【서울행정법원 2022.11.24. 선고 2022구합57657 판결】
• 서울행정법원 제12부 판결
• 사 건 / 2022구합57657 부당노동행위구제재심판정취소
• 원 고 / A노동조합
• 피 고 / 중앙노동위원회위원장
• 피고보조참가인 / 경기도
• 변론종결 / 2022.09.29.
• 판결선고 / 2022.11.24.
<주 문>
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고가 부담한다.
<청구취지>
중앙노동위원회가 2022.1.12. 원고와 피고보조참가인 사이의 B 경기도 부당노동행위 구제 재심신청 사건에 관하여 한 재심판정을 취소한다.
<이 유>
1. 재심판정의 경위
가. 원고는 1988.7.15. 설립되어 경기지역 소재 운수 업체에 종사하는 근로자들을 조직대상으로 하는 지역별·산업별 단위 노동조합으로 산하에 31개 지부를 두고 있고, 약 9,290명의 근로자들이 가입되어 있다.
나. 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)은 지방자치법에 의해 대한민국으로부터 관할구역의 행정권 일부를 위임받은 지방자치단체이다.
다. 원고는 2021.6.22., 2021.7.19. 및 2021.7.28. 3차례에 걸쳐 참가인에게 단체교섭을 요구하였으나, 참가인은 원고의 단체교섭 요구에 응하지 않았다(이하 통틀어 ‘이 사건 단체교섭 거부’라 한다).
라. 원고는 2021.8.4. 이 사건 단체교섭 거부가 부당노동행위에 해당한다고 주장하며 경기지방노동위원회에 구제신청을 하였다. 그러나 경기지방노동위원회는 2021.9.29. ‘참가인은 노동조합 및 노동관계조정법(이하 ‘노동조합법’이라 한다) 제2조제2호의 사용자에 해당하지 않으므로, 이 사건 단체교섭 거부는 노동조합법 제81조제1항제3호의 부당노동행위에 해당하지 않는다.’는 이유로 구 노동위원회규칙(2021.10.7. 노동위원회규칙 제26호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제60조제1항제3호에 따라 원고의 구제신청을 각하하였다(C).
마. 원고는 초심판정서를 2021.11.2. 송달받고, 이에 불복하여 2021.11.10. 중앙노동위원회에 재심을 신청하였다. 중앙노동위원회는 2022.1.12. 초심판정과 같은 취지로 판단하면서도, 구 노동위원회규칙 제60조제1항제3호가 2021.10.7. 노동위원회 규칙 제26호로 개정되면서 삭제됨에 따라 각하 사유에는 해당하지 않는다는 이유로 초심판정을 취소하고, 원고의 구제신청을 기각하였다(B, 이하 ‘이 사건 재심판정’이라 한다). 원고는 재심판정서를 2022.2.16. 송달받았다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 재심판정의 적법 여부
가. 원고 주장의 요지
참가인은 2018.1.11.부터 경기도 직행좌석형 시내버스에 대해 준공영제를 시행함에 따라 공공버스 운행업체에 채용되어 원고에 가입한 근로자들의 근로조건을 실질적으로 결정하고 있으므로 그들에 대한 관계에서 실질적인 사용자의 지위에 있다고 보아야 한다. 따라서 사용자인 참가인이 원고의 단체교섭 요구에 응하지 않은 채 이를 거부한 이 사건 단체교섭 거부는 부당노동행위에 해당하는바, 이와 결론을 달리하는 이 사건 재심판정은 위법하므로 취소되어야 한다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다. <별지 생략>
다. 인정사실
1) 참가인은 2018.1.11. 경기도조례 제5816호로 ‘경기도 시내버스 준공영제 운영에 관한 조례(이하 ‘개정 전 조례’라 한다)’를 제정하였다. 개정 전 조례는 경기도 시내버스 준공영제 시행과 그 운영에 필요한 사항을 규정함으로써 도민에게 편리하고 안정적인 대중교통 서비스를 제공함을 목적으로 제정된 것으로(제1조), 준공영제를 ‘버스운송사업자는 시내버스 운행과 노무·차량관리 등을 담당하고, 참가인은 버스노선 및 운행계통의 조정 권한을 가지면서 표준운송원가에 비해 부족한 운송수입금의 전부 또는 일부를 지원하는 제도를 말한다.’고 정의하였다(제2조제1호).
