공개경쟁임용시험으로 채용된 자의 민간근무경력을 경력에 합산할지 여부를 전혀 심사하지 아니한 채 배제한 것은 위법 [춘천지법 2015구합1930]

<판결요지>

지방공무원법, 지방공무원 보수규정과 지방공무원 보수업무 등 처리지침의 각 규정 내용을 종합하면, 위 처리지침에서 보수 산정에 필요한 ‘그에 상응하는 경력’은 ‘민간근무경력을 요건으로 하는 경력경쟁임용시험을 통하여 임용된 경우의 경력’만을 의미하는 것으로 한정하여 해석할 수 없고, 공개경쟁임용시험에 의하여 임용된 경우라 할지라도 경력경쟁임용시험 등에서 관련 직무분야로 인정받을 수 있는 경력에 준하는 경력인정 심사절차를 거친 민간근무경력은 ‘그에 상응하는 경력’에 해당한다고 보아 행정청인 피고가 원고의 민간근무경력을 그의 경력 산정에 합산할지 여부를 전혀 심사하지 아니한 채 배제한 것은 위법하다.

 

◆ 춘천지방법원 강릉지원 제1행정부 2015.11.5. 선고 2015구합1930 판결 [경력합산 불인정통보 취소]

♣ 원 고 / A

♣ 피 고 / 삼척시장

♣ 변론종결 / 2015.10.22.

 

<주 문>

1. 피고가 2015.1.26. 원고에 대하여 한 경력 합산 불인정 처분을 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

 

<청구취지>

주문과 같다.

 

<이 유>

1. 처분의 경위

 

가. 원고는 2003.2.21. B대학교(현재는 ‘C대학교’로 명칭이 변경되었다) 지역개발학과를 졸업하고 2003.10.8.부터 2009.6.30.까지는 주식회사 D에서 도시계획부 대리로, 2009.7.20.부터 2011.12.31.까지는 주식회사 E에서 도시계획부 과장으로 각 근무하였다. 원고는 그 후 2012.12.14. 도시계획기사 자격증을 취득하였다.

나. 강원도 인사위원회 위원장은 2013.2.14.경 2013년도 강원도 지방공무원 임용시험(이하 ‘이 사건 임용시험’이라 한다) 시행계획을 다음과 같이 공고하였다. <표 생략>

다. 원고는 이 사건 임용시험의 시설 직렬, 도시계획 직류 시험에 응시하여 합격한 후 2013.10.29. 지방시설 서기보로 임용되어 2013.11. 삼척시청으로 발령을 받고 2014.5.25. 정식 임용되어 삼척시 F과에 재직하던 중 2015.1.22. 피고에게 민간 기업에서 근무한 기간을 경력에 합산하여 호봉을 획정하여 달라는 신청을 하였다.

라. 피고는 2015.1.26. 원고에게 ‘지방공무원 보수업무 등 처리지침에 따르면 민간 분야 경력 인정 범위는 관련 분야 자격증을 취득하고 그와 동일한 전문분야에서 근무하였거나, 자격증 없이 경력경쟁임용시험에서 관련 직무 분야로 인정받는 경우에 유사 경력으로 인정되는데 원고는 이에 해당하지 아니한다’는 사유로 경력기간 합산을 불인정한다는 통보를 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

마. 원고는 강원도지방 소청심사위원회에 소청심사를 청구하였으나, 2015.4.13. 기각 결정을 받았다.

