는 내용으로 취업규칙을 작성·변경할 수 있고 근로자로서는 이렇게 불리하게 변경된 근로조건을 적용받을 수밖에 없는 국면에서 해당 근로조건의 결정에 관한 근로자 또는 근로자단체의 단체교섭권은 제한된다고 보아야 한다.
(나) 일반적으로 1개월을 초과하는 주기로 지급하는 임금을 총액의 변동 없이 매월 지급하는 것으로 취업규칙을 변경하는 것은 임금 지급의 안정성을 높인다는 점에서 근로자에게 일부 유리한 측면이 있다. 그러나 앞서 보았듯이 매월 1회 이상 정기적으로 지급하는 상여금 등 및 복리후생비의 일부를 종전과 달리 최저임금에 새로 산입할 경우, 최저임금액 인상으로 인한 근로자의 실제 임금인상 효과를 종전보다 감소시킬 수 있고, 최저임금과 관련한 근로자의 법적 지위가 종전에 비해 불리하게 변경된다. 그러므로 상여금 등 및 복리후생비를 최저임금에 산입하기 위하여 그 지급주기에 관한 취업규칙을 위와 같이 변경하는 것은 결과적으로 근로자에게 불리한 변경이 될 가능성이 있다.
그런데 이 사건 특례조항에 따르면, 사용자가 최저임금 산입을 위하여 1개월을 초과하는 주기로 지급하는 상여금 등 및 복리후생비를 총액의 변동 없이 매월 지급하는 것으로 취업규칙을 변경할 때에는 근로기준법 제94조제1항에도 불구하고 과반수 노동조합 또는 근로자의 과반수의 동의를 받을 필요 없이 그 의견을 듣기만 하면 된다. 이처럼 이 사건 특례조항은 근로조건에 해당하는 상여금 등 및 복리후생비의 지급주기에 관한 취업규칙의 변경에 대하여 최저임금 산입을 목적으로 하면서 총액의 변동이 없는 경우에는 사용자가 일방적으로 상여금 등 및 복리후생비의 지급주기를 변경할 수 있도록 함으로써 근로자가 근로자단체를 통해 상여금 등 및 복리후생비의 지급주기에 관하여 사용자와 교섭하는 것을 제한하므로, 노동조합인 청구인 조합들과 그 조합원인 청구인 근로자들의 단체교섭권을 제한한다.
(2) 단체교섭권 침해 여부
(가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
이 사건 특례조항은 최저임금 산입을 위한 임금지급 주기의 변경을 용이하게 함으로써 이 사건 산입조항 및 부칙조항의 실효성을 확보하고, 근로자에게 임금의 최저수준을 매월 보장함으로써 근로자의 생활안정을 꾀하고자 하는 조항으로서, 그 입법목적이 정당하다.
그리고 사용자가 최저임금 산입을 위하여 1개월을 초과하는 주기로 지급하는 상여금 등 및 복리후생비를 총액의 변동 없이 매월 지급하는 것으로 취업규칙을 변경할 때 과반수 노동조합 또는 근로자의 과반수의 동의를 받을 필요가 없도록 하는 것은 취업규칙상 임금지급 주기의 변경을 용이하게 하여 위와 같은 입법목적의 달성에 기여하므로, 수단의 적합성도 인정된다.
(나) 침해의 최소성
1) 앞서 보았듯이 이 사건 산입조항 및 부칙조항은 매월 1회 이상 정기적으로 지급하는 상여금 등과 복리후생비를 최저임금에 산입하여 근로자들이 실제 지급받는 임금과 최저임금 사이의 괴리를 극복하고, 고임금 근로자까지 최저임금 인상의 혜택을 받는 불합리를 개선하여 근로자 간 소득격차 해소에 기여하며, 최저임금 인상으로 인한 사용자의 부담을 완화하고자 한 것이다.
이 사건 산입조항은 ‘최저임금에는 매월 1회 이상 정기적으로 지급하는 임금을 산입한다’는 원칙을 명시하고 있다. 이는 가장 낮은 임금을 받는 근로자들의 생활안정이라는 최저임금법의 취지를 고려할 때 매월 최저임금 이상의 임금 지급이 보장되도록 해야 할 필요가 있다는 판단에 따른 것이다. 이에 이 사건 산입조항 및 부칙조항은 다른 임금과 마찬가지로 상여금 등과 복리후생비도 매월 1회 이상 정기적으로 지급되는 경우 이를 최저임금에 산입한다고 규정하고 있다.
이 사건 산입조항 및 부칙조항이 실효성이 있으려면 기존에 1개월을 초과하는 주기로 지급하던 상여금 등이나 복리후생비를 매월 1회 이상 지급하는 것으로 지급주기를 변경할 수 있어야 한다. 그런데 상여금 등이나 복리후생비의 지급주기가 취업규칙에 규정되어 있다면, 사용자가 이를 최저임금에 산입시키기 위하여 상여금 등이나 복리후생비의 지급주기에 관한 취업규칙을 변경하는 경우, 그것이 근로기준법 제94조제1항 단서의 불이익변경에 해당하여 과반수 노동조합 또는 근로자 과반수의 동의를 얻어야 하는지 여부가 논란이 될 수 있다.