2) 참가인은 개정 전 조례를 제정함에 따라 경기도 직행좌석형 시내버스에 대해 참가인과 버스 여객운송사업자(이하 ‘운송사업자’라 한다)가 공동운수협약을 체결하여 운송수입금을 공동으로 관리하고 배분하는 형태의 ‘수입금공동관리 준공영제’를 시행하였다.
3) 원고는 2019.5.31. ‘참가인이 노선입찰제를 시행할 경우 입찰 심사 평가 항목에 노동자들의 처우 기준(임금 수준 보장, 1일 2교대제 시행, 노동시간 규제, 충분한 배차시간 및 휴게시설 확보)을 명시하고, 재입찰에 참여하는 업체들이 노동자들의 고용을 포괄적으로 승계해야 한다는 의무조항을 명시하여야 한다.’는 등의 내용이 포함된 성명서를 발표하였다(이하 ‘이 사건 성명서’라 한다).
4) 참가인은 2019.10.1. 경기도조례 제6322호로 개정 전 조례를 개정하면서(이하 이와 같이 개정된 개정 전 조례를 ‘이 사건 조례’라 한다), 준공영제를 앞서 본 수입금 공동관리 방식과 관할관청이 노선에 대해 운영 조건을 제시하고 공개적인 방법으로 경쟁을 통해 운송사업자를 선정하는 형태의 노선입찰 방식으로 구분하였다(제2조제1호, 제3호). 참가인은 이 사건 조례의 시행에 따라 경기도 직행좌석형 시내버스에 대해 수입금공동관리 준공영제와 노선입찰 준공영제를 병행하여 시행하였다.
5) 이 사건 조례에 따른 수입금공동관리 준공영제와 노선입찰 준공영제의 차이점을 비교하면 아래 표 기재와 같다. <표 생략>
6) 참가인은 2020.7.14. 이 사건 조례 제24조제1항에 의하여 수입금공동관리위원회의 심의를 거쳐 정부 정책의 변경과 제도의 한계점 노출에 따라 노선 운영의 공공성을 강화하고 버스업체의 자발적인 서비스 개선을 유도하고자 수입금공동관리 준공영제를 중지하기로 결정하였다.
7) 참가인은 2020.7.17. 이 사건 조례 제24조제2항에 따라 D조합 등에게 2021.8.1.자로 수입금공동관리 준공영제를 중지하되, 2020.8.1.부터 2021.7.31.까지 1년간 그 시행을 유예한다고 통보하였다.
8) D조합은 2021.3.5. 참가인에게 현재까지 민영제 방식으로 운영되고 있는 광역버스(직행좌석형)와 금년 7월 말 일몰 예정되어 있는 수입금공동관리 방식의 준공영제 광역버스를 경기도 방식의 공공버스로 확대 시행하여 줄 것을 요청하였다.
9) 경기교통공사는 2021.5.7. 2021년 제1차 경기도 공공버스 운송사업자 모집 공고를 하였다(이하 ‘이 사건 공고’라 한다). 이 사건 공고의 주요 내용은 아래와 같다. <아래 생략>
10) 원고는 2021.6.15. 참가인에게 ‘이 사건 조례, 경기도 공공버스 운영지침(이하 ‘이 사건 운영지침’이라 한다), 경기도 공공버스 재정지원 지침(이하 ‘이 사건 지원지침‘이라 한다) 및 이 사건 공고에 근거해 우리 조합원의 임금 등 근로조건에 실질적·구체적으로 지배력을 행사하는 참가인이 2021년 공공버스 운전직 인건비를 결정하는 공공버스 제1차 노사 단체교섭에 반드시 참석해 조속하고 원만한 노사합의가 이뤄질 수 있도록 협조하여 주시기를 요청한다.’는 내용의 공문을 발송함으로써 2021.6.22. 예정된 노사 제1차 단체교섭에 참여하여 줄 것을 요청하였다. 원고는 ‘인근 준공영제 지역인 서울, 인천과의 임금격차 해소 위한 호봉별 시급 13.53% 인상, 공차거리 이동 유류비 지급, 운전직 급여한도단가 인상, 운송원가 내 근로시간면제자 임금 반영, 식대항목 신설 및 식비 실비지급 등 추가 재정지원’ 등을 내용으로 하는 ‘경기도 직행좌석 준공영제노선 2021년 임금협정 요구(안)’을 위 공문과 함께 참가인에게 발송하였다.