[인정 근거] 갑 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

 

2. 이 사건 처분의 적법 여부

 

가. 당사자 주장의 요지

(1) 원고는, 민간기업체의 도시계획부서에서 상근으로 근무한 경력이 있고 동일한 분야인 도시계획 직류 시험에 응시하여 임용된 후 종전 경력과 유사한 업무를 담당하고 있는데, 자격증 등이 없이 민간기업체에서 근무한 경력은 공무원이 경력경쟁임용시험을 통해 임용된 경우에만 합산할 수 있다고 보게 되면 공개경쟁임용시험을 통해 임용된 자를 경력경쟁임용시험을 통해 임용된 자와 합리적인 이유 없이 차별하는 결과가 되므로, 지방공무원 보수업무 등 처리지침 [별표 1] 직종별 경력환산율표 해설(이하 ‘이 사건 처리지침’이라 한다)을 그러한 취지로 해석하는 한 그 지침은 상위 법령이 위임한 범위를 벗어나는 것이어서 위법하므로 법규성이 없고 이를 근거로 한 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다.

(2) 이에 대하여 피고는, 관계 법령의 위임에 따라 제정된 이 사건 처리지침에서 자격증 등이 없이 근무한 경력은 경력경쟁임용시험으로 임용된 공무원의 경력에 합산할 수 있도록 규정하고 있는데, 원고는 자격증 등 없이 도시계획 관련 분야에서 근무하였다가 그 후 도시계획기사 자격증을 취득하고 공개경쟁임용시험을 통해 임용되었으므로 원고의 경력 합산 신청을 받아들이지 아니한 이 사건 처분은 이 사건 처리지침에 따른 것이어서 적법하다고 주장한다.

 

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다. <별지 생략>

 

다. 판단

(1) 이 사건 처분의 근거법령

(가) 행정조직 내부 관계에서 제정되는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니지만, 법령의 규정이 특정 행정기관에게 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하여 수임 행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하였다면, 그러한 행정규칙, 규정 등은 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 되고, 따라서 당해 법령의 위임 한계를 벗어나지 아니하는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖게 된다(대법원 1998.6.9. 선고 97누19915 판결 등 참조).

(나) 지방공무원법 제27조제1항은 공무원의 신규임용은 공개경쟁임용시험으로 한다고 규정하고 있고, 제2항 본문은 제1항에도 불구하고 경력 등 응시요건을 정하여 같은 사유에 해당하는 다수인을 대상으로 경쟁의 방법으로 임용하는 시험(이하 ‘경력경 쟁임용시험’이라 한다)으로 공무원을 임용할 수 있는 경우를 규정하고 있다.

한편 위 법 제45조제1항제1호는 공무원의 봉급·호봉 및 승급에 관한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 지방공무원 보수규정이 제정되었다. 지방공무원 보수규정에 의하면, 공무원의 초임호봉은 [별표 1] 공무원의 초임호봉표에 의하여 획정하되, 동표에 해당되지 아니하는 때는 1호봉을 부여하고, 이 경우 당해 공무원의 경력에 특별승급 또는 승급제한 등의 사유가 있는 때에는 이를 가감하여야 하고(제8조제2항), 공무원이 재직중에 초임호봉 획정 시 반영되지 않았던 경력을 입증할 수 있는 자료를 나중에 제출하는 경우 호봉을 재획정하며(제9조제1항제1호의2), 호봉 획정 시행권자는 제8조제2항 등 호봉 획정에 반영할 경력이 있는 경우에는 해당 경력과 관련되는 행정기관, 공공기관, 법인, 단체 또는 민간기업체 등에 해당 공무원의 전력을 조회할 수 있고, 자체 심의회를 구성하여 동일분야 경력 해당 여부 등 경력인정에 필요한 사항을 심의하여야 하고(제9조의2 제1항), 이에 따른 전력 조회, 경력 인정 및 심의회 구성·운영에 관한 구체적인 사항은 행정자치부장관이 정하도록 위임하였다(제9조의2 제2항).

그리고 지방공무원 보수규정 [별표 1] ‘공무원의 초임호봉표’에 의하면, 일반직 공무원의 경우 [별표2]의 경력이 있는 경우 계급별로 산정된 경력기간을 기준으로 하여 초임호봉을 획정하는데, 그 [별표2] 제2항 (가)목 1)은 ‘법인, 단체 또는 민간기업체 등에서 임용예정 직렬 및 직류와 동일한 분야의 업무에 상근으로 종사한 경력’을 100퍼센트 이내의 환산율을 적용하여 경력기간을 산정할 경력으로 규정하고 있다.

