【서울고등법원 2025.5.15. 선고 2024누64712 판결】
• 서울고등법원 제7행정부 판결
• 사 건 / 2024누64712 노동조합규약시정명령 취소
• 원고, 항소인 / A노동조합
• 피고, 피항소인 / 고용노동부장관
• 제1심판결 / 서울행정법원 2024.9.27. 선고 2023구합83325 판결
• 변론종결 / 2025.04.17.
• 판결선고 / 2025.05.15.
<주 문>
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
<청구취지 및 항소취지>
제1심판결을 취소한다. 피고가 2023.9.1. 원고에게 한 노동조합 규약 시정명령 처분을 취소한다.
<이 유>
1. 제1심판결의 인용
원고가 이 법원에서 주장하는 사유는 제1심에서의 주장과 크게 다르지 않고, 제1심 및 이 법원에 제출된 증거와 이 법원에서의 변론 내용을 종합하여 보더라도 제1심의 판단은 정당한 것으로 인정된다. 이에 이 법원이 기재할 이유는 원고가 이 법원에서 강조하거나 새롭게 한 주장에 대하여 제2항에서 추가로 판단하는 것 외에는 제1심판결의 이유와 같으므로 행정소송법 제8조제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 약어와 별지를 포함하여 이를 그대로 인용한다.
2. 추가 판단
원고는, 이 사건 조항이 ‘독자적 단체 교섭 및 단체협약 체결능력을 가지지 못하고 독립된 실체를 갖추지 못한 산업별 노동조합의 산하조직’의 집단탈퇴, 조직형태변경을 금지하는 것에 불과하므로 노동관계법령에 위반되지 않는다고 주장한다.
그러나 이 사건 조항은 조합원이 조합 탈퇴나 조직형태 변경을 시도하는 경우 총회 소집 요구나 언론 활동 등 어떠한 행위도 할 수 없도록 위원장에게 전권을 부여하고 있는바, 여기서 말하는 탈퇴를 원고의 주장과 같이 독자적인 단체로서의 실질을 갖추지 못한 경우로 한정하여 해석할 근거는 없다. 원고의 주장은 이유없다.
3. 결론
원고의 이 사건 청구는 이유없어 이를 기각하여야 한다. 제1심판결은 정당하므로 원고의 항소를 기각한다.
판사 구회근(재판장) 김경애 최다은
【서울행정법원 2024.9.27. 선고 2023구합83325 판결】
• 서울행정법원 제11부 판결
• 사 건 / 2023구합83325 노동조합규약시정명령 취소
• 원 고 / A노동조합
• 피 고 / 고용노동부장관
• 변론종결 / 2024.07.05.
• 판결선고 / 2024.09.27.
<주 문>
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
<청구취지>
피고가 2023.9.1. 원고에게 한 노동조합 규약 시정명령 처분을 취소한다.
<이 유>
1. 처분의 경위
가. 원고는 2018.3.29. 전국의 B 및 B이었던 사람을 조합원으로 하는 산업별 노동조합이다.
나. 원고의 노동조합 규약 제12조(징계 및 포상)에 따라 조직 및 조합원을 포상하거나 제재할 때 그 기준과 절차를 정한 원고 상벌규정(이하 ‘이 사건 상벌규정’이라 한다) 제10조의2는 다음과 같이 규정한다(이하 ‘이 사건 조항’이라 한다). <다음 생략>
다. 피고는 이 사건 조항이 노동조합 및 노동관계조정법(이하 ‘노동조합법’이라 한다) 제5조, 제16조제1항제8호에 위배된다고 판단하여 서울지방노동위원회에 의결을 요청하였고, 서울지방노동위원회는 2023.7.28. 이 사건 조항이 노동조합 설립의 자유를 보장하는 노동조합법 제5조와 총회를 거쳐 조직형태 변경을 허용하는 같은 법 제16조제1항제8호를 위반하였고, 나아가 헌법 제33조에서 보장하는 근로자의 자주적 단결권을 침해한다고 의결하였다.
라. 피고는 위 의결에 따라 2023.9.1. 원고에 대해 2023.10.4.까지 이 사건 조항에 대한 시정을 이행하고 그 결과를 시정일로부터 5일 이내에 제출하라는 명령을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관련 규정
별지 기재와 같다. <별지 생략>
3. 원고 주장의 요지
이 사건 조항은 노동조합법 제21조제1항에서 정한 시정명령의 대상인 ‘노동조합의 규약’에 해당하지 않는다. 이 사건 조항은 노동조합법 제5조제1항, 제16조제1항제8호에 위반된다고 볼 수 없다. 나아가 피고의 시정명령은 우리나라가 비준한 국제노동기구(ILO) ‘결사의 자유 및 단결권 보호에 관한 협약 제87호(이하 ‘결사의 자유 협약’이라 한다)’ 제3조에 반하는 것으로 위법하다.