나아가 위와 같은 경우가 불이익변경에 해당한다는 이유로 과반수 노동조합이나 근로자 과반수의 동의를 얻어야 한다고 볼 경우, 취업규칙상의 임금지급 주기 변경이 가능한지 여부가 불확실하게 되고 그 가능 여부가 개별 사업장별로 달라질 수 있다. 이 경우 최저임금 산입범위와 임금체계 개편의 효과가 반감될 것이고, 이에 따라 실제 근로자가 지급받는 임금과 최저임금 사이의 괴리를 극복하고 근로자 간 소득격차를 해소하고자 하는 이 사건 산입조항 및 부칙조항의 입법목적도 달성이 어려워질 수 있다.
이에 이 사건 특례조항은 위와 같은 취업규칙 변경의 경우 과반수 노동조합 또는 근로자 과반수의 의견을 듣기만 하면 되고 동의를 얻을 필요는 없다고 규정함으로써 입법을 통하여 불이익변경과 관련한 법적 논란의 소지를 사전에 차단하고, 최저임금 산입을 위한 임금지급 주기의 변경을 용이하게 하고자 하는 것이다.
또한 저소득 근로자에게는 임금의 안정적인 지급이 매우 중요한데, 임금의 지급주기를 단축할 경우 임금지급의 안정성이 증대하여 저소득 근로자의 생활안정에 기여할 수 있다.
이처럼 이 사건 특례조항이 규정하고 있는 취업규칙 변경에 대한 특례는 이 사건 산입조항 및 부칙조항의 실효성을 확보하고, 근로자에게 임금의 최저수준을 매월 보장하고자 하는 위 조항의 입법목적 달성을 위하여 필요한 조치라고 볼 수 있다.
2) 이 사건 특례조항은 오로지 최저임금 산입을 위한 목적에서 임금 총액의 변동 없이 상여금 등 및 복리후생비의 지급주기를 매월 지급하는 것으로 변경하는 경우에만 적용되고, 다른 경우에는 적용되지 아니한다.
임금 총액이 동일한 상태에서 임금의 지급 주기를 변경하는 것은 그 자체로는 근로자의 근로소득 수준에 영향을 미치지 아니하므로, 근로조건의 중요한 부분을 근본적으로 변경하는 것이라 보기는 어렵다. 오히려 앞서 보았듯이 임금의 지급주기를 ‘매월 1회 이상’으로 함으로써 근로자의 생활안정에 더 기여하는 측면도 있다.
물론 이 사건 산입조항과 연결하여 볼 때에는, 임금의 지급주기를 변경하여 상여금 등 및 복리후생비가 최저임금 산입범위에 새롭게 포함될 경우 최저임금액 인상에 따른 실제 임금인상 효과가 종전에 비하여 감소하는 등 근로자의 법적 지위가 불리하게 변경될 수 있는 것은 사실이다. 그러나 앞서 이 사건 산입조항 및 부칙조항에 대한 판단에서 보았듯이 그러한 최저임금 산입범위 개편으로 인해 영향을 받는 근로자의 규모나 그 영향의 정도가 비교적 한정적이어서 위 조항들로 인한 근로자들의 불이익이 실질적으로 아주 크다고 보기 어렵고, 위 조항들이 저소득 근로자들의 불이익을 차단하기 위한 제도적 보완장치를 두고 있는 점 등을 감안하면, 이 사건 특례조항에 따라 근로자들이 입는 불이익 역시 크다고 보기는 어렵다.
이처럼 이 사건 특례조항은 그 적용범위가 한정적이고, 해당 조항이 규율대상으로 삼고 있는 취업규칙 변경이 근로조건의 중요한 부분을 근본적으로 변경하는 것이라 보기 어려우며, 그 변경에 따라 근로자들이 입는 불이익 역시 크다고 보기 어려우므로, 사용자가 일방적으로 상여금 등 및 복리후생비의 지급주기를 변경함으로 인하여 청구인들의 단체교섭권이 제한되는 정도 역시 크다고 보기 어렵다.
3) 최저임금 산입을 위한 취업규칙 변경에 관한 특례규정을 별도로 두지 않고 근로기준법 제94조제1항 단서를 그대로 적용하도록 하되, 만약 그러한 취업규칙 변경의 불이익변경 해당 여부 등에 관하여 분쟁이 발생할 경우 법원의 판단을 통하여 해결하도록 하는 방안도 고려할 수 있다. 그러나 앞서 보았듯이 이 경우 취업규칙상의 임금지급 주기 변경이 가능한지 여부가 불확실하게 되고 그와 관련한 많은 논란과 법적 분쟁이 발생할 수 있다. 법원의 판단이 있는 경우에도 취업규칙 변경 가능 여부가 개별 사업장별로 달라질 수 있어 최저임금 산입범위 확대의 효과가 반감될 가능성이 있고, 이 사건 산입조항 및 부칙조항의 실효성을 확보하기 어려워질 수 있다. 따라서 위와 같이 특례규정을 두지 않고 법원의 판단을 통하여 해결하는 방안이 이 사건 특례조항의 입법목적을 이 사건 특례조항과 동등한 정도로 달성한다고 볼 수 없고, 달리 이 사건 특례조항과 동등하게 입법목적을 달성하면서도 노동조합이나 근로자의 기본권을 덜 제한하는 입법대안을 상정하기 어렵다.
4) 따라서 이 사건 특례조항은 침해의 최소성 요건을 충족한다.
(다) 법익의 균형성
이 사건 특례조항은 이 사건 산입조항 및 부칙조항의 실효성을 확보하고, 근로자에게 임금의 최저수준을 매월 보장함으로써 근로자의 생활안정을 꾀하고자 하는 것으로서, 이러한 공익은 중대하다.
