<질의요지>
｢한국농어촌공사 및 농지관리기금법｣에 따른 농지관리기금으로 공유수면 또는 간석지를 매립하기 위하여 ｢공유수면 관리 및 매립에 관한 법률｣ 제28조에 따른 매립면허는 받았으나, ｢공유수면 관리 및 매립에 관한 법률｣ 제45조에 따른 준공검사를 받지 않은 지역에 대하여 ｢간척지의 농어업적 이용 및 관리에 관한 법률｣을 적용할 수 있는지?
※ 질의배경
○ 민원인은 A지역에 대하여 ｢간척지의 농어업적 이용 및 관리에 관한 법률｣ 제21조의2를 적용하여 수산물양식 시험어업 승인을 받고자 하나, 농림축산식품부는 A지역은 ｢공유수면 관리 및 매립에 관한 법률｣에 따른 준공검사 전이라 ｢간척지의 농어업적 이용 및 관리에 관한 법률｣을 적용할 수 없다고 주장하자 민원인이 직접 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
｢한국농어촌공사 및 농지관리기금법｣에 따른 농지관리기금으로 공유수면 또는 간석지를 매립하기 위하여 ｢공유수면 관리 및 매립에 관한 법률｣ 제28조에 따른 매립면허는 받았으나, ｢공유수면 관리 및 매립에 관한 법률｣ 제45조에 따른 준공검사를 받지 않은 지역에 대해서는 ｢간척지의 농어업적 이용 및 관리에 관한 법률｣을 적용할 수 없습니다.
<이 유>
｢간척지의 농어업적 이용 및 관리에 관한 법률｣(이하 “간척지법”이라 함) 제2조제1호에서는 “간척지”란 ｢한국농어촌공사 및 농지관리기금법｣에 따른 농지관리기금(이하 “농지관리기금”이라 함)으로 공유수면 또는 간석지(干潟地)를 매립 또는 배수(排水)하여 새롭게 조성한 토지를 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3호에서는 “간척지활용사업”이란 간척지의 농어업적 이용을 위하여 농산물·축산물·수산물의 생산, 가공, 저장 및 유통시설 단지 등 대통령령으로 정하는 용도로 간척지를 개발하는 사업을 말한다고 규정하고 있습니다.
한편, ｢공유수면 관리 및 매립에 관한 법률｣(이하 “공유수면법”이라 함) 제28조제1항에서는 공유수면을 매립하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 매립목적을 구체적으로 밝혀 매립면허관청으로부터 공유수면 매립면허를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제45조에서는 매립면허취득자는 매립공사를 완료하였을 때에는 매립지의 위치와 지목을 정하여 매립면허관청에 준공검사를 신청하여야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 농지관리기금으로 공유수면 또는 간석지를 매립하기 위하여 공유수면법 제28조에 따른 매립면허는 받았으나, 같은 법 제45조에 따른 준공검사를 받지 않은 지역에 대하여 간척지법을 적용할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법의 해석에 있어서는 법률에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 간척지법 제2조제1호에서 “간척지”란 농지관리기금으로 공유수면 또는 간석지(干潟地)를 매립 또는 배수(排水)하여 새롭게 “조성한” 토지를 말한다고 규정하고 있어, 조성 중인 토지는 간척지법에 따른 간척지가 아니라 할 것입니다. 더욱이, 공유수면법 제2조에서 “공유수면”, “간석지”에 대한 정의규정을 두면서, 같은 조 제4호에서 “공유수면매립”이란 공유수면에 흙, 모래, 돌, 그 밖의 물건을 인위적으로 채워 넣어 토지를 조성하는 것(간척을 포함한다)을 말한다고 규정한 것에 비추어 볼 때, 토지를 조성하는 행위인 간척을 통해 조성된 토지를 간척지라 할 것이고, 간척지로 조성 중인 토지는 공유수면 또는 간석지에 불과하다고 할 것입니다.
또한, 간척지법 제1조, 제5조, 제8조, 제12조, 제21조에 따르면 간척지법은 간척지의 농어업적 “이용 및 관리”에 관한 사항을 규정하기 위한 법이고, 간척지의 농어업적 이용을 위한 종합계획 수립, 간척지활용사업구역의 지정, 간척지활용사업 실시계획 수립 및 승인, 간척지활용사업 완료 후 준공검사를 거치는 간척지활용사업의 진행과정에 비추어 보건대, 간척지법은 공유수면이나 간석지 등을 매립하여 간척지로 조성하는 과정에 대해서는 규정하고 있다고 볼 수 없고, 조성된 간척지를 이용하고 관리하는 것에 대해 규정하고 있는 법률이라 할 것입니다.
더욱이, 간척지법 제12조제2항에서는 사업시행자가 간척지활용사업실시계획을 수립할 때 실시계획의 내용에 사업의 명칭·목적·위치 및 면적(제2호)은 물론 사업시행지의 위치도 및 지적도(제3호)도 포함하도록 하고 있는데, 지적도란 토지의 소재 등을 나타낸 것으로 공유수면을 매립하여 준공검사를 받기 전에는 아직 지적도가 존재하지 아니하므로(｢측량·수로조사 및 지적에 관한 법률｣ 제2조제19호, 제72조, 제77조 및 제82조 참조), 간척지법에 따른 간척지활용사업이란 공유수면법 등에 따른 준공검사를 받아 매립이 완료된 간척지를 대상으로 하고 있다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 농지관리기금으로 공유수면 또는 간석지를 매립하기 위하여 공유수면법 제28조에 따른 매립면허는 받았으나, 같은 법 제45조에 따른 준공검사를 받지 않은 지역에 대해서는 간척지법을 적용할 수 없습니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 14-0777, 2015.02.10.】