◆「공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령」 제2조제4호(건설공제조합이 정보공개 대상기관인지 여부) 관련
<질 의>
❍ 「건설산업기본법」에 따라 설립된 “건설공제조합”이「공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령」제2조제4호의 “특별법에 따라 설립된 특수법인”에 해당되는지?
<회 답>
❍ 「건설산업기본법」에 따라 설립된 건설공제조합은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제2조제3호에서 규정하고 있는 정보공개 대상기관인 “특별법에 따라 설립된 특수법인”에 해당하지 않습니다.
[이 유]
❍ 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제1조에서는 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보하기 위하여 공공기관이 보유·관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정한다고 규정하고 있고, 같은 법 제2조제3호에서는 정보공개의 대상에 해당하는 공공기관을 국가기관, 지방자치단체, 「정부투자기관관리기본법」 제2조에 따른 정부투자기관 및 대통령령으로 정하는 기관을 말한다고 규정하고 있으며, 이러한 법령의 위임에 따라 같은 법 시행령 제2조제4호에서는 “특별법에 따라 설립된 특수법인”을 정보공개의 대상에 해당하는 공공기관의 하나로 규정하고 있습니다.
❍ 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」이 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 보장한다는 목적에서 제정되었다는 점에 비추어 보면, 같은 법 시행령 제2조제4호에서 “특별법에 따라 설립된 특수법인”은 반드시 해당 법인의 설립을 위하여 특별히 제정된 개별적인 법률에 따라 설립된 법인으로 국한된다기보다는 일정한 공공성이 인정되는 한 「민법」 및 「상법」에 대한 상대적인 의미로서의 “특법법에 따라 설립된 법인”도 포함된다 할 것이며, 그 구체적인 범위는 개별법의 입법목적 내지 취지에 따라 결정되어야 할 것입니다(법제처 해석사례 06-0318, 07-0188). 다만, 개별법에 따라 설립된 법인이 「공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령」 제2조제4호의 “특별법에 따라 설립된 특수법인”으로서 정보공개 대상기관에 해당되는지 여부를 판단함에 있어서는 해당 법인이 보유·관리하는 정보를 일반국민에게 공개를 하여야 할 정도의 공공성을 지녔는지 여부를 살펴야 함과 동시에, 해당 법인이 「민법」또는 「상법」상의 법인 등 정보공개 대상기관이 되지 않는 일반법인과 비교할 때 그 설립목적, 사업 및 활동에 있어서의 일반법인과는 달리 국가나 지방자치단체의 지원, 보조, 감독 등에 있어서 특별히 취급되어져야 할 정도의 특수성이 인정되는지도 살펴야 할 것입니다.
❍ 그런데, 건설공제조합의 설립·운영과 관련된 「건설산업기본법」의 규정을 살펴보면, 같은 법 제54조제1항에서는 건설업자 상호간의 협동조직을 통하여 자율적인 경제활동을 도모하고 건설업의 영위에 필요한 각종 보증과 자금융자 등을 하기 위하여 건설업자는 공제조합을 설립할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제56조에서는 건설공제조합의 사업으로 조합원이 건설업을 영위함에 필요한 보증, 자금의 융자, 어음의 할인, 구매알선, 조합원에 고용된 자의 복지향상, 업무상 재해로 인한 손실을 보상하는 공제사업 및 조합원이 영위하는 사업에 필요한 건설공사 손해공제사업, 건설업경영 및 건설기술의 개선·향상과 관련한 연구 및 교육에 관한 사업, 건설관련법인에의 출연, 조합원 공동이용시설의 설치·운영 기타 조합원의 편익증진을 위한 사업, 조합원의 정보처리 및 컴퓨터운용과 관련한 서비스의 제공, 조합의 목적달성에 필요한 관련사업에의 투자, 국가·지방자치단체 또는 정관이 정하는 공공단체가 위탁하는 사업, 그 밖에 이에 부대되는 사업으로서 정관이 정하는 사업으로 열거하고 있으며, 같은 법 제65조에서는 건설교통부장관은 공제조합의 재무건정성 유지 등을 위해 필요한 경우 공제조합의 업무상황 등을 조사할 수 있도록 하고 있습니다.