반면 이 사건 특례조항은 오로지 최저임금 산입을 위한 목적에서 임금 총액의 변동 없이 상여금 등 및 복리후생비의 지급주기를 매월 지급하는 것으로 변경하는 경우에만 적용되는데, 앞서 보았듯이 위와 같은 취업규칙의 변경은 근로조건의 중요한 부분을 근본적으로 변경하는 것이라 보기 어렵고, 그 변경에 따라 근로자들이 입는 불이익 역시 크다고 보기 어려우므로, 사용자에 의한 일방적인 변경으로 인하여 청구인들의 단체교섭권이 제한되는 정도는 위와 같은 공익에 비하여 크다고 보기 어렵다.
따라서 이 사건 특례조항은 법익의 균형성 요건도 충족한다.
(라) 소결
이 사건 특례조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 단체교섭권을 침해한다고 볼 수 없다.
(3) 청구인들의 그 밖의 주장에 대한 판단
청구인들은 이 사건 특례조항이 단체행동권도 침해한다고 주장하나, 이 사건 특례조항의 내용은 노동쟁의와는 직접적인 관련이 없으므로, 단체행동권 침해 여부에 대하여는 더 나아가 판단하지 아니한다.
또한 청구인들은 이 사건 특례조항이 헌법 제32조제2항의 근로조건 민주주의원칙을 위반하였다고 주장한다. 그런데 헌법 제32조제2항은 근로의 의무에 관한 조항으로서, 자신의 의사로 자유롭게 근로하는 근로자들의 임금과는 무관한 내용이다. 따라서 이 부분 주장에 대하여는 더 나아가 판단하지 아니한다.
청구인들은 이 사건 특례조항이 그 입법과정에서의 절차적 흠결이 중대하여 최소한의 절차적 정당성을 확보하지 못하였으므로 적법절차원칙에 위배되어 자신들의 기본권을 침해한다는 취지로 주장한다. 이 사건 특례조항은 이 사건 산입조항 및 부칙조항과 함께 의결되었는데, 이 사건 산입조항 및 부칙조항의 입법과정에 절차적 하자가 있다고 볼 만한 사정을 발견할 수 없음은 앞서 살펴본 바와 같고, 달리 이 사건 특례조항에 대해서만 절차적 하자를 문제 삼을 만한 사정도 없다. 따라서 이 사건 특례조항 역시 적법절차원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
한편, 청구인들이 이 사건 특례조항에 대해서도 재산권, 적정임금보장요구권, 인간다운 생활을 할 권리, 평등권 침해의 주장을 하는 것으로 볼 여지가 있으나, 이는 결국 상여금 등 및 복리후생비의 일부를 최저임금에 산입하는 것을 문제 삼는 것으로서 이 사건 산입조항 및 부칙조항에 관한 주장과 다를 바 없으므로, 이에 관하여는 따로 판단하지 아니한다.
6. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 7.과 같은 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 이 사건 특례조항에 대한 일부 반대의견 및 일부 별개의견, 아래 8.과 같은 재판관 이미선의 이 사건 특례조항에 대한 법정의견에 대한 보충의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다.
7. 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 이 사건 특례조항에 대한 일부 반대의견 및 일부 별개의견
우리는 이 사건 심판청구 중 이 사건 산입조항 및 부칙조항에 대한 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하여야 한다는 점에 대하여는 법정의견과 견해를 같이 한다. 그러나 우리는 법정의견과 달리 청구인 조합들의 이 사건 특례조항에 대한 심판청구는 기본권침해가능성 내지 자기관련성이 없으므로 각하하여야 하고, 이 사건 특례조항은 청구인 근로자들의 단체교섭권을 제한하지 아니하므로 대신 청구인 근로자들의 근로의 권리 침해 여부를 판단하여야 한다고 생각한다. 이에 다음과 같이 그 의견을 남긴다.
가. 이 사건 특례조항이 청구인들의 단체교섭권을 제한하는지 여부
(1) 헌법상 단체교섭권은 근로자가 사용자와 자유롭게 교섭하는 것을 방해하지 않음으로써 보장되는 자유권적 측면뿐만 아니라, 적극적인 입법조치를 통해 근로자의 권리행사의 실질적 조건을 형성하고 보장하도록 국가에 요청하는 사회권적 측면을 가진다(헌재 1998.2.27. 94헌바13등; 헌재 2017.9.28. 2015헌마653; 헌재 2018.8.30. 2015헌가38 참조).
우선 이 사건 특례조항이 단체교섭권의 자유권적 측면을 제한하지 않는 것은 명백하다. 이 사건 특례조항은 단체교섭의 대상이 되는 사항을 제한하거나 단체교섭의 방법을 한정하고 있지 않으므로, 근로자들이 단결권을 행사하여 결성한 노동조합은 이 사건 특례조항에도 불구하고 여전히 상여금 등 및 복리후생비의 지급주기에 대하여 사용자와 자유롭게 단체교섭을 할 수 있다. 또한 이 사건 특례조항은 단체협약의 효력을 제한하고 있지 않으므로, 사용자가 이 사건 특례조항에 따라 상여금 등 및 복리후생비를 매월 지급하는 것으로 취업규칙을 변경하더라도, 여전히 단체교섭에 따라 체결된 단체협약의 효력은 그 변경된 취업규칙에 우선한다(노동조합 및 노동관계조정법 제33조제1항 참조).
