<판결요지>
교원노조법 제8조는 교원노조는 파업·태업 기타 업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 쟁의행위를 하여서는 아니된다고 규정하고 있고, 조합원 대다수가 일시에 휴가, 조퇴, 출장 등을 통하여 단체행동을 하는 경우 이는 원칙적으로 쟁의행위에 해당하므로, 전교조 조합원들이 2006.11.22. 집단적으로 각급 학교에 연가를 내고 연가투쟁 집회에 참석하는 것은 교원노조법상 허용되는 정당한 단결권 행사의 범위를 벗어나, 교원노조법 제8조에 따라 금지되는 쟁의행위에 해당하여 원고가 이 사건 집회에 참석한 행위는 구 국가공무원법 제66조제1항 소정의 집단행위금지 의무를 위반한 것이다.
◆ 부산지방법원 제2행정부 2008.07.16. 선고 2007구합3740 판결 [견책처분취소]
♣ 원 고 / A
♣ 피 고 / 부산광역시 교육감
♣ 변론종결 / 2008.06.25.
<주 문>
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
<청구취지>
피고가 2007.2.13. 원고에 대하여 한 견책처분을 취소한다.
<이 유>
1. 처분의 경위
다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑1호증의 1, 2, 3, 을1호증의 1 내지 7, 을3호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.
가. 원고는 2005.3.1.부터 B고등학교 교사로 근무하면서, 전국교직원노동조합(이하 ‘전교조’라고 한다)에 가입하여 활동하였다.
나. (1) 교육과학기술부장관(당시 교육인적자원부장관이었으나 2008.2.29. 법률 제8863호로 정부조직법이 개정됨에 따라 교육과학기술부장관이 그 사무를 승계하였다. 이하 구별 없이 ‘교육과학기술부장관’이라고 한다)은 2006.10.20., 2006.10.25., 2006.11.10. 세 차례에 걸쳐 피고에게 ‘교육공무원 단체행동 참여 자제 협조’, ‘교원의 집단행동 등 위법활동 교원 엄정조치 및 교원 복무관리 철저 재지시’, ‘전교조 연가투쟁 관련 복무관리 철저 및 부총리 서한문 발송 협조’ 공문을 발송하였고, 피고는 B고등학교를 포함한 각급 학교에 공문을 시달하였다.
(2) 교육과학기술부장관은 2006.11.16. 피고에게 ‘교원의 불법 집단행동 엄정조치 및 복무관리 철저 추가 지시’라는 공문을 발송하여, ‘전교조가 2006.11.22. 서울문화광장에서 교육현안 관련 연가투쟁을 실시할 것으로 예상되니, ① 연가투쟁 당일 전후에는 집회참여를 이유로 한 연가(조퇴) 신청시 이를 불허, ② 개인사유로 연가(조퇴) 신청시에는 구체적인 사유와 근거자료를 제출받아 엄격히 판단, ③ 교원들의 정규근무시간 내에는 근무지를 이탈하는 일이 없도록 교원 복무관리 및 집단행동 등 위법활동 예방을 위한 장학지도 등에 만전을 기할 것, ④ 집회 참여를 위한 연가(조퇴)를 허가한 학교장(감)에 대해서는 엄중 문책할 예정임’을 통보하였고, 피고는 B고등학교를 포함한 각급 학교에 공문을 시달하였다.
다. 원고는 전교조가 2006.11.22. 교원평가제의 제도화·교원성과급 차등지급확대의 반대 등을 목적으로 주최한 집회(이하 ‘이 사건 집회’라고 한다)에 참가하기 위하여 B고등학교장의 허가 없이 무단결근을 하였다.
라. 이에 부산광역시 교육청 교육공무원 일반징계위원회 위원장은 원고에 대하여 2007.2.12. 위와 같은 원고의 행위가 국가공무원법 제57조(복종의 의무), 제58조(직장이탈 금지), 제66조(집단행위금지의 의무)를 위반한 것이라는 이유로 원고를 견책에 처하기로 의결하였고, 피고는 2007.2.13. 원고에게 견책처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다).
마. 원고는 2007.3.9. 교육과학기술부 교원소청심사위원회에 소청심사 청구를 하였으나, 2007.6.13. 기각결정이 내려졌다.