❍ 또한, 「건설산업기본법」 제91조제2항 및 같은 법 시행령 제87조제1항 각 호에서는 건설교통부장관이 공제조합 등 지정기관에 위탁할 수 있는 업무로서 건설업자의 시공능력평가·공시 및 건설공사 실적등의 신고의 처리, 건설사업관리자의 건설사업관리능력의 평가·공시 및 건설사업관리실적 등의 접수, 건설산업정보종합관리체계의 구축·운영과 이의 수행에 필요한 자료제출의 요청, 건설업자간의 협력관계의 평가에 관한 업무 등으로 규정하고 있으나, 실제 건설공제조합에 위탁된 업무는 없습니다.
❍ 위에서 본 「건설산업기본법」의 제반 규정에 비추어 보면, 건설공제조합은 조합원인 건설업자의 건설업 영위에 필요한 각종 보증과 자금융자 등을 위해 설립되어 그와 관련된 사업 및 활동을 하는 법인으로서 일반적인 금융기관이나 조합원에 대한 공제사업을 하는 일반적인 공제단체의 설립 목적, 사업 및 활동과는 다른 특수성을 인정하기 어려운 점, 같은 법에서 건설공제조합의 사업으로 열거하고 있는 보증 및 자금융자는 「건설산업기본법」에 따라 건설교통부장관이 지정한 금융기관 등 다른 형태의 조직이 별도로 그 역할과 기능을 수행하는 것이 가능하고, 특히 「건설산업기본법」에서 건설업자에게 등록기준의 하나로 자본금을 갖추는 한편 보증가능금액확인서를 제출하도록 하고 있으나 반드시 건설공제조합이 발급한 보증가능금액확인서만을 요구하고 있지 않고 그 밖의 건설교통부장관이 지정하는 금융기관이 발급한 보증가능금액확인서의 제출도 허용하고 있는 점, 건설공제조합은 2008년부터는 체육시설의 설치·경영 등 설립목적과 무관한 사업도 일부 수행하는 것이 가능한 것으로 된 점 등을 고려할 때, 건설공제조합을 일반적인 공제조합 등 법인과는 특별히 달리 취급되어야 할 필요성이 인정된다고 보기는 어려우며, 현실적으로 건설공제조합이 주무부장관으로부터 위탁받은 업무가 없고 국가 또는 지방자치단체로부터 어떠한 재정적 지원 등을 받고 있지 아니하므로, 건설공제조합은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 에서 예정하고 있는 공공기관으로서의 공공성이나 특수성을 인정하기는 어렵다 할 것입니다.
❍ 그렇다면, 「건설산업기본법」에 따라 설립된 건설공제조합은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령」 제2조제4호에서 규정하고 있는 정보공개 대상인 “특별법에 따라 설립된 특수법인”에는 해당하지 않는다 할 것입니다.
❍ 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제1조에서는 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보하기 위하여 공공기관이 보유·관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정한다고 규정하고 있고, 같은 법 제2조제3호에서는 정보공개의 대상에 해당하는 공공기관을 국가기관, 지방자치단체, 「정부투자기관관리기본법」 제2조에 따른 정부투자기관 및 대통령령으로 정하는 기관을 말한다고 규정하고 있으며, 이러한 법령의 위임에 따라 같은 법 시행령 제2조제4호에서는 “특별법에 따라 설립된 특수법인”을 정보공개의 대상에 해당하는 공공기관의 하나로 규정하고 있습니다.
❍ 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」이 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 보장한다는 목적에서 제정되었다는 점에 비추어 보면, 같은 법 시행령 제2조제4호에서 “특별법에 따라 설립된 특수법인”은 반드시 해당 법인의 설립을 위하여 특별히 제정된 개별적인 법률에 따라 설립된 법인으로 국한된다기보다는 일정한 공공성이 인정되는 한 「민법」 및 「상법」에 대한 상대적인 의미로서의 “특법법에 따라 설립된 법인”도 포함된다 할 것이며, 그 구체적인 범위는 개별법의 입법목적 내지 취지에 따라 결정되어야 할 것입니다(법제처 해석사례 06-0318, 07-0188). 다만, 개별법에 따라 설립된 법인이 「공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령」 제2조제4호의 “특별법에 따라 설립된 특수법인”으로서 정보공개 대상기관에 해당되는지 여부를 판단함에 있어서는 해당 법인이 보유·관리하는 정보를 일반국민에게 공개를 하여야 할 정도의 공공성을 지녔는지 여부를 살펴야 함과 동시에, 해당 법인이 「민법」또는 「상법」상의 법인 등 정보공개 대상기관이 되지 않는 일반법인과 비교할 때 그 설립목적, 사업 및 활동에 있어서의 일반법인과는 달리 국가나 지방자치단체의 지원, 보조, 감독 등에 있어서 특별히 취급되어져야 할 정도의 특수성이 인정되는지도 살펴야 할 것입니다.