다음으로 이 사건 특례조항이 단체교섭권의 사회권적 측면을 제한하는지를 살펴봄에 있어서는, 이 측면이 국가와 근로자의 양자 관계가 아니라 국가·근로자·사용자의 3자 관계를 그 대상으로 하며, 국가가 사용자에게 일정한 의무를 부과함으로써 사용자의 직업수행의 자유를 제한하는 형태로 실현된다는 점을 충분히 고려할 필요가 있다. 따라서 단체교섭권의 자유권적 측면이 원칙적으로 최대한 보장되어야 함과 달리, 사회권적 측면은 상대적으로 그 보호영역이 분명히 특정되어야 한다.
단체교섭이란 근로자 측과 사용자 측이 근로조건에 관하여 합의에 도달할 목적으로 회담·협상하는 것을 말한다. 여기서 ‘교섭’이란 쌍방이 자율적 의사에 따라 양보를 거듭하면서 합의에 도달하려는 것이고, 노동조합은 교섭 결렬 시 단체행동권의 행사를 통하여 사용자에게 양보를 구할 수 있을 뿐 양보나 합의 그 자체가 강제되는 것은 아니다. 그런데 이 사건 특례조항에서 문제되는 ‘취업규칙의 불이익변경에 대한 동의권의 행사’는 사용자가 일방적으로 제시한 근로조건의 불이익변경에 대해 그 동의 여부를 표시하는 것일 뿐이므로, 단체교섭권의 ‘교섭’ 개념과 부합하지 않는다. 즉, 사용자가 단순히 취업규칙을 변경하려는 이유 등을 근로자 측에 설명하고 그 동의를 얻는 것을, 노사 쌍방이 합의에 도달할 목적으로 양보 및 협상을 거듭하는 ‘단체교섭’과 반드시 동일하게 볼 수 있는지 의문이고, 특히 노동조합이 없는 사업장의 경우 사용자가 근로자 측과의 실질적인 양보 및 협상 과정 없이 취업규칙의 불이익변경에 대한 동의를 구할 가능성도 배제할 수 없기 때문이다.
또한, 헌법재판소는 “헌법이 근로자에게 단결권·단체교섭권·단체행동권을 인정한 취지는 경제적 약자인 근로자가 사용자와 대등한 입장에서 단체협약을 체결할 수 있게 하자는 데 있다”라고 하여(헌재 1990.1.15. 89헌가103 참조) 근로3권의 주된 목적을 단체협약의 체결로 이해한 바 있다. 입법자 역시 단체교섭에 따라 체결된 단체협약을 일반 계약에 비하여 두텁게 보호하는 등(노동조합 및 노동관계조정법 제33조, 제35조, 제36조 등 참조), 단체협약이라는 형태를 매개로 단체교섭권을 실현·보장하고 있는 것으로 이해된다.
설령 단체교섭권에 단체협약의 형태가 아닌 다른 방식의 근로조건 결정을 위한 교섭이 포함될 수 있다고 하더라도, 국가가 노동조합을 통하여 형성되지 않은 근로자 다수의 근로조건에 관한 모든 형태의 의사표현까지 단체교섭권의 형태로 보호해야 한다고 보기는 어렵다. 단체교섭의 목적을 단체협약뿐만 아니라 모든 근로조건 결정으로 확장하면서 그 주체와 방법을 명확히 하지 않는다면, 단결 및 단체교섭의 주체를 노동조합으로 해석하는 전통적인 단결권, 단체교섭권의 법리 및 쟁의행위의 대상을 단체협약의 대상이 될 수 있는 사항으로 한정하는 단체행동권의 법리와 조화되기 어려운 문제를 발생시킬 우려가 있다. 예컨대 이 사건 특례조항이 규정하고 있는 것처럼 ‘근로자의 과반수’를 단체교섭권의 주체로 승인할 수 있을 것인지, 교섭의 결렬이 아니라 일회성 의사표시가 관철되지 않았음을 이유로 단체행동권의 행사로 나아갈 수 있을 것인지, 나아가 이러한 형태의 교섭에 대해서도 국가가 일정한 입법조치를 하지 않은 것이 위헌인지 등 헌법과 노동법이 예정하지 않은 수많은 문제가 발생할 수 있다.
따라서 취업규칙의 불이익변경에 대한 근로자 측의 동의를 배제하는 이 사건 특례조항이 청구인들의 단체교섭권을 제한한다고 볼 수 없다.
(2) (가) 법정의견이 ‘일정한 경우에 사용자로 하여금 일방적으로 취업규칙의 작성·변경을 통하여 기존의 근로조건을 근로자에게 불리하게 변경할 수 있도록 하는 것은 근로자들이 그 단결체를 통해 해당 근로조건에 관하여 사용자와 집단적으로 교섭하는 것을 제한하게 되므로, 근로자 또는 근로자단체의 단체교섭권을 제한한다’는 점의 근거로 들고 있는 대법원 1977.7.26. 선고 77다355 판결에 대하여 구체적으로 살펴본다.