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
(1) 원고는 교원평가제도의 문제점 지적을 위한 목적으로 연가를 신청하고 이 사건 집회에 참석한 것이므로, 원고의 이러한 행위를 국가공무원법에서 금지하는 집단행위를 한 것으로 볼 수 없고, 전교조가 비록 연가투쟁이라는 용어를 사용하였다 할지라도, 실제 내용은 각급 학교의 조합원들이 수업결손 등이 없도록 교환수업을 하는 등의 방법으로 사전, 사후조치를 충분히 취하고 정식으로 연가를 사용함으로써 통상적인 단결권 활동의 일환으로 집회를 개최하기로 한 것으로 쟁의행위가 아닌 교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(이하 ‘교원노조법’이라고 한다)상 정당한 노동조합 활동 범위 내의 것이고, 전교조의 정당한 노동조합 활동에 대하여 피고는 자신이 사용자 지위에 있기 때문에 노동조합 관계에 관한 행위가 노동조합 활동에 대한 위축 내지 지배·개입이 되지 않도록 유의하여야 함에도 불구하고, 공문·서한문을 통하여 근거 없이 전교조의 이 사건 집회 개최가 불법 집단행동이라고 주장하면서 국가공무원 복무규정상 연가 사용의 목적을 이유로 한 연가 불허는 아래에서 보는 바와 같이 위법함에도 전교조 조합원들에 대하여 연가를 불허할 것과 참가 예상 교원들을 회유, 압박하도록 지시하는가 하면, 참가시 각종 불이익을 가하겠다고 위협한 것은 노동조합 조직 또는 운영에 대한 지배·개입의 부당노동행위에 해당한다.
(2) 원고는 이 사건 집회일 전에 학교장에게 미리 연가를 신청하였고, 학교장이 교육과학기술부장관의 지시에 따라 원고에 대한 연가를 불허하자, 원고는 학교장의 연가 허가를 받지 못한 채 집회에 참석하게 되었는바, 학교장이 원고에 대한 연가를 불허한 것은 아래와 같은 이유로 원고의 정당한 휴가권을 침해한 것이어서 위법하므로, 원고가 학교장의 허가 없이 연가를 실시하였다고 하여 이를 무단결근이라고 할 수 없어 복종의무 위반, 직장이탈금지의무 위반에 해당하지 않는다.
(가) 국가공무원복무규정에 의하면 행정기관의 장은 연가원의 제출이 있는 때에는 공무수행상 특별한 지장이 없는 한 이를 허가하여야 하는바, 원고가 학교장의 허가 없이 연가를 실시하여 이 사건 집회에 참석할 당시 B고등학교에서 원고와 같은 목적으로 연가를 신청한 교원은 원고를 포함하여 2명에 불과하였고, 원고가 교환수업을 통하여 수업결손을 충분히 방지하였음에도 불구하고, 학교장이 교육과학기술부장관의 지시에 따라 연가 목적을 심사하여 이 사건 집회 참석을 목적으로 하는 연가라는 이유로 원고에 대한 연가를 불허한 것은 위법하다.
(나) 피고는 지극히 개인적인 사유로도 연가를 사용할 수 있도록 하여 왔고 한국교원단체총연합회가 평일에 , 주최하는 교직자대회 등에 참석하는 교원들에 대하여는 출장, 조퇴, 연가 등을 허용하고 있는 점에 비추어, 전교조 집회에 참석하기 위한 원고의 연가만을 불허하는 것은 형평성에 위배된다.
(3) 원고는 이 사건 집회에 참석하기 위하여 미리 교환수업 등을 통하여 학생들의 학습권 침해를 방지하였고 학생지도를 소홀히 하지도 않은 점, 동일한 사안임에도 학교장으로부터 허가를 받고 집회에 참가한 사람은 징계를 받지 않은 점, 교원평가제의 제도화 반대는 교육의 공공성과 정의를 지켜야 한다는 사명감에서 비롯된 것인 점 등을 감안하면, 원고에 대한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이다.