11) 그러나 참가인은 위와 같은 원고의 단체교섭 요구에 응하지 않았다. 원고는 재차 2021.7.7. 및 2021.7.21. 2회에 걸쳐 참가인에게 단체교섭에 참여할 것을 요청하였으나, 참가인은 2021.7.19. 및 2021.7.28. 개최된 단체교섭에 참여하지 않음으로써 원고의 단체교섭 요구에 응하지 않았다.
12) 한편, 원고에 가입한 조합원들과 근로계약을 체결한 운송사업자 중 경기도 공공버스 운영권을 낙찰받은 운송사업자는 총 18개이고, 원고에 가입한 조합원들 중 약 1,230명이 경기도 공공버스 운수업무에 종사하고 있다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을가 제1 내지 5, 8, 10호증, 을나 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
라. 판단
1) 관련 법리
노동조합법 제2조제2호는 ‘사용자라 함은 사업주, 사업의 경영담당자 또는 그 사업의 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행동하는 자를 말한다.’고 규정하면서, 같은 법 제29조제1항에서는 ‘노동조합의 대표자는 그 노동조합 또는 조합원을 위하여 사용자나 사용자단체와 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 가진다.’고 규정하고, 같은 법 제81조제1항제3호에서는 사용자가 노동조합의 대표자 또는 노동조합으로부터 위임을 받은 자와의 단체협약체결 기타의 단체교섭을 정당한 이유 없이 거부하거나 해태하는 행위를 부당노동행위의 하나로 규정함으로써 사용자를 노동조합에 대응하는 단체교섭의 당사자로 규정하고 있는바, 위와 같은 법조항에 규정한 ‘사용자’라 함은 근로자와의 사이에 사용종속관계가 있는 자, 즉 근로자와의 사이에 그를 지휘·감독하면서 그로부터 근로를 제공받고 그 대가로서 임금을 지급하는 것을 목적으로 하는 명시적이거나 묵시적인 근로계약관계를 맺고 있는 자를 말한다 할 것이다(대법원 2008.9.11. 선고 2006다40935 판결 참조).
2) 구체적 판단
위와 같은 법리에 비추어 살피건대, 위 인정사실과 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 참가인이 원고에 가입한 근로자들에 대한 관계에서 노동조합법 제2조제2호의 사용자에 해당한다고 보기는 어렵다고 할 것이다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 받아들이지 아니한다.
가) 참가인과 원고에 가입한 근로자들 사이에 명시적인 근로계약이 체결된 사실이 없다. 원고에 가입한 근로자들은 개별 운송사업자와 근로계약을 체결하고 개별 운송사업자의 지휘·감독 하에 근로를 제공한 대가로 개별 운송사업자로부터 임금을 지급받고 있을 뿐이다.
나) 참가인과 원고에 가입한 근로자들 사이에 묵시적인 근로계약이 체결되었다고 보기도 어렵다. 달리 원고에 가입한 근로자들과 근로계약을 체결한 개별 운송사업자가 사업주로서의 독자성이나 독립성을 가지지 못한 채 참가인의 노무관리를 대행하는 등 형식적·명목적으로만 존재한다고 볼 만한 사정은 발견할 수 없다.
다) 참가인이 경기도 시내버스 준공영제(이하 ‘이 사건 준공영제’라 한다)를 시행함에 따라 경기도 직행좌석형 시내버스의 운행으로 인한 수익을 얻고 있다고 보기도 어렵다. 참가인은 이 사건 조례, 이 사건 운영지침 및 이 사건 지원지침 등에 따라 이 사건 준공영제의 운송사업자들에게 운송원가에 비해 부족한 운송수입금을 지원하고 있을 뿐이다.