❍ 그런데, 건설공제조합의 설립·운영과 관련된 「건설산업기본법」의 규정을 살펴보면, 같은 법 제54조제1항에서는 건설업자 상호간의 협동조직을 통하여 자율적인 경제활동을 도모하고 건설업의 영위에 필요한 각종 보증과 자금융자 등을 하기 위하여 건설업자는 공제조합을 설립할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제56조에서는 건설공제조합의 사업으로 조합원이 건설업을 영위함에 필요한 보증, 자금의 융자, 어음의 할인, 구매알선, 조합원에 고용된 자의 복지향상, 업무상 재해로 인한 손실을 보상하는 공제사업 및 조합원이 영위하는 사업에 필요한 건설공사 손해공제사업, 건설업경영 및 건설기술의 개선·향상과 관련한 연구 및 교육에 관한 사업, 건설관련법인에의 출연, 조합원 공동이용시설의 설치·운영 기타 조합원의 편익증진을 위한 사업, 조합원의 정보처리 및 컴퓨터운용과 관련한 서비스의 제공, 조합의 목적달성에 필요한 관련사업에의 투자, 국가·지방자치단체 또는 정관이 정하는 공공단체가 위탁하는 사업, 그 밖에 이에 부대되는 사업으로서 정관이 정하는 사업으로 열거하고 있으며, 같은 법 제65조에서는 건설교통부장관은 공제조합의 재무건정성 유지 등을 위해 필요한 경우 공제조합의 업무상황 등을 조사할 수 있도록 하고 있습니다.
❍ 또한, 「건설산업기본법」 제91조제2항 및 같은 법 시행령 제87조제1항 각 호에서는 건설교통부장관이 공제조합 등 지정기관에 위탁할 수 있는 업무로서 건설업자의 시공능력평가·공시 및 건설공사 실적등의 신고의 처리, 건설사업관리자의 건설사업관리능력의 평가·공시 및 건설사업관리실적 등의 접수, 건설산업정보종합관리체계의 구축·운영과 이의 수행에 필요한 자료제출의 요청, 건설업자간의 협력관계의 평가에 관한 업무 등으로 규정하고 있으나, 실제 건설공제조합에 위탁된 업무는 없습니다.
❍ 위에서 본 「건설산업기본법」의 제반 규정에 비추어 보면, 건설공제조합은 조합원인 건설업자의 건설업 영위에 필요한 각종 보증과 자금융자 등을 위해 설립되어 그와 관련된 사업 및 활동을 하는 법인으로서 일반적인 금융기관이나 조합원에 대한 공제사업을 하는 일반적인 공제단체의 설립 목적, 사업 및 활동과는 다른 특수성을 인정하기 어려운 점, 같은 법에서 건설공제조합의 사업으로 열거하고 있는 보증 및 자금융자는 「건설산업기본법」에 따라 건설교통부장관이 지정한 금융기관 등 다른 형태의 조직이 별도로 그 역할과 기능을 수행하는 것이 가능하고, 특히 「건설산업기본법」에서 건설업자에게 등록기준의 하나로 자본금을 갖추는 한편 보증가능금액확인서를 제출하도록 하고 있으나 반드시 건설공제조합이 발급한 보증가능금액확인서만을 요구하고 있지 않고 그 밖의 건설교통부장관이 지정하는 금융기관이 발급한 보증가능금액확인서의 제출도 허용하고 있는 점, 건설공제조합은 2008년부터는 체육시설의 설치·경영 등 설립목적과 무관한 사업도 일부 수행하는 것이 가능한 것으로 된 점 등을 고려할 때, 건설공제조합을 일반적인 공제조합 등 법인과는 특별히 달리 취급되어야 할 필요성이 인정된다고 보기는 어려우며, 현실적으로 건설공제조합이 주무부장관으로부터 위탁받은 업무가 없고 국가 또는 지방자치단체로부터 어떠한 재정적 지원 등을 받고 있지 아니하므로, 건설공제조합은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 에서 예정하고 있는 공공기관으로서의 공공성이나 특수성을 인정하기는 어렵다 할 것입니다.
❍ 그렇다면, 「건설산업기본법」에 따라 설립된 건설공제조합은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령」 제2조제4호에서 규정하고 있는 정보공개 대상인 “특별법에 따라 설립된 특수법인”에는 해당하지 않는다 할 것입니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 07-0323, 2007.11.09.】