1) 위 대법원 판결은 “취업규칙은 사용자가 기업경영권에 기하여 사업장에 있어서의 근로자의 복무규율이나 근로 조건의 기준을 획일적 통일적으로 정립하기 위하여 작성하는 것으로서 이는 근로기준법이 종속적 노동관계의 현실에 입각하여 실질적으로 불평등한 근로자의 입장을 보호강화 하여 그들의 기본적 생활을 보호향상 시키려는 목적의 일환으로 그 작성을 강제하고 이에 법규범성을 부여한 것이라고 볼 것이므로 원칙적으로 취업규칙의 작성변경권은 사용자에게 있다 할 것이나 취업규칙의 변경에 의하여 기존 근로조건의 내용을 일방적으로 근로자에게 불이익하게 변경하려면 종전 취업규칙의 적용을 받고 있던 근로자 집단의 집단의사결정 방법에 의한 동의를 요한다고 할 것이며 그 동의방법은 근로자 과반수로 조직된 노동조합이 있는 경우에는 그 조합의 그와 같은 조합이 없는 경우에는 근로자들의 회의방식에 의한 과반수의 동의가 없는 한 취업규칙의 변경으로서의 효력을 가질 수 없고 따라서 그러한 취업규칙변경에 대하여 개인적으로 동의한 근로자에 대하여도 효력이 없는 것이라고 할 것이다. 왜냐하면 기존 근로조건의 내용을 사용자가 일방적으로 근로자에게 불이익하게 변경하는 것은 위의 근로기준법의 보호법으로서의 정신과 기득권 보호의 원칙 및 근로조건은 근로자와 사용자가 동등한 지위에서 자유의사에 의하여 결정되어야 한다는 근로기준법 제3조의 규정상 허용될 수 없다 할 것이고, 그렇다고 하여 만약 취업규칙의 불이익한 변경에 개인적으로 동의한 근로자에 대하여는 그 변경의 효력이 있고 동의하지 아니한 근로자에 대하여는 효력이 없다고 한다면 근로자는 단체로서 행동할 때 실질적으로 사용자와 대등한 입장에 서게 된다는 것이 모든 노사관계법의 기본입장이므로 사용자는 실질적으로 대등하지 아니한 우월한 지위에 서서 용이하게 취업규칙의 변경이란 형식으로 개별근로자에 대하여 기존 취업규칙에 미달되는 근로계약을 체결할 수 있게 되어 취업규칙에 정한 기준에 미달되는 근로조건을 정한 근로계약은 그 부분에 한하여 무효로 하고 무효로 된 부분은 취업규칙에 정한 기준에 의한다 하여 취업규칙상의 기준을 최저기준으로 규정한 근로기준법 제98조를 사실상 무의미하게 만드는 결과가 되고 또한 한 개의 사업장에 다수의 취업규칙이 사실상 병존하는 것과 같은 결과가 되어 취업규칙의 규범으로서의 획일적, 통일적 적용의 필요성에도 위배된다 할 것이며 집단에 적용되는 법규범의 변경에는 집단적 의사에 의한 동의를 얻게 함으로서 집단전체에 그 효력을 미치게 함은 일반법규범의 변경절차로서도 타당하기 때문이다”라고 판시하고 있다.
2) 위 판결에서 “근로조건은 근로자와 사용자가 동등한 지위에서 자유의사에 따라 결정하여야 한다”는 구 근로기준법 제3조(현행법 제4조)를 언급하면서 취업규칙의 불이익변경에 대하여 근로자의 개별적 동의가 아니라 집단의사결정에 의한 동의가 필요하다고 설시한 점, “근로자는 단체로서 행동할 때 실질적으로 사용자와 대등한 입장에 서게 된다는 것이 모든 노사관계법의 기본입장”이라고 설시한 점을 종합하면, 대법원은 구 근로기준법 제3조(현행법 제4조)에서 규정한 ‘근로조건 대등결정의 원칙’이 ‘집단적 대등결정의 원칙’을 포함하는 것으로 보고, 위 원칙에 비추어 볼 때 사용자가 취업규칙을 불이익하게 변경하려면 종전 취업규칙의 적용을 받고 있던 근로자 집단의 집단의사결정 방법에 의한 동의를 요한다고 판단한 것으로 보인다.
그러나, 위 대법원 77다355 판결은 취업규칙의 불이익변경이 근로자에게 효력을 미치기 위한 요건으로서 ‘근로자 측의 동의가 필요한지 여부와 그 동의 방식’을 설시한 것이지, 그러한 동의가 헌법상 단체교섭권의 내용에 포함되는지 여부를 논증한 것은 아니다.
뿐만 아니라 종래 대법원은 취업규칙의 불이익변경에 대하여 근로자집단의 집단적 의사결정에 의한 동의가 없는 한 취업규칙의 변경은 효력이 없다는 입장을 취하였다가(위 77다355 판결 및 대법원 1990.4.27. 선고 89다카7754 판결 참조), 위 동의 없는 취업규칙의 불이익변경은 기존의 근로자에 대한 관계에서는 그 변경의 효력이 미치지 않으나 그 변경 후의 신규 근로자에게는 변경의 효력이 미친다는 입장으로 변경하였다(대법원 1992.12.22. 선고 91다45165 전원합의체 판결; 대법원 2003.12.18. 선고 2002다2843 전원합의체 판결 참조). 대법원이 설시한 대로 근로자단체의 동의 여부와 무관하게 취업규칙 변경의 효력은 발생하는 것이고, 단지 기득이익의 보호를 위하여 기존 근로자들에 대해서는 그 동의가 없으면 취업규칙 변경의 효력이 미치지 않게 하는 것이라면, 위 동의는 결과적으로 사업장 전체에 적용되는 근로조건인 취업규칙의 불이익변경에 대해서는 아무런 영향을 미치지 못하고, 단지 기존 근로자들이 기득이익의 보호를 받을 것인지 여부에 대하여 의사표시를 하는 것에 불과하게 되는 것인데, 이를 근로조건에 관한 집단적 교섭으로 볼 수 있는지 의문이다.
