<질의요지>
농림지역 중 보전산지에서 산지전용허가를 받아 건축물을 설치한 후 보전산지 지정이 해제된 경우에, ｢산지관리법｣ 제21조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제26조제1항제1호에 따라 용도변경 승인을 받으면 해당 건축물의 용도를 ｢건축법 시행령｣ 별표 1 제17호의 공장으로 변경하는 것이 허용되는지?
※ 질의배경
○ 민원인은 농림지역 중 보전산지에서 산지전용허가를 득하여 건축한 종교시설을 공장으로 용도변경하고자 국토교통부와 산림청에 질의하였는데, 국토교통부에서는 농림지역의 건축제한 규정에 따라 공장으로의 용도변경은 허용되지 않는다고 회신하였고, 산림청에서는 산지전용허가를 받아 건축한 시설물의 용도를 변경하기 위해서는 ｢산지관리법｣에 따라 용도변경 승인을 받아야 한다고 회신하는 등 소관 법령의 적용에 대하여 회신함.
○ 이에 민원인은 ｢산지관리법｣에 따른 용도변경 승인을 받으면 용도변경이 될 것이라 판단하여, 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
보전산지가 그 지정이 해제되어 준보전산지가 되면 ｢산지관리법｣뿐만 아니라 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣도 적용되므로, 농림지역 중 보전산지에서 산지전용허가를 받아 건축물을 설치한 후 보전산지 지정이 해제된 경우에 ｢산지관리법｣ 제21조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제26조제1항제1호에 따라 용도변경 승인을 받더라도, 해당 건축물의 용도를 ｢건축법 시행령｣ 별표 1 제17호의 공장으로 변경하는 것은 허용되지 않는다고 할 것입니다.
<이 유>
｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 “국토계획법”이라 한다) 제6조에서는 국토를 도시지역·관리지역·농림지역 등의 용도지역으로 구분하고 있고, 같은 조 제3호에서는 농림지역을 “도시지역에 속하지 아니하는 ｢농지법｣에 따른 농업진흥지역 또는 ｢산지관리법｣에 따른 보전산지 등으로서 농림업을 진흥시키고 산림을 보전하기 위하여 필요한 지역”이라 규정하고 있으며, 국토계획법 제76조제1항에서는 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있고, 같은 조 제4항에서는 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등을 변경하는 경우 변경 후의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등은 제1항에 맞아야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, ｢산지관리법｣ 제21조제1항제1호에서는 산지전용허가를 받은 자가 산지전용 목적사업에 사용된 토지를 대통령령으로 정하는 기간 이내에 다른 목적으로 사용하려는 경우 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 산림청장등의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 농림지역 중 보전산지에서 산지전용허가를 받아 건축물을 설치한 후 보전산지 지정이 해제된 경우에, ｢산지관리법｣ 제21조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제26조제1항제1호에 따른 용도변경 승인을 받으면 해당 건축물의 용도를 ｢건축법 시행령｣ 별표 1 제17호의 공장으로 변경하는 것이 허용되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 어떤 행위가 둘 이상의 법률의 요건에 모두 해당한다면 둘 이상의 법률이 모두 적용된다고 할 것인데(대법원 2010.9.9. 선고 2008두22631 판결례 참조), 국토계획법은 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키는 것을 목적으로 하는 법률이고, ｢산지관리법｣은 산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국토환경의 보전에 이바지함을 목적으로 하는 법률로서, 국토계획법과 ｢산지관리법｣은 입법목적, 규정사항 등을 달리하고 있으며, 두 법률은 원칙적으로 상호 배타적으로 적용되는 관계에 있지 않습니다.
다만, 국토계획법 제76조에서는 용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등에 대하여 규정하면서, 같은 조 제5항제3호에서 “농림지역 중 보전산지”인 경우에는 같은 조 제1항부터 제4항까지의 규정에도 불구하고 ｢산지관리법｣에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있는바, 농림지역 중 보전산지에서의 건축물의 건축 제한 등에 관해서는 ｢산지관리법｣이 우선 적용된다고 할 것입니다.
그런데, 이 사안의 경우에는 ｢산지관리법｣ 제4조제1항에서 산지를 보전산지와 준보전산지로 구분하면서 준보전산지를 “보전산지 외의 산지”라고 규정하고 있으므로, 보전산지 지정이 해제되면 해당 산지는 준보전산지가 되는바, 국토계획법 제76조제5항제3호에서는 “보전산지”에 대해서만 ｢산지관리법｣에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있으므로, 준보전산지에 대해서는 ｢산지관리법｣이 우선 적용되지 않고 국토계획법에 따른 건축물의 건축 제한 규정도 함께 적용된다고 할 것입니다.
한편, 국토계획법 시행령 제71조제1항제20호 및 별표 21에서는 농림지역 안에서 건축할 수 있는 건축물을 열거하고 있는데, ｢건축법 시행령｣ 별표 1 제17호에 따른 공장은 여기에 포함되어 있지 않습니다.
나아가, ｢산지관리법 시행령｣ 제26조제5항제2호에 따르면 산지전용허가에 따른 용도변경은 산지전용허가기준에 적합하여야 하는바, 같은 법 제18조에서 그 기준으로 준보전산지의 경우에는 산림의 수원 함양 및 수질보전 기능을 크게 해치지 아니할 것, 사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림 훼손을 최소화하며 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것 등을 규정하고 있는바, ｢산지관리법｣에서 이러한 기준에 따라 용도변경 승인을 받도록 규정한 것은 건축물의 용도변경을 용이하게 해주기 위한 것이라기보다는, 오히려 산지의 보전 및 훼손 방지를 위해 건축물의 용도 변경을 엄격하게 제한하려는 취지라 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 보전산지가 그 지정이 해제되어 준보전산지가 되면 ｢산지관리법｣뿐만 아니라 국토계획법도 적용되므로, 농림지역 중 보전산지에서 산지전용허가를 받아 건축물을 설치한 후 보전산지 지정이 해제된 경우에 ｢산지관리법｣ 제21조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제26조제1항제1호에 따라 용도변경 승인을 받더라도, 해당 건축물의 용도를 ｢건축법 시행령｣ 별표 1 제17호의 공장으로 변경하는 것은 허용되지 않는다고 할 것입니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 14-0853, 2015.02.02.】