<질의요지>
｢철도안전법｣ 제8조제1항에서는 철도운영자 및 철도시설관리자(이하 “철도운영자등”이라 함)는 철도운영을 하거나 철도시설을 관리하는 경우에는 같은 법 제7조에 따라 승인받은 인력, 시설, 차량, 장비, 운영절차, 교육훈련 및 비상대응계획 등 철도 및 철도시설의 안전관리에 관한 유기적 체계(이하 “안전관리체계”라 함)를 지속적으로 유지하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제8조제2항에서는 국토교통부장관은 철도운영자등이 같은 조 제1항에 따른 안전관리체계를 지속적으로 유지하는지를 점검·확인하기 위하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 정기 또는 수시로 검사할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 국토교통부장관은 같은 조 제2항에 따른 검사 결과 안전관리체계가 지속적으로 유지되지 않거나 그 밖에 철도안전을 위하여 긴급히 필요하다고 인정하는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 시정조치를 명할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그리고, ｢철도안전법｣ 제9조제1항제4호에서는 국토교통부장관은 안전관리체계의 승인을 받은 철도운영자등이 같은 법 제8조제3항에 따른 시정조치명령을 정당한 사유 없이 이행하지 않은 경우에는 그 승인을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 업무의 제한이나 정지를 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제9조의2제1항에서는 국토교통부장관은 같은 법 제9조제1항에 따라 철도운영자등에 대하여 업무의 제한이나 정지를 명해야 하는 경우로서 그 업무의 제한이나 정지가 철도 이용자 등에게 심한 불편을 주거나 그 밖에 공익을 해할 우려가 있는 경우에는 업무의 제한이나 정지를 갈음하여 30억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제81조제1항제2호에서는 같은 법 제8조제3항을 위반하여 정당한 사유 없이 시정조치 명령에 따르지 않은 자에게는 1천만원 이하의 과태료를 부과한다고 규정하고 있는바,
국토교통부장관이 ｢철도안전법｣ 제8조제3항에 따른 시정조치명령을 정당한 사유 없이 이행하지 않은 철도운영자등에 대하여 같은 법 제9조의2제1항에 따라 과징금을 부과하는 경우, 해당 철도운영자등에 대하여 같은 법 제81조제1항제2호에 따라 과태료도 부과해야 하는지?
[질의 배경]
국토교통부는 안전관리체계와 관련한 위반사항(정비주기를 초과한 운행 등)에 대한 시정명령을 불이행한 철도운영자등에게 과징금을 부과할지, 과태료를 부과할지, 이를 모두 부과할지에 관하여 내부 의견이 나뉘어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
국토교통부장관은 ｢철도안전법｣ 제8조제3항에 따른 시정조치명령을 정당한 사유 없이 이행하지 않은 철도운영자등에 대하여 같은 법 제9조의2제1항에 따라 과징금을 부과하는 경우, 해당 철도운영자등에 대하여 같은 법 제81조제1항제2호에 따라 과태료도 부과해야 합니다.
<이 유>
｢철도안전법｣에서는 철도운영자등이 철도운영을 하거나 철도시설을 관리하려는 경우에는 안전관리체계를 갖추어 국토교통부장관의 승인을 받아야 하고(제7조제1항), 그 승인받은 안전관리체계를 지속적으로 유지하여야 하며(제8조제1항), 국토교통부장관은 철도운영자등이 안전관리체계를 지속적으로 유지하는지를 점검·확인하기 위하여 정기 또는 수시로 검사할 수 있고(제8조제2항), 그 검사 결과 안전관리체계가 지속적으로 유지되지 않거나 그 밖에 철도안전을 위하여 긴급히 필요하다고 인정하는 경우에는 시정조치를 명할 수 있으며(제8조제3항), 그 시정조치명령을 정당한 사유 없이 이행하지 않은 경우 6개월 이내의 기간을 정하여 업무의 제한이나 정지를 명할 수 있되(제9조제1항제4호), 업무의 제한이나 정지가 철도 이용자 등에게 심한 불편을 주거나 그 밖에 공익을 해할 우려가 있는 경우에는 업무의 제한이나 정지를 갈음하여 30억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다고 규정하고 있는(제9조의2제1항) 한편, 같은 법 제81조제1항제2호에서는 같은 법 제8조제3항을 위반하여 정당한 사유 없이 시정조치 명령에 따르지 않은 자에게는 1천만원 이하의 과태료를 부과한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 국토교통부장관이 ｢철도안전법｣ 제8조제3항에 따른 시정조치명령을 정당한 사유 없이 이행하지 않은 철도운영자등에 대하여 같은 법 제9조의2제1항제4호에 따라 과징금을 부과하는 경우, 해당 철도운영자등에 대하여 같은 법 제81조제1항제2호에 따라 과태료도 부과해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결 참조), ｢철도안전법｣ 제81조제1항 각 호 외의 부분에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 1천만원 이하의 “과태료를 부과한다”고 규정함으로써 그 문언상 해당 위반행위가 과태료 부과 요건에 해당하는 경우 행정청에 과태료를 부과하지 않을 수 있는 재량을 부여하고 있지 않습니다.
그리고, 일반적으로 과태료는 행정목적을 직접적으로 침해하지는 않지만 간접적으로 행정상 질서에 장해를 가져올 우려가 있는 의무위반행위에 대하여 가해지는 행정질서벌에 해당하는바, 이러한 과태료의 성격을 고려할 때, 과태료 부과 요건이 성립하는 데에도 불구하고 행정청이 그 처벌을 하지 않는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
한편, 과징금은 금전상의 제재라는 점에서 행정절서벌인 과태료와 유사하고, 행정의 실효성 확보를 위한 수단이라는 점에서 동일하므로, ｢철도안전법｣ 제8조제3항에 따른 시정조치명령을 정당한 사유 없이 이행하지 않아 같은 법 제9조의2제1항에 따라 과징금을 부과하는 경우, 동일한 위반행위에 대하여 같은 법 제81조제1항제2호에 따라 과태료까지 부과하는 것은 이중처벌에 해당한다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, ｢철도안전법｣ 제9조의2제1항에 따른 과징금은 업무의 제한이나 정지를 할 사유가 있지만, 해당 사업자와 거래관계에 있는 일반 국민의 불편 해소 등 공익적인 목적에서 그 업무의 제한이나 정지를 갈음하여 부과하는 것으로서 그 성질상 처벌이 아닌 행정처분이라는 점에서 행정벌에 속하는 과태료와는 구별된다는 점, 동일한 위반행위에 대하여 과징금과 과태료를 각각 규정하고 있는 경우 과징금을 부과한 행위에 대해서는 과태료를 부과할 수 없도록 하는 명문의 규정(｢개인정보 보호법｣ 제76조 등 참조)을 두고 있지 않은 점 등에 비추어 볼 때, ｢철도안전법｣ 제9조의2제1항에 따른 과징금과 같은 법 제81조제1항제2호에 따른 과태료를 모두 부과하더라도 이를 이중처벌에 해당한다고 볼 수는 없으므로 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 국토교통부장관이 ｢철도안전법｣ 제8조제3항에 따른 시정조치명령을 정당한 사유 없이 이행하지 않은 철도운영자등에 대하여 같은 법 제9조의2제1항제4호에 따라 과징금을 부과하는 경우, 해당 철도운영자등에 대하여 같은 법 제81조제1항제2호에 따라 과태료도 부과해야 할 것입니다.
【법제처 17-0442, 2017.09.22.】