<결정요지>
공무원 역시 통상적인 근로자의 성격을 갖지만, 국민전체에 대하여 봉사하고 책임을 져야 하는 특별한 지위에 있는 자로서 일반 근로자와 달리 특별한 근무관계에 있다. 따라서 공무원의 근무조건은 공무원 근로관계의 특수성과 예산상 한계를 고려하여 독자적인 법률 및 하위법령으로 규율하고 있으며, 이는 근로기준법보다 우선적으로 적용된다. 심판대상조항들(｢공무원수당 등에 관한 규정｣ 제15조제2항 등)은 공무원의 초과근무에 대한 금전적 보상에 관하여 정하고 있으나, 이 역시 예산이 허용하는 범위 내에서 지급될 수밖에 없다. 예산의 범위를 초과하여 수당을 지급하는 것은 예산을 추가로 책정하지 않는 이상 가능하지 않고, 그렇다고 일반 근로자와 같은 수준으로 수당을 지급하면서 예산으로 보상할 수 있는 시간 동안만 초과근무를 하도록 한다면 업무상 공백이 발생할 우려가 있기 때문에, 공무원에 대한 수당 지급이 근로기준법보다 불리하다 하더라도 이는 불가피한 측면이 있다. 또한 근로기준법에서 예외 없이 통상임금의 50% 이상을 가산하여 초과근무수당을 지급하도록 한 것은 사용자로 하여금 초과근무에 대하여 더 많은 금전적 보상을 하도록 함으로써 될 수 있는 한 초과근무를 억제하기 위한 것인데, 공무원의 경우 이와 같은 목적에서 수당을 산정하고 있지 않으므로, 근로기준법보다 적은 액수의 수당을 지급한다 하여 이를 불합리한 차별이라고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항들이 청구인의 평등권을 침해한다고 할 수 없다.
♣ 청구인 : 정○인
<주 문>
이 사건 심판청구를 기각한다.
<이 유>
1. 사건개요
가. 청구인은 2016.3.1. 경찰공무원으로 임용된 자로서, ‘국가공무원 복무규정’ 제12조에 따른 현업공무원이다.
나. 청구인은 2016.4.20.과 5.20. 처음으로 ‘공무원수당 등에 관한 규정’ 제15조제2항, 제5항에 따라 시간외근무수당을, 같은 규정 제16조제2항에 따라 야간근무수당을, 같은 규정 제17조제1항 및 제2항에 따라 휴일근무수당을 지급받았다. 그러나 청구인은 위 규정에 따라 산정된 공무원의 시간외･야간･휴일근무수당(이하 이를 합하여 ‘초과근무수당’이라 한다)이 근로기준법에 따라 산정된 일반근로자의 초과근무수당과 비교하였을 때 그 액수가 지나치게 적어 청구인의 기본권이 침해된다고 주장하며, 2016.5.23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 ‘공무원수당 등에 관한 규정’ 제15조제5항 전체를 심판대상으로 구하고 있으나, 청구인은 현업공무원으로서 위 조항 중 제1호의 적용을 받는 자이므로 심판대상을 ‘공무원수당 등에 관한 규정’(2012.8.22. 대통령령 제24048호로 개정된 것) 제15조제5항 중 제1호로 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 구 ‘공무원수당 등에 관한 규정’(2013.12.11. 대통령령 제24918호로 개정되고, 2016.6.24. 대통령령 제27258호로 개정되기 전의 것) 제15조제2항, ‘공무원수당 등에 관한 규정’(2012.8.22. 대통령령 제24048호로 개정된 것) 제15조제5항제1호와 제17조제1항, ‘공무원수당 등에 관한 규정’(2012.1.6. 대통령령 제23499호로 개정된 것) 제16조제2항과 제17조제2항(이하 이를 합하여 ‘심판대상조항들’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
▪ 구 공무원수당 등에 관한 규정(2013.12.11. 대통령령 제24918호로 개정되고, 2016.6.24. 대통령령 제27258호로 개정되기 전의 것)
제15조(시간외근무수당) ② 시간외근무수당은 매 시간에 대하여 해당 공무원에게 적용되는 기준호봉의 봉급액의 55퍼센트(공무원보수규정 별표 33의 일반임기제공무원 중 연봉등급 5호부터 10호까지 해당자의 경우에는 해당 공무원에 상당하는 경력직 또는 별정직공무원의 상당계급 기준호봉 봉급액의 55퍼센트, 전문임기제공무원의 경우에는 해당 공무원의 연봉월액의 84퍼센트 해당 금액의 42퍼센트, 대위 이하 군인의 경우에는 해당 군인에게 적용되는 기준호봉의 봉급액의 65퍼센트를 말하며, 이하 “봉급기준액”이라 한다)의 209분의 1의 150퍼센트를 지급한다.