지방공무원 보수규정 [별표2]가 일반직 공무원 등의 경력환산율표의 구체적 내용은 행정자치부장관이 정하도록 규정함에 따라, 이에 근거하여 제정된 이 사건 처리지침은 민간 전문 분야 근무 경력은 ‘임용예정 직렬 및 직류와 동일한 분야에 직접 종사하면서 정기적인 보수를 지급받고 상근한 경력’을 인정대상 경력으로 정하고 있고, 이 경우 ‘동일한 분야’는 자격증·면허증·박사학위 취득 후 그와 동일한 전문분야에서 근무한 경력이거나, 자격증·면허증·박사학위 없이 근무한 경력으로서 지방공무원법 제27조제2항제3호 등 각 직종별로 민간근무 경력을 요건으로 하는 경력경쟁임용시험 등에서 관련 직무분야로 인정받은 경력 또는 그에 상응하는 경력을 동일한 분야로 인정하되 기관별 호봉경력 평가 심의회를 거쳐 결정하도록 규정하고 있다.

(다) 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건 처리지침은 지방공무원법 제45조제1항, 지방공무원 보수규정 제8조제2항, 제9조의2 제2항의 위임에 따라 공무원의 직종별 경력환산에 관한 내용을 정하고 있으므로, 이 사건 처리지침은 위임 한계를 벗어나지 아니하는 한 지방공무원법 및 지방공무원 보수규정과 결합하여 대외적인 구속력을 갖는 법규명령으로서의 효력을 갖게 된다. 따라서 원고의 호봉을 획정하는 데 있어 민간근무 경력의 합산 여부는 위 각 규정을 종합하여 판단하여야 한다.

(2) 이 사건 처리지침에서 자격증 등이 없이 민간기업체 등에서 근무한 경력은 경력경쟁임용시험에 의하여 임용된 경우에 한하여 경력으로 환산하도록 규정하고 있는지 여부에 관하여 본다.

(가) 이 사건 처리지침은 ‘자격증 등 없이 근무한 경력으로서 지방공무원법 제27조제2항제3호 등 각 직종별로 민간근무 경력을 요건으로 하는 경력경쟁임용시험 등에서 관련 직무분야로 인정받은 경력 또는 그에 상응하는 경력’을 인정대상 경력에 해당하는 ‘동일한 분야’로 규정하고 있다. 이에 대하여 을 제1호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 자격증이 없는 민간 유사경력은 경력경쟁채용시험 등으로 임용된 자에 한하여 인정되고 공개경쟁채용시험으로 임용된 자에 대하여는 인정되지 아니함을 전제로(다시 말하면, 이 사건 처리지침의 ‘그에 상응하는 경력’을 경력경쟁임용시험 등으로 임용된 경우에 한정하여 적용되는 것으로 해석함을 전제로) 행정자치부에 ‘자격증 등이 없는 민간 유사경력의 인정에서 공개경쟁채용과 경력경쟁채용을 차별하는 것이 합리적인지 여부’에 관하여 질의한 것에 대하여, 행정자치부는 ‘관계 법령의 해석상 자격증 등을 취득한 후 그와 동일한 전문 분야에서 근무한 경력은 자격증 등이 해당 직급 및 유사경력을 판단하는 기준이 되고, 민간근무경력을 요건으로 하는 경력 경쟁임용시험에서는 해당 선발시험위원회에서 지원자의 해당 직급에 맞는 경력을 인정 하여 선발하고, 아울러 기관별 호봉경력 평가심의회를 거쳐 보수 책정을 하도록 하고 있다. 공개경쟁임용시험은 임용 전 경력 유무와 관계없이 불특정 다수를 대상으로 채용하고 채용 후에도 순환 보직 등을 통해 다양한 업무를 수행하는 반면, 경력경쟁임용 시험의 경우 공개경쟁임용시험으로 채용하기 곤란한 분야의 경력을 가진 자를 채용하여 해당 분야에 근무하게 하기 위한 것이다. 이 사건 처리지침은 이와 같은 경력의 차이, 임용시험의 성격, 인사정책적 측면 등을 고려하여 민간경력을 보수책정시 유사경력으로 인정할지 여부를 정하고 있으므로 공개경쟁 채용자와 경력쟁쟁채용자를 불합리하게 차별한다고 볼 수 없다’는 취지로 회신한 사실이 인정된다.