4. 판단
가. 시정명령 대상 여부
원고는 이 사건 조항이 중앙위원회에서 세부적인 징계절차와 방법을 제정, 변경한 ‘상벌규정’에 불과하여 노동조합법 제21조제1항에서 말하는 ‘노동조합의 규약’에 해당하지 않는다고 주장한다. 그러나 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉, ① 노동조합의 규약이란 ‘노동조합이 자주적 조직체로서 조합의 조직·운영, 조합원의 권리·의무, 조합 재산 등에 관하여 정한 내부 규율’을 말하는데, 여기에는 기본사항을 정한 것(기본규약) 외에 부속규정(예컨대 선거관리규정, 의사규정 등)도 포함될 수 있고, 명칭과 관계없이 자치적 법규범으로서 국가법질서 내에서 법적 효력을 갖는 경우라면 시정명령 대상인 노동조합의 규약에 해당하는 점, ② 이 사건 조항은 기본적으로 징계사유가 확정되지도 않은 상황에서 중앙집행위원회의 의결 내지 위원장 단독으로 조합원의 권한을 정지할 수 있다고 규정하고 있어 조합원의 권리와 의무에 직접적인 영향을 미치는 규정인 점 등을 종합하면, 이 사건 조항은 노동조합법 제21조제1항의 시정명령 대상인 노동조합의 규약에 해당한다.
나. 노동조합법 제21조제1항과 이 사건 처분이 결사의 자유 협약에 반하는지 여부
1) 원고 주장의 요지
노동조합법 제21조제1항은 행정관청에게 규약의 형식적인 요건뿐만 아니라 실체적 내용에 대한 심사까지 할 수 있는 포괄적인 재량을 부여하고 있으므로, 결사의 자유 협약 제3조에 반하고, 헌법 제6조제1항의 국제법 존중주의 원칙에 위배되는 위헌적인 조항이다. 노동조합법과 결사의 자유 협약 내용이 모순·저촉될 경우 신법 우선의 원칙 내지 특별법 우선의 원칙에 따라 결사의 자유 협약이 노동조합법에 우선하므로, 피고는 노동조합법 제21조제1항에 따라 시정명령을 내릴 수 없는바, 이 사건 처분은 위법하다.
2) 구체적 판단
가) 우리 헌법 제6조제1항은 “헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다.”라고 규정하고 있다. 우리 헌법은 국제평화주의와 국제법 존중주의를 국가질서 형성의 기본방향을 결정하는 중요한 원리로 인정하고 있으므로, 입법부와 행정부는 물론 사법부 등 모든 국가기구가 국제적 협력의 정신을 존중하여 될 수 있는 한 국제법규의 취지를 살릴 수 있도록 노력할 것이 요청된다(대법원 2023.3.13. 선고 2021도3652 판결 참조).
나) 우리나라는 1991년에 국제노동기구(ILO)에 가입하였고, 2021.4.20. 결사의 자유 협약을 국회 동의를 얻어 비준함으로써 2022.4.20.부터 결사의 자유 협약이 발효되었는바, 결사의 자유 협약은 우리 헌법 제6조제1항에 따라 국내법과 마찬가지로 이를 준수할 의무가 있고, 개별 규정의 구체적인 내용과 성질 등에 따라 직접적인 재판규범이 될 수도 있다.
다) 결사의 자유 협약 제3조와 노동조합법 제21조제1항의 내용이 상호모순 또는 저촉되어 충돌 상황이 존재하는지 보건대, 다음과 같은 사정들을 종합하면, 노동조합법 제21조제1항과 결사의 자유 협약 제3조 상호간에 모순되거나 저촉되는 부분이 존재한다고 보기 어렵고(따라서 설령 결사의 자유 협약을 노동조합법에 대한 신법 내지 특별법으로 볼 수 있더라도, 노동조합법 규정과의 충돌로 인한 효력의 우열 문제는 발생하지 않는다), 노동조합법 제21조제1항이 헌법상 국제법 존중주의원칙에 위배된다거나 이 사건 처분이 결사의 자유 협약 제3조에 반한다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 받아들이기 어렵다.
(1) 우리 헌법상 근로자의 단결권 등
우리 헌법 제33조제1항은 “근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다.”라고 규정하여 근로자의 단결권·단체교섭권 및 단체행동권(이하 ‘단결권 등’이라 한다)을 기본권으로 보장하고 있고, 여기에는 근로자 개인의 단결권만이 아니라 근로자단체 자체의 단결권 보장, 즉 근로자단체의 존속, 유지, 발전, 확장 등을 국가공권력으로부터 보장하고, 근로자단체의 조직 및 의사형성 절차에 관하여 규약의 형태로 자주적으로 결정할 권리 등도 포함된다(헌법재판소 1998.2.27. 94헌바13 결정 참조).