▪ 공무원수당 등에 관한 규정(2012.8.22. 대통령령 제24048호로 개정된 것)
제15조(시간외근무수당) ⑤ 시간외근무명령에따라 근무한 시간(이하 “시간외근무시간”이라 한다)은 월별로 다음 각호의 구분에 따른 방식으로 산정한다. 이 경우 1일 시간외근무시간은 분 단위까지 더하여 월별 시간외근무시간을 산정한 후 1시간 미만은 버린다.
1. 현업공무원등: 해당 월의 총 근무한 시간에서 국가공무원 복무규정 제9조제1항에 따른 근무시간과 근무 중 식사･수면･휴식 시간 및 휴일근무수당을 지급받은 시간을 뺀 시간. 다만, 식사･수면･휴식 시간이 업무상 지휘･감독 아래 있었다고 소속 장관이 인정하는 경우에는 빼지 아니한다.
제17조(현업공무원등에 대한 휴일근무수당) ① 현업공무원등으로서 휴일에 9시부터 18시까지 근무하는 사람에게는 예산의 범위에서 휴일근무수당을 지급한다. 이 경우 제15조제1항 단서를 준용한다.
▪ 공무원수당 등에 관한 규정(2012.1.6. 대통령령 제23499호로 개정된 것)
제16조(현업공무원등에 대한 야간근무수당) ② 야간근무는 1일 8시간을 기준으로 하되, 매 시간에 대하여 제15조제2항에 따른 봉급기준액의 209분 1의 50퍼센트를 지급한다.
제17조(현업공무원등에 대한 휴일근무수당) ② 휴일
근무수당은 1일에 대하여 제15조제2항에 따른 봉급기준액의 26분의 1의 150퍼센트를 지급한다.
[관련조항]
▪ 국가공무원법(2012.12.11. 법률 제11530호로 개정된 것)
제46조(보수 결정의 원칙) ① 공무원의 보수는 직무의 곤란성과 책임의 정도에 맞도록 계급별･직위별 또는 직무등급별로 정한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공무원의 보수는 따로 정할 수 있다.
1. 직무의 곤란성과 책임도가 매우 특수하거나 결원을 보충하는 것이 곤란한 직무에 종사하는 공무원
2. 제4조제2항에 따라 같은 조제1항의 계급 구분이나 직군 및 직렬의 분류를 적용하지 아니하는 공무원
3. 임기제 공무원
② 공무원의 보수는 일반의 표준 생계비, 물가 수준, 그 밖의 사정을 고려하여 정하되, 민간 부문의 임금 수준과 적절한 균형을 유지하도록 노력하여야 한다.
③ 경력직공무원 간의 보수 및 경력직공무원과 특수경력직공무원 간의 보수는 균형을 도모하여야 한다.
④ 공무원의 보수 중 봉급에 관하여는 법률로 정한 것 외에는 대통령령으로 정한다.
⑤ 이 법이나 그 밖의 법률에 따른 보수에 관한 규정에 따르지 아니하고는 어떠한 금전이나 유가물도 공무원의 보수로 지급할 수 없다.
▪ 국가공무원법(2015.5.18. 법률 제13288호로 개정된 것)
제47조(보수에 관한 규정) ① 공무원의 보수에 관한 다음 각 호의 사항은 대통령령으로 정한다.
1. 봉급･호봉 및 승급에 관한 사항
2. 수당에 관한 사항
3. 보수 지급 방법, 보수의 계산, 그 밖에 보수 지급에 관한 사항
② 제1항에도 불구하고 특수 수당과 제51조제2항에 따른 상여금의 지급 또는 특별승급에 관한 사항은 대통령령 등으로 정한다.
▪ 근로기준법(1997.3.13. 법률 제5309호로 제정된 것)
제56조(연장･야간 및 휴일 근로) 사용자는 연장근로(제53조･제59조 및 제69조 단서에 따라 연장된 시간의 근로)와 야간근로(오후 10시부터 오전 6시까지 사이의 근로) 또는 휴일근로에 대하여는 통상임금의 100분의 50 이상을 가산하여 지급하여야 한다.
3. 청구인의 주장
가. 공무원도 임금을 목적으로 근로를 제공하는 자로서 일반근로자들과 동일한 지위에 있음에도 공무원이라는 이유로 초과근무수당의 지급을 달리하는 것은 공무원, 특히 초과근무가 일상화되어 있는 현업공무원과 일반근로자를 자의적으로 차별하는 것으로서 청구인의 평등권을 침해한다.
나. 공무원의 경우 국민 전체에 대한 봉사자로서 일반근로자들과 다른 특수성이 있으므로 심판대상조항들의 목적의 정당성 및 수단의 적절성은 인정된다 하더라도, 심판대상조항들은 공무원의 피해를 최소화하는 방법을 고려하지 않고 수당을 산출하여 매우 낮은 수준의 수당을 지급하고 있어 이로 인한 공무원의 불이익이 중대하므로 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 재산권을 침해한다.
다. 심판대상조항들은 공무원에게 일방적으로 불리한 방식으로 초과근무수당을 산출, 지급하여 그 내용이 현저히 불합리하고, 이는 근로에 대한 정당한 보수를 지급하지 않는 것으로서 입법재량의 한계를 일탈한 것이므로 청구인의 근로의 권리를 침해한다.
