<질의요지>
｢수산자원관리법｣ 제3조제4호에서는 같은 법의 적용범위로 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 “국토계획법”이라 함) 제40조에 따라 수산자원의 보호·육성을 위하여 지정된 공유수면이나 그에 인접된 토지(이하 “수산자원보호구역”이라 함)를 규정하고 있고, ｢수산자원관리법 시행령｣ 별표 16 제2호머목에서는 수산자원보호구역에서 할 수 있는 행위로 ｢수산자원관리법｣ 제52조제2항제2호에 따라 ｢마리나항만의 조성 및 관리 등에 관한 법률 시행령｣(이하 “마리나항만법 시행령”이라 함) 제2조제1호라목의 계류시설을 설치하는 행위를 규정하고 있습니다.
한편, ｢마리나항만의 조성 및 관리 등에 관한 법률｣(이하 “마리나항만법”이라 함) 제2조제2호에서는 “마리나항만시설”이란 마리나선박의 정박시설 또는 계류장 등 마리나선박의 출입 및 보관, 사람의 승선과 하선 등을 위한 기반시설과 제조시설, 이를 이용하는 자에게 편의를 제공하기 위한 서비스시설 및 주거시설로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 마리나항만법 시행령 제2조 각 호 외의 부분에서는 마리나항만법 제2조제2호에서 “대통령령으로 정하는 것”이란 같은 법 제10조제1항에 따라 지정·고시된 마리나항만구역(이하 “마리나항만구역”이라 함) 안에 있는 마리나항만법 시행령 제2조 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설과 마리나항만구역 밖에 있는 같은 조 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설 중 해양수산부장관이 지정·고시한 시설을 말한다고 규정하고 있으며, 마리나항만법 시행령 제2조제1호라목에서는 기본시설의 하나로 안벽(岸壁), 물양장(物揚場), 계선(繫船) 말뚝, 계선 부표, 잔교(棧橋), 부잔교(浮棧橋), 돌핀, 선착장 등 계류시설(이하 “계류시설”이라 함)을 규정하고 있는바,
｢수산자원관리법 시행령｣ 별표 16 제2호머목에 따라 마리나항만구역 밖에 있는 수산자원보호구역에서 설치할 수 있는 계류시설은 해양수산부장관이 마리나항만시설로 지정·고시한 시설이어야 하는지?
[질의 배경]
민원인은 현재 마리나항만구역 밖에 마리나항만시설로 지정·고시된 시설이 실재하지 않는데도 마리나항만구역 밖에 있는 수산자원보호구역에 설치할 수 있는 계류시설은 반드시 해양수산부장관이 마니라항만시설로 지정·고시한 것이어야 하는지 여부를 해양수산부에 질의하였고, 해양수산부장관이 지정·고시한 것이어야 한다는 회신을 받자 법제처에 법령해석을 요청하였음.
<회 답>
｢수산자원관리법 시행령｣ 별표 16 제2호머목에 따라 마리나항만구역 밖에 있는 수산자원보호구역에서 설치할 수 있는 계류시설은 해양수산부장관이 마리나항만시설로 지정·고시한 시설이어야 합니다.
<이 유>
｢수산자원관리법｣ 제52조제2항은 수산자원보호구역에서는 국토계획법 제57조 및 제76조에도 불구하고 ｢수산자원관리법｣ 제52조제1항에 따른 도시·군계획사업에 따른 경우를 제외하고는 같은 조 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위(이하 “허가대상행위”라 함)에 한하여 그 구역을 관할하는 관리관청의 허가를 받아 할 수 있다고 규정하고 있고, ｢수산자원관리법 시행령｣ 제40조제1항에서는 ｢수산자원관리법｣ 제52조제2항에 따라 수산자원보호구역에서 관리관청의 허가를 받아 할 수 있는 행위는 별표 16과 같다고 규정하고 있으며, ｢수산자원관리법 시행령｣ 별표 16 제2호머목에서는 수산자원보호구역에서 할 수 있는 행위로 ｢수산자원관리법｣ 제52조제2항제2호에 따라 마리나항만법 시행령 제2조제1호라목의 계류시설을 설치하는 행위를 규정하고 있습니다.
한편, 마리나항만법 제2조제2호에서는 “마리나항만시설”이란 마리나선박의 정박시설 또는 계류장 등 마리나선박의 출입 및 보관, 사람의 승선과 하선 등을 위한 기반시설과 제조시설, 이를 이용하는 자에게 편의를 제공하기 위한 서비스시설 및 주거시설로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 마리나항만법 시행령 제2조 각 호 외의 부분에서는 마리나항만법 제2조제2호에서 “대통령령으로 정하는 것”이란 마리나항만구역 안에 있는 마리나항만법 시행령 제2조 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설과 마리나항만구역 밖에 있는 같은 조 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설 중 해양수산부장관이 지정·고시한 시설을 말한다고 규정하고 있으며, 마리나항만법 시행령 제2조제1호라목에서는 기본시설의 하나로 계류시설을 규정하고 있는바,
이 사안은 ｢수산자원관리법 시행령｣ 별표 16 제2호머목에 따라 마리나항만구역 밖에 있는 수산자원보호구역에서 설치할 수 있는 계류시설은 해양수산부장관이 마리나항만시설로 지정·고시한 시설이어야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여야 할 것인바(대법원 2013.1.17. 선고 2011다83431 판결례 참조), ｢수산자원관리법 시행령｣별표 16 제2호머목에 따라 마리나항만구역 밖에 있는 수산자원보호구역에서 설치할 수 있는 계류시설이 어떤 것인지는 법률의 입법 취지와 목적, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 종합적으로 고려해서 판단해야 할 것입니다.