그러나 근로자의 단결권 등 역시 헌법 제37조제2항에 의한 일반적 법률유보의 대상이 될 수밖에 없고, 노동조합의 규약에도 한계가 존재하는바, 헌법이 보장하고 있는 조합원 개개인의 권리를 필요하고 합리적인 범위를 벗어나 과도하게 침해 내지 제한하여서는 안 되고, 또한 그 내용이 강행법규에 위반되어서는 안 된다. 그와 같은 제한에 위반된 자치적 법규범은 효력이 없다(대법원 2002.2.22. 선고 2000다65086 판결 참조).
(2) 결사의 자유 협약 제3조의 의미
결사의 자유 협약 제3조의 내용이 규약을 작성할 단체의 권리에는 어떠한 제한도 할 수 없다는 뜻은 아니고, 노동자 내지 사용자단체가 규약을 자주적으로 결정할 권리를 가지고, 공공기관은 이와 같은 권리를 최대한 존중하고, 보장하여야 한다는 일반적인 원칙을 규정한 것이다. 노동조합법의 목적은 ‘헌법에 의한 근로자의 단결권 등을 보장하여 근로조건의 유지·개선과 근로자의 경제적·사회적 지위의 향상을 도모하고자 함’에 있는바(제1조 참조), 결사의 자유 협약 제3조의 내용은 우리 헌법과 노동조합법의 이념, 내용과 부합한다.
결사의 자유 협약 제8조도 ‘이 협약에 규정된 권리를 행사하는데 있어서 근로자 및 사용자 그리고 그 단체는 다른 개인이나 조직된 집단과 마찬가지로 국내법을 존중하여야 한다.’고 규정하고 있다. 결사의 자유 협약에 관한 결사의 자유 위원회(CFA)의 해석도, ‘규약을 작성할 수 있는 단체의 권리’를 무제한적인 것으로 보지 않는다. 규약이 국가안전 또는 민주주의 질서를 위협할 때에는 위와 같은 권리에 제한이 부과될 수 있는 것이고, 국가는 노동조합의 규약이 국내법에 따라 작성되는 것을 보장하기 위하여 필요한 조치를 취할 수도 있으며, 조직구성원의 이익을 보호하고 단체의 민주적 운영을 보장하기 위한 경우에 행정당국이 규약에 관하여 간섭할 수 있다.
(3) 노동조합법 제21조제1항과 결사의 자유 협약 제3조의 충돌 여부
행정청은 헌법에서 보장하는 근로자의 단결권 등의 기본권 수호를 위해 노력하여야 한다. 결사의 자유 협약 제11조도 회원국에게 ‘노동자 및 사용자가 단결권을 자유롭게 행사할 수 있도록 하기 위해서 필요하고 적절한 모든 조치를 취할 것’을 요구하고 있다.
때로는 노동조합의 규약이 근로자 등의 단결권 등을 침해할 수 있다. 이 경우 행정청은 노동조합에 근로자 등의 단결권 등을 침해하는 위법한 규약에 관한 시정을 요구할 필요가 있다. 노동조합법 제21조제1항은 “노동관계법령에 위반한 경우에는 노동위원회의 의결을 얻어 그 시정을 명할 수” 있도록 규정하였는바, 행정청이 시정명령을 통하여 노동조합의 규약 내용(물론 노동관계법령을 위반한 경우에 한한다)을 통제할 수 있더라도, 이는 행정청의 사전심사가 아닌 사후적인 통제수단이다.
또한, 행정청의 시정명령이 노동조합의 운영에 대한 과도하거나 자의적 간섭에 해당하는 경우, 시정명령을 받은 노동조합은 법원에 시정명령의 취소 등을 구하는 소를 제기할 수 있고, 법원은 행정청의 시정명령이 위법한지에 대하여 실체적인 판단을 할 수 있다. 또한 행정청이 시정명령의 근거로 제시하는 노동관계법령, 즉 노동조합의 규약이 위반하였다는 노동관계법령 해당 조항이 헌법 제33조제1항 등에 위반되는 경우, 노동조합은 위헌법률심판제청신청을 하거나 명령·규칙의 위헌·위법성을 주장하여 독립된 사법기관을 통해 해당 조항 자체를 다툴 수 있는 절차도 마련되어 있다.
노동조합법 제21조제1항이 근로자단체 등이 규약을 작성할 권리를 부당하게 제한하거나 이와 같은 권리의 합법적인 행사를 방해하는 간섭이라고 볼 수는 없다.