나. 관계법령
별지 기재와 같다. <별지 생략>
다. 판단
(1) 교원노조법 제8조는 교원노조는 파업·태업 기타 업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 쟁의행위를 하여서는 아니된다고 규정하고 있고, 조합원 대다수가 일시에 휴가, 조퇴, 출장 등을 통하여 단체행동을 하는 경우 이는 원칙적으로 쟁의행위에 해당하므로(대법원 1992.3.13. 선고 91누10473 판결, 대법원 1994.6.14. 선고 93다29167 판결 등 참조), 전교조 조합원들이 2006.11.22. 집단적으로 각급 학교에 연가를 내고 연가투쟁 집회에 참석하는 것은 교원노조법상 허용되는 정당한 단결권 행사의 범위를 벗어나, 교원노조법 8조에 따라 금지되는 쟁의행위에 해당하여 원고가 이 사건 집회에 참석한 행위는 구 국가공무원법(2007.3.9. 법률 제8330호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국가공무원법’이라고 한다) 제66조제1항 소정의 집단행위금지 의무를 위반한 것이므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
또한, 전교조가 수업일에 조합원들의 집단 연가신청을 통해 1만 여명 이상이 참석이 예상되는 집회를 개최하는 것은 각 그 소속 교원들이 교환수업 등 수단을 통해 사전, 사후 수업결손 등을 방지하기 위한 대책을 마련하고 각급 학교에 협조공문을 보내는 등의 방법으로 집회 개최를 통한 피해를 최소화하기 위해 노력한다 할지라도 교원들의 대규모 집회 참여로 인하여 상당 정도 각급 학교의 수업에 지장을 가져올 것임이 명백하므로, 교육과학기술부장관이 파행적인 수업 진행으로 인한 학생들의 수업권 침해를 막기 위해 전교조 조합원들의 연가신청을 불허하도록 지시하고, 공문 및 서한문을 배포하며, 피고가 각급 학교에 그 지시 등을 시달한 행위는, 정당한 지시·감독권의 행사로 적법한 직무수행 행위에 해당하여 노동조합의 운영에 대한 지배·개입의 부당노동행위로 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
(2) 위에서 본 바와 같이 전교조 조합원들이 2006.11.22. 집단적으로 각급 학교에 연가를 내고 연가투쟁 집회에 참석하는 것은 교원노조법상 허용되는 정당한 단결권 행사의 범위를 벗어나, 교원노조법 제8조에 따라 금지되는 쟁의행위에 해당하므로, 학교장이 원고에 대한 연가를 불허한 것은 정당한 직무상의 명령에 해당하여 원고가 이에 복종하지 아니한 것은 구 국가공무원법 제57조 소정의 복종의 의무를 위반한 것이므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
(3) 근로기준법 제60조는 사용자는 연차휴가를 근로자가 청구한 시기에 주어야 하고, 다만 근로자가 청구한 시기에 휴가를 주는 것이 사업 운영에 막대한 지장이 있는 경우에는 그 시기를 변경할 수 있도록 규정하고 있다.
그러나, 공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 그 담당직무의 성질이 공공성, 공정성, 성실성 및 중립성이 보장되어야 한다는 특수한 사정이 있으므로, 이러한 사정을 고려하여 구 국가공무원복무규정(2007.5.16. 대통령령 제20059호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국가공무원복무규정’이라고 한다) 제16조는 공무원이 연가를 사용하기 위해서는 행정기관의 장의 허가를 요하도록 규정하고 있고, 특히 교원은 그 직책상 불편부당한 중립적 가치를 제시하여 다양한 가치 및 세계관 가운데 배우는 학생들이 스스로 정당한 가치관과 세계관을 세워나가도록 도와주어야 하는 책무를 부담하고 있는 점, 교원의 교수 내지 수업에 관련된 권리는 피교육자의 교육을 받을 권리 이른바 학습권과 앞·뒷면을 이루는 점, 교육의 계속성 유지의 중요성은 나라 일의 그 어느 것에도 뒤지지 아니하므로 교원은 계획된 수업을 지속적으로 성실히 이행할 의무를 지니는 점 등을 고려하여 구 국가공무원복무규정 제24조의2는 교원의 휴가에 관하여는 교육과학기술부장관이 학사일정 등을 고려하여 따로 정할 수 있도록 규정하고 있다.
이에 따라 교원휴가업무처리요령은, 연가는 학생들의 수업 등을 고려하여 특별한 사유가 없는 한 방학·휴업일에 실시하고, 휴가로 인한 수업결손 등이 발생하지 않도록 필요한 조치를 취하여야 하며, 사전에 허가권자의 허가를 받도록 규정하고 있다.