(나) 그러나 지방공무원법, 지방공무원 보수규정과 이 사건 처리지침의 각 규정 내용에다가 앞서 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 이 사건 처리지침의 ‘그에 상응하는 경력’은 ‘민간근무경력을 요건으로 하는 경력경쟁임용시험을 통하여 임용된 경우의 경력’만을 의미하는 것으로 한정하여 해석할 수 없고, 공개경쟁임용시험에 의하여 임용된 경우라 할지라도 경력경쟁임용 시험 등에서 관련 직무분야로 인정받을 수 있는 경력에 준하는 경력인정 심사절차를 거친 민간근무경력은 ‘그에 상응하는 경력’에 해당한다고 봄이 타당하다.

1) 지방공무원 보수규정 [별표2]는 종래 ‘자격(면허)증이나 박사학위를 취득하고 법인·단체·민간기업체 등에서 동일한 분야의 업무에 종사한 경력’을 유사경력으로 인정하고 일반직 공무원 등의 전문·특수 경력으로 환산하도록 규정하고 있었는데, 위 규정이 2012.1.6. 대통령령 제23498호로 개정되면서 ‘법인·단체·민간기업체 등에서 임용예정 직렬 및 직류와 동일한 분야의 업무에 상근으로 종사한 경력’ 또한 유사경력으로 인정하여 일반직 공무원 등의 전문·특수경력으로 인정하여 환산할 수 있는 경력의 범위를 확대하였다. 이와 같이 신규로 채용된 공무원의 초임호봉의 획정 등에서 반영하는 민간근무경력의 범위를 확대한 취지는 공직의 국제경쟁력 강화 및 행정의 전문화를 도모하기 위하여 전문적 지식·기술·경험을 가진 민간의 우수한 인재를 유치하는 데 있다.

2) 지방공무원 보수규정 [별표2]는 초임호봉의 획정 등에 반영하는 유사경력을 ‘임용예정 직렬 및 직류와 동일한 분야의 업무에 상근으로 종사한 경력’으로 규정하고 있을 뿐, 그 유사경력의 반영 범위를 경력경쟁임용시험을 통하여 임용된 경우로 제한하여 규정하고 있지 않다.

3) 이 사건 처리지침은 인정대상 경력을 “임용예정 직렬 및 직류와 동일한 분야에 직접 종사하면서 정기적으로 보수를 지급받고 상근한 경력”이라고 규정하고, 나 아가 여기의 ‘동일한 분야’의 의미를 ‘자격증 등을 취득한 후 근무한 경력’과 ‘자격증 등이 없이 근무한 경력’으로 구분하여 구체적으로 규정하면서, 후자에 관하여 ‘자격증 등이 없이 근무한 경력으로서 경력경쟁임용시험 등에서 관련 직무분야로 인정받은 경력 또는 그에 상응하는 경력인 경우 동일한 분야로 인정하되,「기관별 호봉경력 평가 심의회」를 거쳐 결정한다’고 규정하고 있다.

그 문언의 구조와 형식 및 내용에 충실하게 보면, 이 사건 처리지침에서 정한 ‘그에 상응하는 경력’이란 ‘지방공무원법 제27조제2항제3호 등 각 직종별로 민간 근무경력을 요건으로 하는 경력경쟁임용시험 등에서 관련 직무분야로 인정받은 경력’에 준하는 것으로서 일정한 심사 절차를 거쳐 인정하는 경력을 의미하는 것으로 해석 된다.