(4) 이 사건 처분과 결사의 자유 협약 제3조
이 사건 처분은 근로자가 자유롭게 노동조합을 조직하거나 단체를 선택할 수 있는 상황을 제약하는 이 사건 조항에 관해 이를 시정하도록 하여, 근로자로 하여금 자유롭게 자신의 단결권 등 권리를 행사하고 단체를 운영하거나 활동을 조직할 수 있도록 보장하기 위하여 이루어졌다. 이 사건 처분이 노동조합의 운영을 심각하게 저해하는 것이라고 볼 수 없고, 오히려 조합원의 권리를 보호하고 노동조합의 민주적 운영을 보장하려는 취지이므로, 결사의 자유 협약 제3조에 반한다고 볼 수 없다.
다. 이 사건 조항이 노동조합법 제5조제1항 및 제16조제1항제8호를 위반하였는지 여부
1) 원고 주장의 요지
헌법 제33조와 노동조합법 제5조는 ‘소극적 단결권’을 보호하지 않는바, 조합의 탈퇴는 위 헌법 및 노동조합법의 보호 범위에 해당하지 않는다. 이 사건 조항은 징계 절차에 앞서 노동조합의 피해를 줄이기 위거나 노동조합을 보호하기 위한 임시조치이자 적법한 내부통제 수단으로 노동조합법 제5조를 위반하였다고 보기 어렵다. 나아가 이 사건 조항은 조직형태의 변경에 관한 총회 의결 절차를 부인한다는 취지로 규정한 사실이 없으므로 노동조합법 제16조제1항제8호를 위반한 사실도 없다.
2) 판단
앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하면, 이 사건 조항은 근로자의 자유로운 노동조합 조직에 관한 권리를 제한하고, 지부 등의 총회를 통한 조직형태 변경을 제한하는 것으로, 노동조합법 제5조제1항 및 제16조제1항제8호에 반한다고 봄이 타당하다. 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다.
가) 모든 국민은 결사의 자유를 가지며(헌법 제21조), 나아가 근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다(헌법 제33조). 그리고 노동조합법 제5조제1항은 ‘근로자는 자유로이 노동조합을 조직하거나 이에 가입할 수 있다’는 일반 원칙을 규정하고 있고, 노동조합법 제16조제1항제8호는 조직형태의 변경에 관한 사항을 총회의 의결사항으로 정하여 조직형태 변경을 허용하고 있다.
나) 노동조합의 조직형태는 근로자들의 자유로운 의사로 결정할 수 있어야 하고, 이는 헌법상 보장된 근로자의 자주적인 단결권에 비추어 당연하다. 근로자에게는 단체의 조직·가입 및 노동조합 설립의 자유가 보장되므로, 근로자단체 또는 노동조합을 조직·해산할 것인지, 노동조합을 조직할 경우에 위와 같은 여러 조직형태 중 어떠한 조직형태를 갖출 것인지, 그리고 그 조직형태를 유지 또는 변경할 것인지 등의 선택은 단결권의 주체인 근로자의 자주적이고 민주적인 의사 결정에 맡겨져 있다(대법원 2016.2.19. 선고 2012다96120 전원합의체 판결 등 참조).
다) 그런데 이 사건 조항은 ‘조합 탈퇴를 선동하거나 주도하는 자’에 대하여 위원장이 권한정지를 명할 수 있도록 하는바, 지부(지회)장 등 임원을 비롯하여 조합원이 조합 탈퇴나 조직형태 변경을 시도하는 경우 총회 소집 요구나 언론 활동 등 어떠한 행위도 할 수 없도록 위원장에게 전권을 부여하고 있다.
라) 원고 스스로도 이 사건 상벌규정 제10조의2 단서조항을 도입한 이유에 관하여, 서울지방노동위원회에서 “이 사건 노동조합의 규약이나 규정에 따라 노동조합 사업이나 지부의 정상적인 운영을 해야 하는 지부, 지부의 간부가 조직형태 변경 등을 위해 지부의 정상적인 운영을 방해하거나 침해하는 상황들이 발생하였고, 노동조합의 신속한 정상화를 위하여 마련되었다”라는 취지로 진술하였는바, 이 사건 조항은 조직형태 변경에 관한 조합원의 헌법상, 법률상 권리를 적극적으로 박탈하고자 하는 의도를 가진 규정이다.
마) 근로자로서는 근로조건의 유지·개선과 경제적·사회적 지위의 향상에 더 유리하다고 판단되는 경우 조합원들의 의사에 따라 단체교섭력, 단결력 등을 최대한 강화할 수 있도록 조직형태를 변경하려는 선택이 보장되어야 함에도, 이 사건 조항으로 인하여 조합의 탈퇴 내지 변경에 관한 논의의 장에 나서는 것조차 차단된다. 조합원들에 대한 위하적 효과를 가지는 이 사건 조항은 단결권의 주체인 근로자의 자주적이고 민주적인 의사 결정을 방해하고 근로자들의 노동조합 설립 내지 조직형태의 변경에 관한 선택의 자유를 침해한다.
5. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 김준영(재판장) 김민아 김성기