특히 대법원이 종전의 77다355 판결에서는 기득권 존중의 원칙, 근로기준법의 근로자 보호의 정신, 집단적 결정을 통한 근로조건 대등결정의 원칙이라는 세 가지 근거를 제시한 것으로 보이는데, 위 91다45165 판결 등에서는 변경된 취업규칙이 기존 근로자들에게 적용되지 않는 근거로 기득이익의 보호만을 설시하였을 뿐 ‘집단적 결정을 통한 근로조건 대등결정의 원칙’과 관련한 사항을 전혀 언급하고 있지 않다는 점을 고려하면, 기존 근로자들에 대하여 취업규칙 변경의 효력이 미치지 않는다는 이유로 위 동의를 헌법상 단체교섭권의 범위에 포함시킬 수 있다고 보기는 어렵다. 이에 더하여 위 대법원 전원합의체 판결 역시 그 논증과정에서 헌법상 단체교섭권을 염두에 두었다고 볼 만한 사정을 발견하기 어렵다는 점을 감안하면, 이 사건에서 헌법재판소가 취업규칙 불이익변경에 대한 동의를 헌법상 단체교섭권의 대상에 포함하는 것으로 보는 것에는 더욱 신중함이 요구된다 할 것이다.
(나) 한편, 근로조건에 대한 근로자 측의 ‘집단의사결정’이라고 하여 모두 당연히 헌법상 ‘단체교섭권’의 범위에 포함된다고 볼 수는 없으며, 이는 결국 헌법상 단체교섭권의 의미와 근로기준법 제94조제1항의 ‘동의’의 실체를 고려하여 헌법해석으로 해결할 수밖에 없는 문제이다.
헌법 제32조제1항은 “모든 국민은 근로의 권리를 가진다.”라고 하여 근로3권과 별도로 근로의 권리를 규정하고 있고, 같은 조제3항은 “근로조건의 기준은 인간의 존엄성을 보장하도록 법률로 정한다.”라고 규정하고 있으며, 이에 따라 제정된 법률이 근로기준법이다.
헌법재판소는 헌법이 근로조건의 기준을 법률로 정하도록 한 것은 인간의 존엄에 상응하는 근로조건에 관한 기준의 확보가 사용자에 비하여 경제적·사회적으로 열등한 지위에 있는 개별 근로자의 인간존엄성의 실현에 중요한 사항이기 때문이라고 하면서, 구 근로기준법 제24조(현행 제17조, 사용자의 근로조건 명시의무규정)와 관련하여 “근로계약에 있어 사용자와 근로자 사이에는 사실상의 교섭력 차이가 실질적으로 존재하고, 경제적으로 우월한 지위에 있는 사용자가 근로조건을 구체적으로 명시하지 않거나 확정적 근로조건을 제시하지 않음으로써 근로자에게 불리하거나 부당한 근로를 강요할 위험이 항시 존재한다.”라고 지적하였다(헌재 2006.7.27. 2004헌바77 참조).
이처럼 헌법 제32조제1항, 제3항에 따라 근로기준법이 사용자에 비하여 열등한 지위에 있는 근로자를 보호하기 위하여 근로조건의 기준을 법률로 정하고 있는 것이라는 선례의 태도에 의할 때, “근로조건은 근로자와 사용자가 동등한 지위에서 자유의사에 따라 결정하여야 한다.”는 근로기준법 제4조 역시 근로의 권리의 실현을 위한 조항이라고 이해할 수 있다. 나아가 근로기준법 제94조제1항 단서에서 취업규칙의 불이익변경에 대하여 근로자 측의 동의를 요하는 것도, 우월적 지위에 있는 사용자가 일방적으로 취업규칙을 근로자에게 불리하게 변경하여 근로자의 인간존엄성의 실현에 지장을 초래하는 것을 방지하기 위한 것으로 볼 수 있으므로, 이 역시 근로의 권리의 실현을 위한 것이라고 할 수 있다.
위 조항에서 취업규칙의 불이익변경에 대하여 근로자의 개별적 동의가 아닌 집단적 동의를 받도록 한 것은, 대법원도 설시하였듯이 개별적 동의를 얻게 할 경우 실질적으로 사용자가 우월한 지위에 서는 결과가 되고, 취업규칙상의 기준을 최저기준으로 규정한 구 근로기준법 제98조(현행 제97조)의 취지가 몰각되며, 한 개의 사업장에 다수의 취업규칙이 사실상 병존하는 것과 같은 결과가 되는 등 여러 가지 부작용이 예상되기 때문이므로, 취업규칙의 불이익변경에 대한 동의의 방식으로 집단의사결정에 의한 동의를 요한다는 이유만으로 위 동의가 헌법상 근로의 권리의 영역에서 벗어난다고 볼 수는 없다.
헌법상 단체교섭권은 지금까지 헌법재판소의 선례를 보면 주로 집단적 노사관계법의 영역에서 그 논의가 이루어져 왔으므로, 개별적 근로관계법인 근로기준법의 조항에 대하여 헌법상 단체교섭권의 논의를 적용하는 것은 기존 논의의 틀을 무너뜨릴 가능성이 있어 신중할 필요가 있다. 설령 근로기준법 제94조제1항 단서와 같이 개별적 근로관계법의 영역에서 근로자 측의 ‘집단의사결정’을 바탕으로 한 의사표시나 행위가 이루어지는 경우라 하더라도, 그러한 이유만으로 섣불리 이를 헌법상 단체교섭권의 영역에 포함되는 것이라 볼 수는 없으며, 그렇게 보기 위해서는 헌법상 단체교섭권의 의미와 범위, 단결권 및 단체행동권 등 다른 근로3권의 내용에 미치는 영향 등과 관련하여 심도 있는 연구가 뒷받침될 필요가 있다.