4) 지방공무원 보수규정 [별표2]와 이 사건 처리지침은 환산 대상 경력을 ‘임용예정 직렬 및 직류와 동일한 분야’일 것을 규정하고 있고, 이를 기관별 호봉경력 평가심의회의 심의를 거쳐 결정하도록 규정하고 있는 점, 앞서 본 민간근무경력 인정제도의 개정과 그 취지 등에 비추이 보면, 공무원의 민간근무경력 환산에서 심의할 주요한 내용은 해당 민간근무경력이 공무원으로서 장차 계속적으로 수행할 직무와 밀접한 관련성을 가지고 있는 동일한 분야인지 여부에 있는 것이지 해당 공무원이 공개경쟁임용시험 또는 경력경쟁임용시험을 통하여 임용된 것인지 여부에 있는 것은 아니다.

5) 공무원이 공개경쟁임용시험을 거쳐 임용된 경우라고 할지라도, 경력경쟁임용시험에서 임용된 경우와 마찬가지로 임용예정인 직렬 및 직류가 특정 분야로 정해져 있고, 그 직무가 고도의 지식과 경험 등 전문성을 요하는 것이어서 해당 공무원이 그 분야에서 계속적으로 직무를 수행하게 되는 경우에는 민간기업체 등에서 그 직무와 동 일한 분야에 직접 종사하면서 상근한 경력은 해당 공무원의 경력에 환산함이 타당하다. 민간근무경력 인정제도의 취지도 앞서 본 것과 같이 이와 같다. 이에 비추어 볼 때, 피고의 주장과 같이 이 사건 처리지침의 ‘그에 상응하는 경력’을 ‘경력경쟁임용시험 등에서 임용된 경우’만에 적용되는 것으로 한정하여 해석하는 것은 ‘공개경쟁임용시험을 통하여 민간근무 분야와 동일한 직렬과 직류에 임용된 민간근무경력자’와 ‘경력경쟁 임용시험을 거쳐 임용된 민간근무경력자’를 합리적인 이유 없이 차별하는 결과를 낳는다.

6) 행정자치부는 ‘공개경쟁채용자에게도 현재의 업무 유사성만으로 과거 민간 경력을 모두 인정하게 될 경우 막대한 재정 부담과 혼란이 우려된다’는 취지도 밝히고 있다. 그러나 이 사건 처리지짐 중 ‘그에 상응하는 경력’은 민간근무경력을 요건으로 하는 경력경쟁임용시험 등에서 관련 직무분야로 인정받은 경력에 준하는 것으로서 일정한 심사 절차를 거쳐 인정되는 경력으로 해석되고, 그 취지를 공개경쟁임용시험을 거쳐 임용된 공무원이 임용예정인 직렬 및 직류가 특정 분야로 정해져 있고 앞으로 계속적으로 그 분야의 직무를 수행하게 되는 경우에만 민간경력근무를 합산하여야 하는 것으로 제한할 수 있으며, 임용예정 직렬 및 직류와 동일한 분야에 상근한 경력으로서 호봉경력 평가 심의회의 심의를 거쳐 ‘그에 상응하는 경력’을 인정하도록 규정되어 있으므로, 그 인정 범위가 부당히 확대될 우려가 있다고 보기 어렵다.

(3) 그럼에도 피고가 이 사건 처리지침을 ‘경력경쟁임용시험을 거쳐 임용된 공무원에 한하여 자격증 등이 없이 민간기업체 등에서 근무한 경력을 합산할 수 있는 것’으로 제한하여 해석한 뒤, 이를 전제로 공개경쟁임용시험으로 채용된 원고의 민간근무경력을 그의 경력 산정에 합산할 가능성을 전혀 심사하지 아니한 채 한 이 사건 처분은 위법하다.

 

3. 결론

 

그렇다면 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한 다.

 

판사 김정중(재판장) 허정훈 홍다선