<질의요지>
2007년 9월 1일 전에 사업시행인가를 받고 2007년 12월 1일 전에 관리처분계획인가를 신청하여 분양가상한제가 적용되지 않는 주택재건축정비사업과 2013년 10월 11일 조합설립인가를 받아 현재 사업시행인가 신청 단계에 있어 분양가상한제가 적용되는 주택재건축정비사업이 각 정비조합의 결의로 정비구역을 통합하는 경우, 통합 후의 정비구역에서 일반에게 공급하는 공동주택에 대하여 구 ｢주택법｣(법률 제8383호로 개정되어 2007.4.20. 공포·시행된 것) 제38조의2제1항에 따른 분양가상한제를 적용할 수 있는지?
[질의 배경]
민원인은 국토교통부에 “분양가상한제의 적용을 받지 않는 ○○아파트 주택재건축정비사업조합에, 분양가상한제의 적용을 받는 △△아파트 조합을 흡수·통합할 경우 △△아파트 단지 부지에 건축되는 일반분양 아파트가 분양가상한제 적용을 받는지”를 질의하여,
국토교통부로부터 “｢도시 및 주거환경정비법｣ 제34조에 따른 정비구역의 결합 등 변경 내용이 중대하고 새로운 사업으로 볼 수 있는 경우에는 예외적으로 분양가상한제의 적용을 받는다.”는 답변을 받자, 법제처에 직접 법령해석을 요청함.
<회 답>
이 사안의 경우와 같은 정비구역의 통합은 ｢도시 및 주거환경정비법 시행령｣ 제38조제10호에 따른 종전 사업시행인가의 경미한 변경사유에 해당하지 아니하여 통합 후의 정비구역은 새로운 사업시행인가를 받아야 하므로, 통합 후의 정비구역에서 일반에게 공급하는 공동주택에 대해서는 구 ｢주택법｣(법률 제8383호로 개정되어 2007.4.20. 공포·시행된 것) 부칙 제4조제1항에 따라 같은 법 제38조의2제1항의 분양가상한제를 적용할 수 있습니다.
<이 유>
구 ｢주택법｣(법률 제8383호로 개정되어 2007.4.20. 공포·시행된 것, 이하 “구 ｢주택법｣”이라 함) 제38조의2제1항 전단에서는 “사업주체가 제38조에 따라 일반에게 공급하는 공동주택”은 같은 조에서 정하는 기준에 따라 산정되는 분양가격 이하로 공급(이에 따라 공급되는 주택을 “분양가상한제 적용주택”이라 함. 이하 같음)하도록 규정하고 있고, 같은 법 부칙 제1조 단서에서는 제38조의2의 개정규정은 2007년 9월 1일부터 시행하도록 규정하고 있으며, 같은 부칙 제4조제1항에서는 제38조의2의 개정규정은 2007년 9월 1일 이후 최초로 ｢도시 및 주거환경정비법｣(이하 “도시정비법”이라 함) 제28조에 따른 사업시행인가를 신청하는 분부터 적용한다고 규정하고 있고, 같은 조제2항에서는 2007년 8월 31일 이전에 도시정비법 제28조에 따른 사업시행인가를 받았거나 신청한 경우로서 2007년 12월 1일 이후 도시정비법 제48조에 따른 관리처분계획의 인가를 신청하는 경우에는 제1항의 규정에도 불구하고 제38조의2의 개정규정을 적용한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 2007년 9월 1일 전에 사업시행인가를 받고 2007년 12월 1일 전에 관리처분계획인가를 신청하여 분양가상한제가 적용되지 않는 주택재건축정비사업과 2013년 10월 11일 주택재건축정비사업조합(이하 “조합”이라 함) 설립인가를 받아 현재 사업시행인가 신청 단계에 있어 분양가상한제가 적용되는 주택재건축정비사업이 각 조합의 결의로 정비구역을 통합하는 경우, 통합 후의 정비구역에서 일반에게 공급하는 공동주택에 대하여 구 ｢주택법｣(법률 제8383호로 개정되어 2007.4.20. 공포·시행된 것) 부칙 제4조제1항에 따라 같은 법 제38조의2제1항의 분양가상한제를 적용할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 도시정비법에 따른 정비사업은 기본계획 및 정비계획의 수립, 정비구역의 지정(제4조), 조합설립추진위원회(이하 “추진위원회”라 함) 구성, 조합설립인가(제13조 및 제16조), 사업시행의 인가, 분양신청, 관리처분계획의 인가(제28조, 제46조 및 제48조), 공동주택의 건설, 준공인가, 이전고시 및 청산(제52조, 제54조 및 제57조)이라는 일련의 단계적 절차에 따라 행하여집니다.