따라서 근로기준법 제94조제1항 단서의 동의는 헌법상 근로의 권리의 보호범위에 속하는 것으로 보아 그 침해 여부를 판단하면 충분하고, 이를 굳이 단체교섭권의 범주로 끌어들이는 것은 헌법상 기본권의 체계 및 이를 바탕으로 한 기존의 논의와 상충할 우려가 있을 뿐만 아니라 그 실익 또한 크지 않다고 판단된다.
나. 청구인 조합들의 이 사건 특례조항에 대한 청구에 관한 판단
앞서 살펴본 것과 같이, 이 사건 특례조항이 청구인들의 단체교섭권을 제한한다고 볼 수 없으므로, 이 사건 특례조항이 청구인 조합들의 단체교섭권을 침해할 가능성이 인정되지 아니한다. 또한, 노동조합은 근로의 권리의 주체가 될 수 없으므로(헌재 2009.2.26. 2007헌바27 참조), 이 사건 특례조항이 청구인 조합들의 근로의 권리를 침해할 가능성도 없다. 따라서 청구인 조합들의 이 사건 특례조항에 대한 심판청구는 기본권침해가능성을 인정할 수 없거나 기본권침해의 자기관련성을 갖추지 못하였으므로 부적법하다.
다. 청구인 근로자들의 이 사건 특례조항에 대한 청구에 관한 판단
(1) 제한되는 기본권
앞서 살펴본 것과 같이, 이 사건 특례조항이 청구인 근로자들의 단체교섭권을 제한한다고 볼 수 없다. 이 사건 특례조항에 따르면, 사용자가 최저임금 산입을 위하여 1개월을 초과하는 주기로 지급하는 상여금 등 및 복리후생비를 총액의 변동 없이 매월 지급하는 것으로 취업규칙을 변경할 때에는 근로기준법 제94조제1항에도 불구하고 과반수 노동조합 또는 근로자 과반수의 동의를 받을 필요 없이 그 의견을 듣기만 하면 된다. 사용자가 위와 같이 취업규칙을 변경할 경우, 이 사건 산입조항 및 부칙조항에 따라 해당 취업규칙의 적용을 받는 근로자의 비교대상 임금에 상여금 등 및 복리후생비가 추가로 산입된다. 이는 앞서 보았듯이 최저임금액 인상으로 인한 해당 근로자의 실제 임금인상 효과를 종전보다 감소시킬 수 있고, 최저임금과 관련한 해당 근로자의 법적 지위를 종전에 비해 불리하게 변경한다. 그렇다면, 이 사건 산입조항 및 부칙조항과 마찬가지로, 이 사건 특례조항 역시 청구인 근로자들의 근로의 권리를 침해하는지 여부가 문제된다.
(2) 근로의 권리 침해 여부
(가) 심사기준
취업규칙의 불이익변경에 대하여 근로자집단의 동의를 받아야 한다는 원칙의 예외를 둘 것인지, 예외를 둔다면 어떠한 경우에 대하여 예외를 둘 것인지 등은 취업규칙의 법적 성격과 효력, 근로 관행, 사회·경제적 여건 등을 종합적으로 고려하여 결정할 필요가 있는 사항이므로, 이에 관하여 입법자에게 입법형성의 재량이 주어져 있다고 봄이 타당하다. 다만, 입법자가 그러한 재량을 행사하는 경우, 근로조건의 기준은 인간의 존엄성을 보장하도록 정한다고 한 헌법 제32조제3항에 위반되어서는 안 된다. 따라서 이 사건 특례조항이 청구인 근로자들의 근로의 권리를 침해하는지 여부는, 그것이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈하였는지 여부에 달려 있다(헌재 2008.9.25. 2005헌마586; 헌재 2015.5.28. 2013헌마619 참조).
(나) 판단
이 사건 특례조항은 최저임금 산입을 위한 임금지급 주기의 변경을 용이하게 함으로써 이 사건 산입조항 및 부칙조항의 실효성을 확보하고, 근로자에게 임금의 최저수준을 매월 보장함으로써 근로자의 생활안정을 꾀하고자 하는 조항이다.
이 사건 특례조항은 위와 같은 취업규칙 변경의 경우 과반수 노동조합 또는 근로자 과반수의 의견을 듣기만 하면 되고 동의를 얻을 필요는 없다고 규정함으로써, 법적 논란의 소지를 사전에 차단하고, 최저임금 산입을 위한 임금지급 주기의 변경을 용이하게 하고자 하는 것이다. 이는 위 조항의 입법목적 달성을 위하여 필요한 조치로서, 그 취지와 필요성을 수긍할 수 있다.
법정의견에서 살펴보았듯이 이 사건 특례조항은 그 적용범위가 한정적이고, 해당 조항이 규율대상으로 삼고 있는 취업규칙 변경이 근로조건의 중요한 부분을 근본적으로 변경하는 것이라 보기 어려우며, 그 변경에 따라 근로자들이 입는 불이익 역시 크다고 보기 어려우므로, 그러한 취업규칙의 변경에 대한 동의 권한을 갖지 못함으로 인하여 청구인 근로자들의 근로의 권리가 제한되는 정도 역시 크다고 보기 어렵다.
이상의 내용을 종합하면, 이 사건 특례조항이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 입법재량의 범위를 명백히 일탈하였다고 볼 수 없으므로, 위 조항은 청구인 근로자들의 근로의 권리를 침해하지 아니한다.
라. 결론
청구인 조합들의 이 사건 특례조항에 대한 심판청구는 부적법하고, 이 사건 특례조항은 청구인 근로자들의 근로의 권리를 침해하지 아니한다.