4. 판 단
가. 쟁점
(1) 사기업 등에 근무하는 일반근로자와 공무원은 모두 근로자로 동일한 지위에 있음에도, 근로기준법의 적용을 받는 일반근로자는 통상임금의 50%를 가산하여 초과근무수당을 지급받는 것과 달리 심판대상조항들은 근로기준법보다 불리하게 수당의 산정방법을 정하고 있어 공무원은 일반근로자에 비하여 수당을 적게 지급받게 되므로, 청구인의 평등권을 제한한다.
(2) 청구인은 심판대상조항들이 자신의 재산권 및 근로의 권리도 침해한다고 주장하나, 이 사건에서 청구인이 다투는 것은 보수의 일부로서 근로조건에 해당하는 각종 수당의 산정방법이 일반근로자에 비하여 불리하게 되어 있다는 것인바, 이는 결국 수당을 지급함에 있어 공무원과 일반근로자를 차별하고 있다는 것으로서 내용상 평등권 침해 주장과 다르지 않으므로, 별도로 판단하지 아니한다.
나. 평등권 침해 여부
심판대상조항들에 의한 차별은 공무원 초과근무수당의 산정방법, 지급액수 등에 관한 것으로서, 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 영역에 관한 것이거나 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하는 것이 아니므로, 완화된 심사기준에 따라 차별에 합리적인 이유가 있는지 여부를 심사하기로 한다(헌재 2014.5.29. 2012헌마515 참조).
공무원은 각종 노무의 대가로 얻는 수입에 의존하여 생활하는 사람이라는 점에서 통상적인 의미의 근로자적인 성격을 갖지만, 국민전체에 대하여 봉사하고 책임을 져야 하는 특별한 지위에 있고 직무를 수행함에 있어서 공공성, 공정성, 성실성, 중립성 등이 요구되기 때문에 일반근로자와는 달리 특별한 근무관계에 있다(헌재 1992.4.28. 90헌바27등 참조). 따라서 공무원의 보수, 수당 등 근무조건은 위와 같은 근로관계의 특수성과 예산상 한계를 고려하여 독자적인 법률 및 하위법령으로 규율하고 있으며, 이는 근로기준법보다 우선적으로 적용된다.
심판대상조항들은 정상업무시간 외 근무수당을 지급받을 수 있는 공무원의 초과근무에 대한 금전적 보상에 관하여 정하고 있다. 그런데 이러한 초과근무수당도 예산상 제약이 따르므로 예산이 허용하는 범위 내에서 지급될 수밖에 없다. 예산의 범위를 초과하여 초과근무수당을 지급하는 것은 예산을 추가로 책정하지 않는 이상 가능하지 않고, 그렇다고 하여 일반근로자와 동등한 수준으로 수당을 지급하면서 예산으로 보상할 수 있는 시간 동안만 초과근무를 하도록 할 수도 없다. 이러한 경우 현업기관처럼 공무가 중단되어서는 안 되는 경우까지 초과근무를 할 수 없게 되어 업무상 공백이 발생할 우려가 있기 때문이다. 위와 같은 사정들을 고려한다면, 수당 산정에 있어 심판대상조항들에서 규정한 공무원의 초과근무수당 산정방법이 근로기준법보다 불리하다 하더라도 이는 불가피한 것이다.
한편, 근로기준법은 헌법에 따라 근로조건의 기준을 정함으로써 근로자의 기본적 생활을 보장, 향상시키고 균형 있는 국민경제의 발전을 꾀할 수 있도록 최소한의 근로조건을 법률로 정한 것으로(근로기준법 제1조), 근로자 개인의 근로조건 향상을 목적으로 한다. 이와 같은 목적으로 제정된 근로기준법에서 초과근무수당을 예외 없이 통상임금의 50% 이상을 가산하여 지급하도록 한 것은(근로기준법 제56조) 근로자에게 더 큰 피로와 긴장을 주면서 생활상의 자유 시간을 제한하는 초과근무에 대하여 사용자로 하여금 정상적인 시간의 근로보다 더 많은 금전적 보상을 하도록 함으로써, 될 수 있는 한 근로자의 초과근무를 억제하려는 것이다(대법원 2013.12.18. 선고 2012다89399 판결 참조). 초과근무를 억제하기 위해서는 초과근무에 대한 금전적 보상이 많을수록 효과적이므로, 이를 위하여 근로기준법에서는 심판대상조항들보다 유리한 초과근무수당 산정방식을 취하고 있다. 그런데 공무원의 경우에는 공무상 필요한 경우에 한하여 부득이하게 초과근무를 하게 되므로, 이를 억제하기 위한 별도의 조치가 필요하지 않다. 따라서 공무원들에 대해 근로기준법에 규정된 초과근무수당보다 적은 액수의 초과근무수당을 지급한다고 하여 이를 불합리한 차별이라고 보기 어렵다.
따라서 심판대상조항들은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다.
5. 결 론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호 이선애