라) 이 사건 준공영제 하에서 참가인이 결정한 운송원가에 따라 사실상 원고에 가입한 근로자들의 한도급여가 결정되는 등 참가인이 원고에 가입한 근로자들의 근로조건에 영향을 미치는 부분이 존재한다고 하더라도, 그러한 사정만으로 참가인이 원고에 가입한 근로자들에 대한 관계에서 사용자의 지위에 있다고 보기는 어렵다. 그 이유는 다음과 같다.
(1) 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 여객자동차 운수사업법(이하 ‘여객자동차법’이라 한다) 제4조에 따라 노선이나 사업구역을 정하여 사업계획을 작성해 국토교통부장관의 면허를 받아야 하는데, 이러한 여객자동차운송사업 면허는 특정인에게 특정한 권리를 설정하여 주는 행위로서 강학상 특허에 해당한다(대법원 1992.4.28. 선고 91누13526 판결 등 참조). 이처럼 국가는 여객자동차법 제4조에 따른 면허제도를 통해 운송사업자의 진입을 규제하는 한편, 여객자동차법 제8조, 제50조에 따른 운임통제 및 재정지원 등을 통해 간접적으로 여객자동차운송사업의 공익적 목적 달성을 유도하고 있다. 나아가 여객자동차운송사업 면허를 받은 자는 노선을 이용할 수 있는 특허적 권리를 취득하게 되는 반면, 국가는 운송사업자가 작성한 사업계획에 대한 규제를 통해 노선의 운영·연장·단축·변경 등에 관여할 수 있다.
(2) 이 사건 조례에 따라 도입된 이 사건 준공영제는 여객자동차법 제4조제3항, 같은 법 시행규칙(2021.9.24. 국토교통부령 제891호로 개정되기 전의 것) 제17조에 따른 한정면허와 같은 법 제50조제2항에 따른 재정지원이 결합된 형태로, 기존에 운송사업자가 보유하던 노선권을 지방자치단체인 참가인이 보유하고 한정된 기간 동안 노선에서 여객자동차를 운행할 수 있는 권한만을 운송사업자에게 부여한 것이다. 즉, 민영제 하에서는 국가가 면허 신청 단계에서 사업계획에 대한 규제를 통해 노선의 운영 등에 관여하였다면, 이 사건 준공영제 하에서는 국가로부터 사무를 위임받은 참가인이 노선의 운행계통을 직접 결정하고, 여객자동차법 제50조제2항에 따라 조례로써 운송원가, 운송비용 정산방법 등을 결정하는 방식으로 노선의 운영 등에 관여하게 된다. (3) 이러한 이 사건 준공영제의 특성에 비추어 보면, 이 사건 준공영제 중 노선입찰 준공영제의 경우 참가인이 노선별 운송원가 내지 기초금액에 따라 원고에 가입한 근로자들의 인건비 지원 상한액인 한도금액을 제시하고, 원고에 가입한 근로자들이 개별 운송사업자로부터 지급받는 임금이 한도금액의 범위를 크게 벗어나지 않는다고 하더라도, 이는 법령 및 이 사건 조례에 근거한 참가인의 권한을 행사한 결과일 뿐, 참가인이 직접 원고에 가입한 근로자들의 근로조건을 결정한 결과라고 보기는 어렵다.
(4) 이는 원고에 가입한 근로자들과 근로계약을 체결한 운송사업자 중 상당수가 참가인이 지원하지 않는 별도 수당(가족수당, 근속수당, 면허수당, 학자금 등)을 소속 근로자들에게 지급하고 있는 점에 비추어 보면 더욱 그러하다. 사정이 이와 같다면 참가인은 이 사건 운영지침, 이 사건 지원지침에 따라 개별 운송사업자에 대한 재정지원의 한계를 설정하고 그에 따라 개별 운송사업자에게 재정을 지원한 것일 뿐, 개별 운송사업자들이 소속 근로자들에게 참가인으로부터 지원받는 금액 이상의 별도 수당을 지급하는 것에 관여하는 등 원고에 가입한 근로자들의 근로조건을 배타적으로 결정하고 있다고 할 수는 없는바, 결국 원고에 가입한 근로자들의 근로조건을 최종적으로 결정할 권한은 개별 운송사업자에게 있다고 보아야 한다.