이 사건에서 원고는 연가신청에 대한 학교장의 허가도 있기 전에 근무지를 이탈하였는바, 이와 같은 행위는 구 국가공무원법 제58조 소정의 직장이탈금지 의무에 위반되는 행위로 징계사유가 되므로(대법원 2007.5.11. 선고 2006두19211 판결, 1996.6.14. 선고 96누2521 판결 등 참조), 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
(4) 원고가 이 사건 집회 참석 당시 교환수업을 통하여 수업결손을 방지하였고, 결과적으로 B고등학교에서는 원고를 포함한 2명만이 이 사건 집회에 참석하였다고 하더라도, 다른 교원이 수업시간의 변경 등을 통하여 원고의 수업에 참여함으로써 다른 교원의 수업준비·휴게 등에 영향을 줄 수밖에 없었을 것이어서, 그로 인하여 학생지도 등의 공무수행에 아무런 지장을 초래하지 않았다고 볼 수는 없으므로, 원고가 주장하는 사정만으로는 학교장의 연가 불허 조치가 위법하다고 할 수도 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
(5) 헌법 제11조제1항에 규정하는 평등의 원칙은 일체의 차별적인 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 법의 적용, 입법에 있어서 불합리한 조건에 따른 차별을 하여서는 아니된다는 것을 뜻하고, 따라서 비록 차별적인 대우를 하는 경우에도 그것이 합리적인 근거에 의한 때에는 평등의 원칙에 어긋나는 것이 아니다. 위에서 본 바와 같이 피고 및 학교장으로서는 원고를 비롯한 전교조 소속 교사들의 집단적인 연가 신청을 불허할 만한 사유가 있었으므로, 이를 교원들이 평소 개인적인 사유로 연가를 신청하는 경우나 한국교원단체총연합회가 교직자대회 등을 주최하는 경우와 동등하게 취급하지 않았다고 하여 형평의 원칙에 위배된다고 할 수 없고, 원고 제출의 증거만으로는 피고가 원고를 합리적인 근거 없이 차별하였음을 인정하기에 부족하며, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
(6) 피고 및 피고 산하 학교장들로서는 이 사건 집회 당시 전교조의 집단적인 연가를 통한 대규모 집회(이른바 연가투쟁)가 예정되어 있는 상황에서 학생들의 학습권 침해를 방지하고, 교원평가제 등 교육정책 결정과정에서의 정치적 혼란으로 인하여 학교교육의 불안정이 초래되는 것을 방지하기 위하여 이 사건 집회의 참석을 위한 교사들의 집단적인 연가를 일괄적으로 불허할 수밖에 없었던 입장에 있었으므로, 원고의 연가신청 등을 불허한 학교장의 조치가 연가허가 등에 관한 재량권의 범위를 일탈하였다고 할 수 없다.
또한 공무원인 피징계자에게 징계사유가 있어 징계처분을 하는 경우 어떠한 처분을 할 것인지는 징계권자의 재량에 맡겨진 것이고, 다만 징계권자가 그 재량권의 행사로서 한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 징계권자에게 맡겨진 재량권을 남용한 것이라고 인정되는 경우에 한하여 그 처분은 위법하고, 공무원에 대한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃었다고 하려면 구체적인 사례에 따라 징계의 원인이 된 비위사실의 내용과 성질, 징계에 의하여 달성하려고 하는 행정목적, 징계 양정의 기준 등 여러 요소를 종합하여 판단할 때에 그 징계 내용이 객관적으로 명백히 부당하다고 인정할 수 있는 경우라야 하는바(대법원 2002.9.24. 선고 2002두6620 판결 참조), 이 사건에 관하여 살피건대, 원고가 위와 같이 피고·학교장의 지시사항에 따르지 않고 무단결근을 감행한 점, 원고가 교육공무원으로서 수행하는 직무의 특성, 징계에 의하여 달성하려는 행정목적, 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 되는 불이익의 정도 등에 비추어 볼 때, 원고가 이 사건 집회 당시 미리 연가 등을 신청하고 교환수업 등을 통하여 수업결손을 방지한 점, 원고의 집회 참석 동기 등 원고가 주장하는 여러 사정을 감안한다 하더라도, 가장 가벼운 단계의 징계처분인 원고에 대한 이 사건 처분이 객관적으로 명백히 부당한 것으로 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 징계권자인 피고에게 맡겨진 재량권을 일탈하였거나 남용한 것이라고 할 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
3. 결론
그렇다면, 피고의 이 사건 처분은 적법하고, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 윤장원(재판장) 박현배 하효진