8. 재판관 이미선의 이 사건 특례조항에 대한 법정의견에 대한 보충의견
이 사건 특례조항이 청구인들의 단체교섭권을 제한한다는 법정의견에 대하여 다음과 같은 내용을 보충한다.
가. 계약의 내용은 당사자의 합의로만 변경할 수 있으며 당사자 일방이 임의로 변경할 수 없다는 것은 계약의 기본 법리이고, 이는 근로계약의 경우에도 마찬가지이다. 따라서 사용자로 하여금 일방적으로 근로조건을 변경할 수 있도록 하는 것은 근로자 개인의 측면에서는 계약의 자유를 제한하는 것이고, 근로자 집단의 측면에서는 단체교섭권을 제한하는 것이다. 해당 근로조건에 관하여 별도로 단체교섭을 요구할 수 있다고 하더라도, 사용자의 일방적인 근로조건 변경에 법적 효력을 부여하는 것 그 자체로 노사 간 자율적인 합의에 따른 근로조건의 결정을 목적으로 하는 단체교섭권은 제한될 수밖에 없다.
나. 근로기준법은 사용자가 근로조건과 복무규율에 관하여 일방적으로 작성하는 취업규칙을 법적 제도로 인정하고 있다. 이에 따라 사용자는 취업규칙의 작성을 통해 새로 근로계약을 체결하는 근로자에게 적용될 근로조건을 일방적으로 정할 수 있을 뿐만 아니라, 취업규칙의 작성·변경을 통해 취업규칙에서 정한 근로조건이나 해당 사업장에서 관행적으로 적용되어 오던 근로조건을 일방적으로 변경할 수도 있다. 그러나 근로기준법은 근로자 보호와 집단적 근로조건 대등결정의 원칙을 관철하기 위하여 취업규칙을 근로자에게 불리하게 변경하는 경우에 과반수 노동조합이나 근로자의 과반수의 동의를 받도록 하고 있음(근로기준법 제94조제1항)은 법정의견에서 지적한 바와 같다.
그런데 이 사건 특례조항은 최저임금에 산입할 목적으로 상여금 등 및 복리후생비를 총액의 변동 없이 매월 지급하는 것으로 취업규칙을 변경할 때에는 근로기준법 제94조제1항의 적용을 배제시키고 있다. 이에 따라 종전 취업규칙이나 관행에 기하여 상여금 등 및 복리후생비를 1개월을 초과하는 주기로 지급하던 사용자는 그 지급주기의 변경이 해당 사업장 근로자에게 불리하더라도 과반수 노동조합이나 근로자 과반수의 동의 없이 해당 임금을 매월 지급하는 내용으로 취업규칙을 작성·변경할 수 있다.
물론 이 사건 특례조항이 단체교섭의 대상이나 방법을 직접적으로 규정하는 것은 아니고, 노동조합은 상여금 등 및 복리후생비의 지급주기에 관하여 사용자에게 단체교섭을 요구할 수도 있다. 그러나 사용자로 하여금 임금의 지급주기라는 근로조건을 일방적으로 변경할 수 있도록 하고 그와 같이 변경된 근로조건의 효력을 인정하는 단계에서 노사 간 자율적인 합의에 따른 근로조건의 결정을 목적으로 하는 단체교섭권은 제한되는 것이고, 이를 단순히 교섭 진행에 차질을 주는 정도에 그치는 것으로 볼 수는 없다.
한편 일부 반대의견 및 일부 별개의견이 지적하는 바와 같이, 단체협약에서 상여금 등 및 복리후생비를 1개월을 초과하여 지급하는 것으로 정한 경우에는 사용자가 이 사건 특례조항에 따라 해당 임금을 매월 지급하는 것으로 취업규칙을 변경하더라도 단체협약의 효력이 변경된 취업규칙에 우선한다. 그러나 단체협약은 취업규칙과 달리 노동조합 및 노동관계조정법상 유효기간의 제한을 받는데, 유효기간의 도과로 단체협약이 실효되어 단체협약 중 근로조건에 관한 부분이 근로계약의 내용이 된 경우에는 새로운 취업규칙의 변경에 의하여 근로계약의 내용이 된 단체협약상의 근로조건을 불리하게 변경할 수 있다(대법원 2007.12.27. 선고 2007다51758 판결; 대법원 2013.7.25. 선고 2012다44280 판결 참조). 따라서 상여금 등 및 복리후생비의 지급주기를 1개월을 초과한 단위로 정한 단체협약이 있더라도 그 유효기간이 도과하여 실효되었다면, 그 이후에 사용자가 이 사건 특례조항에 따라 상여금 등 및 복리후생비를 매월 지급하는 것으로 취업규칙을 변경할 경우 종전 단체협약상의 지급주기의 적용은 배제되고 취업규칙상의 지급주기가 적용된다고 할 것이다.
다. 근로자는 사용자와 대등한 지위에서 자율적인 합의에 의하여 근로조건을 결정할 수 있어야 하고 이를 위해 헌법 제33조제1항이 단체교섭권을 보장하고 있다.
법정의견은 근로기준법 제94조제1항의 ‘집단적 동의’의 법적 성질을 어떻게 볼 것인지를 떠나, 이 사건 특례조항이 사용자로 하여금 취업규칙제도를 이용하여 일방적으로 상여금 등 및 복리후생비의 지급주기를 변경할 수 있도록 한 것이 단체교섭권을 제한하는 것이라고 본 것이다.
재판관 유남석(재판장) 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선