(5) 이 사건 운영지침은 제15조에서 ‘운수종사자의 근로형태는 1일 2교대제로 하며, 근로시간은 근로기준법이 정한 바에 따라 주 52시간을 넘지 않도록 한다.’(제1항), ‘운송사업자는 운수종사자의 안정적인 퇴직금 확보 및 임금체불 방지대책에 대한 사항, 운수종사자의 임금, 고용승계 등 근로조건에 대한 사항 등에 대하여 관할관청이 조건을 제시하는 경우 이를 따라야 한다.’(제2항)고 규정하고 있다. 그리고 이 사건 공고에 따르면 이 사건 준공영제 하에서 운송사업자 모집 절차에 참여하려는 자는 운수종사자의 고용을 승계하여야 하고, 이를 이행하지 않을 경우 낙찰자로 결정될 수 없다. 그러나 ① 앞서 본 바와 같이 여객자동차법 제4조에 따른 여객자동차운송사업 면허나 한정면허는 강학상 특허로서 재량행위에 해당하는 점, ② 재량행위에 있어서는 관계 법령에 명시적인 금지규정이 없는 한 행정목적을 달성하기 위하여 조건이나 기한, 부담 등의 부관을 붙일 수 있고, 그 부관의 내용이 이행 가능하고 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하며 행정처분의 본질적 효력을 저해하지 아니하는 이상 위법하다고 할 수 없는 점(대법원 2009.10.29. 선고 2008두9829 판결 등 참조), ③ 위와 같은 이 사건 운영지침 및 이 사건 공고는 여객자동차운송사업에 종사하는 근로자들에 대한 근로조건 보호 및 안정적인 고용 확보를 통해 서비스의 공공성을 제고하려는 취지에서 비롯된 것으로, 여객자동차법 제4조에 따라 한정면허를 발급함에 있어 일정한 부관을 붙인 것이라고 보아야 하는 점, ④ 위와 같은 이 사건 운영지침 및 이 사건 공고의 내용은 참가인이 임의로 마련한 것이 아니라 이 사건 성명서에 따른 원고의 요구를 반영하여 마련한 것인 점 등을 종합해 보면, 참가인이 원고에 가입한 근로자들의 근로조건을 구체적으로 결정하기 위하여 이 사건 운영지침 및 이 사건 공고와 같은 내용을 규정하게 된 것이 아님은 분명하다. 따라서 참가인이 이 사건 운영지침 및 이 사건 공고에 따라 개별 운송사업자들에게 소속 근로자들의 근로조건에 관하여 일부 부관을 붙였다는 사정만으로 개별 운송사업자와 근로계약을 체결하고 원고에 가입한 근로자들에 대한 관계에서 노동조합법 제2조제2호에 따른 사용자의 지위에 있다고 보기는 어렵다.
(6) 원고의 주장은 결국 재정지원이 수반되는 대부분의 공공정책 영역에서 국가나 지방자치단체가 근로자들에 대한 관계에서 사용자의 지위에 있다는 것에 다름 아니다. 그러나 이는 행정상 공법관계와 사법관계의 경계를 불분명하게 하고, 근로자들로부터 직접 근로를 제공받고 그에 따른 이익을 향유하지 않는 국가나 지방자치단체에게 과도한 책임과 의무를 전가하는 결과를 초래하는바, 이는 헌법상 단체교섭권을 보장하고, 노동조합법상 단체교섭거부를 부당노동행위로 규제하는 취지에 부합하지 않는다.
3) 소결론
결국 참가인은 노동조합법 제2조제2호의 사용자에 해당하지 않으므로, 이 사건 단체교섭 거부는 노동조합법 제81조제1항제3호의 부당노동행위에 해당하지 않는다. 따라서 이와 결론을 같이하는 이 사건 재심판정은 적법하다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 정용석(재판장) 최승훈 김규현