그런데, ｢수산자원관리법｣은 수산자원의 보호·회복 및 조성 등에 필요한 사항을 규정하여 수산자원을 효율적으로 관리함으로써 어업의 지속적 발전과 어업인의 소득증대에 기여함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서 같은 법 제52조에서는 허가대상행위를 제외하고는 수산자원보호구역에서의 행위를 엄격히 제한하고 있고, ｢수산자원관리법 시행령｣ 별표 16 제2호머목에서는 ｢수산자원관리법｣ 제52조제2항에 따라 수산자원보호구역에서 관리관청의 허가를 받아 예외적으로 설치할 수 있는 시설로 “마리나항만법 시행령 제2조제1호라목의 계류시설”을 규정하고 있는바, 이러한 입법 목적과 규정 체계에 비추어 볼 때, 같은 법 제52조제2항과 같은 법 시행령 별표 16 제2호머목에 따라 수산자원보호구역에 설치할 수 있는 계류시설이란 모든 계류시설을 의미하는 것이 아니라 마리나항만법 시행령 제2조의 적용을 받는 계류시설을 의미한다고 할 것입니다.
다음으로, 마리나항만법 시행령 제2조의 적용을 받는 계류시설의 의미를 살펴보면, 마리나항만법 시행령 제2조 각 호 외의 부분에서는 “마리나항만시설”을 정의하고 있는 마리나항만법 제2조제2호의 위임에 따라 “대통령령으로 정하는 것”을 마리나항만구역 안에 있는 경우에는 특별한 제한 없이 마리나항만법 시행령 제2조 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설로 규정하고 있는 반면, 마리나항만구역 밖에 있는 경우에는 같은 조 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설 중 “해양수산부장관이 지정·고시한 시설을 말한다”고 규정하고 있는바, 같은 조 제1호라목의 계류시설은 해당 시설이 마리나항만구역 안에 있는지 여부에 따라 해양수산부장관이 마리나항만시설로 지정·고시한 시설이어야 하는지 여부가 달라진다고 할 것이고, 마리나항만법에서는 마리나항만시설에 대하여 그 귀속(제20조), 시설관리권(제21조부터 제23조), 안전점검(제24조의2), 훼손 등의 비용부담(제25조)을 규정하는 등 엄격히 관리하고 있는 점을 고려할 때, ｢수산자원관리법 시행령｣ 별표 16 제2호머목에 따른 “마리나항만법 시행령 제2조제1호라목의 계류시설”이란 그 시설이 마리나항만구역 밖에 있는 경우에는 해양수산부장관이 지정·고시한 시설이어야 한다고 보는 것이 수산자원관리법령의 문언과 마리나항만법령의 규정 체계에 부합하는 합리적인 해석일 것입니다.
한편, 마리나항만법 시행령 제2조제1호라목에서는 계류시설이라고만 규정하고 있고, ｢수산자원관리법 시행령｣ 별표 16 제2호머목에서는 마리나항만법 시행령 제2조제1호라목의 계류시설이라고 규정하고 있는바, 계류시설이라면 모두 ｢수산자원관리법 시행령｣ 별표 16 제2호머목에 해당한다고 보아야 하고, 마리나항만법 제3조 단서에서는 다른 법률에 마리나항만법의 규제에 관한 특례보다 완화된 규정이 있으면 그 법률에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있으므로, 해양수산부장관의 지정·고시가 없어도 계류시설이면 모두 마리나항만구역 밖에 있는 수산자원보호구역에 설치할 수 있다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, ｢수산자원관리법 시행령｣ 별표 16 제2호머목의 입법 취지가 마리나항만시설과 무관하게 모든 계류시설을 수산자원보호구역에 설치할 수 있도록 하려는 것이었다면, “마리나항만법 시행령 제2조제1호라목의 계류시설”이 아닌 “계류시설”이라는 문언만을 사용하여 규정했어도 충분했을 것이고, 위에서 살펴본 바와 같이 ｢수산자원관리법 시행령｣ 별표 16 제2호머목은 수산자원보호구역에서 예외적으로 허가받아 할 수 있는 행위를 마리나항만법령에 따라 엄격히 관리되는 마리나항만시설인 계류시설의 설치행위로 한정하여 규정한 것이지, 모든 계류시설을 수산자원보호구역에 설치할 수 있도록 규제를 완화한 것으로 볼 수는 없는바, 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, ｢수산자원관리법 시행령｣ 별표 16 제2호머목에 따라 마리나항만구역 밖에 있는 수산자원보호구역에서 설치할 수 있는 계류시설은 해양수산부장관이 마리나항만시설로 지정·고시한 시설이어야 한다고 할 것입니다.
【법제처 17-0457, 2017.09.29.】