그리고, 도시정비법 제8조제2항에 따르면, 조합은 정비사업의 시행자에 해당하고, 정비구역이 지정된 후에 같은 법 제13조제2항에 따라 해당 정비구역의 토지등소유자 과반수의 동의와 시장·군수의 승인을 받아 구성되는 추진위원회를 통하여 설립됩니다. 이 때 추진위원회는 같은 법 제16조제2항에 따라 주택단지 안의 공동주택의 각 동별 구분소유자의 3분의 2 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의와 주택단지 안의 전체 구분소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 4분의 3 이상의 토지소유자의 동의를 얻어 시장·군수로부터 인가를 받아서 조합을 설립하게 됩니다.
아울러, 행정청이 추진위원회에 대하여 하는 조합설립인가처분은 추진위원회에 행정주체로서의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분의 성격을 가지고 있는바(대법원 2010.12.9. 선고, 2009두4555 판결 등 참조), 하나의 정비구역에 대하여 복수의 조합을 인정한다면, 해당 정비구역 내에서 주택재개발사업 시행이라는 동일한 존립목적을 가진 복수의 공행정주체로서의 조합이 하나의 주택재개발사업을 추진하는 것이 되어 정비사업에 관한 제반 법률관계가 불명확하게 되고, 이를 통하여 정비사업 추진이 전반적으로 혼란에 빠질 수 있으며, 그 구역 안에 토지 등을 소유하는 사람의 법적 안정성을 해할 우려가 있다고 할 것입니다(법제처 2012.3.15. 회신 12-0104 해석례 참조).
위와 같은 정비사업의 추진절차, 정비사업 시행자로서의 조합의 설립절차와 그 법적 지위에 비추어 볼 때, 하나의 정비구역에는 그 구역의 토지등소유자를 조합원으로 하는 하나의 조합만이 정비사업을 추진할 수 있다고 할 것입니다.
따라서, 이 사안에서와 같이 정비구역을 각각 달리하는 두 조합이 정비구역을 통합하여 정비사업을 추진하려면, 정비구역 지정절차를 새로 거쳐야 함은 물론, 통합하려는 정비구역에 대하여 사업시행자로서의 조합을 새로 구성하여, 새로 설립인가를 받아야 하고, 새로 설립된 조합에 의하여 다시 사업시행계획서를 작성하여 시장·군수로부터 새로 사업시행인가를 받아야 할 것입니다(법제처 2011.9.22. 회신 11-0455 해석례 참조).
이와 같이 통합 후 정비구역에 대하여 새로이 조합을 설립하여 사업시행인가 등의 정비사업을 새로 추진해야 한다면, 새로 설립되는 조합과 정비구역은 2007년 9월 1일 이후 사업시행인가를 신청하게 되고, 관리처분계획의 인가 또한 2007년 12월 1일 이후에 신청하게 될 것이므로, 새로 통합된 정비구역은 구 ｢주택법｣ 부칙 제4조에 따라 같은 법 제38조의2의 분양가상한제의 적용을 받게 될 수 있다고 할 것입니다.
결론적으로, 이 사안의 경우와 같은 정비구역의 통합은 ｢도시 및 주거환경정비법 시행령｣ 제38조제10호에 따른 종전 사업시행인가의 경미한 변경사유에 해당하지 아니하여 통합 후의 정비구역은 새로운 사업시행인가를 받아야 하므로, 통합 후의 정비구역에서 일반에게 공급하는 공동주택에 대해서는 구 ｢주택법｣(법률 제8383호로 개정되어 2007.4.20. 공포·시행된 것) 부칙 제4조제1항에 따라 같은 법 제38조의2제1항의 분양가상한제를 적용할 수 있다 할 것입니다.
※ 법령정비의견
｢도시 및 주거환경정비법｣ 제4조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제12조제9호에서는 주민에 대한 서면통보, 주민설명회, 주민공람 및 지방의회의 의견청취절차를 거치지 아니하여도 되는 경미한 사항을 변경하는 경우의 하나로 “정비구역이 통합 또는 분할되는 변경인 경우”를 규정하고 있으나, 위에서 살펴본 바와 같이 사업 주체가 있는 정비구역의 통합 또는 분할은 조합이 다시 설립되어야 하는 경우로 보이는 바, 해당 규정이 적용되는 범위를 명확하게 규정할 필요가 있음.
【법제처 15-0110, 2015.06.29.】