<질의요지>
「수도법」 제7조제3항에서는 ‘상수원보호구역(「수도법」 제7조제1항 및 제2항에 따라 지정·공고된 상수원보호구역을 말하며, 이하 같음.)에서는 같은 항 각 호의 행위를 할 수 없다’고 규정하면서, 같은 항제2호에서 “그 밖에 상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위로서 대통령령으로 정하는 금지행위”를 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제12조제1항에서는 “대통령령으로 정하는 금지행위”란 같은 항 각 호의 행위를 말한다고 규정하고 있는바,
상수원보호구역에서 행하는 「수도법 시행령」 제12조제1항 각 호에 규정된 행위의 경우, 개별 행위마다 상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는지를 따로 살펴보지 않더라도 그 자체로 ‘상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위’에 해당하는지?(본 건에서는 개별 행위가 ‘「수도법 시행령」 제12조제1항 각 호에 규정된 행위에 해당함’을 전제로 함)
<회 답>
상수원보호구역에서 행하는 「수도법 시행령」 제12조제1항 각 호에 규정된 행위의 경우, 개별 행위마다 상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는지를 따로 살펴보지 않더라도 그 자체로 ‘상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위’에 해당합니다.
<이 유>
먼저 「수도법」 제7조제3항제2호에서는 “그 밖에 상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위로서 대통령령으로 정하는 금지행위”를 상수원보호구역에서 할 수 없는 행위의 하나로 규정하고 있는데, “그”란 앞에서 이미 이야기한 대상을 가리킬 때 쓰는 말(국립국어원 표준국어대사전 참조)이고, 같은 항제1호 및 제2호는 상수원보호구역에서 금지되는 행위를 열거하여 정한 것이므로, 결국 같은 항제2호는 상수원보호구역에서 금지되는 행위가 ‘상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위’라는 것을 전제로, 같은 항제1호의 행위에 해당하지 않으나, 그 외에 추가적으로 금지되어야 하는 ‘상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위’를 대통령령에서 구체적으로 정하도록 위임하고 있는 규정으로 보아야 할 것(법제처 2023.9.7. 회신 23-0728 해석례 참조)입니다.
그리고 입법기술적으로 “…하는 경우로서 대통령령(○○부령)으로 정하는 경우”와 같은 표현 방식으로 위임 규정을 두는 것은 일반적으로 어떠한 내용을 하위법령으로 정할 것인지 상위법령에서 예측할 수 있도록 하기 위한 것으로서(법제처 법령입안·심사기준(2023) p.19, 20 참조), 하위법령에서 이러한 방식으로 위임된 사항을 정할 때에는 “…하는 경우로서”의 기준에 부합하는 사항을 규정해야 할 것인바, 「수도법」 제7조제3항제2호에서 위임 규정을 “그 밖에 상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위로서 대통령령으로 정하는 금지행위”와 같은 방식으로 규정한 것은 대통령령에서 구체적으로 정하게 될 금지행위의 기준을 ‘같은 항제1호에서 규정한 행위 외에 상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위’로 제시한 것이고, 이러한 기준에 따라 같은 법 시행령 제12조제1항 각 호에서 규정하고 있는 행위는 이미 ‘상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위’라는 기준을 충족하고 있는 것으로 보아야 할 것(법제처 2024.4.12. 회신 24-0160 해석례, 법제처 2023.9.7. 회신 23-0728 해석례 및 법제처 2023.7.20. 회신 23-0441 해석례 등 참조)이므로, 상수원보호구역에서 행하는 행위가 같은 영 제12조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 행위가 ‘상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위’인지 여부를 개별·구체적으로 살펴볼 필요 없이 같은 법 제7조제3항제2호에 따라 상수원보호구역에서 할 수 없는 행위에 해당한다고 보아야 합니다.
또한 상수원보호구역에서의 금지행위에 관한 수도법령의 입법연혁을 살펴보면, 1991년 12월 14일 법률 제4429호로 전부개정된 「수도법」에서 상수원보호구역 안에서의 금지행위 중 ‘상수원을 직접 오염시킬 수 있는 금지행위’를 대통령령으로 정하도록 하기 위하여(제156회 국회(정기회) 제14차 본회의(’91.11.20.) 회의록 참조) 상수원보호구역 안에서 금지되는 행위 중 하나로 ‘상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위로서 대통령령으로 정하는 금지행위’(제5조제3항제2호)를 신설하였고, 같은 호의 위임에 따라 마련된 구 「수도법 시행령」(1992.12.9. 대통령령 제13771호로 전부개정되어 1992.12.15. 시행된 것을 말하며, 이하 같음) 제8조에서는 “대통령령으로 정하는 금지행위”로 행락·야영 또는 야외취사행위(제3호), 어·패류를 양식하는 행위(제4호) 등을 규정하였는데 이는 상수원의 보호를 위하여 상수원보호구역에서 같은 영 제8조 각 호의 행위를 할 수 없도록 한 취지인바(1992.12.9. 대통령령 제13771호로 전부개정되어 1992.12.15. 시행된 「수도법시행령」 개정이유 참조), 구 「수도법 시행령」이 전부개정될 당시부터 이미 상수원보호구역에서 금지되는 행위 그 자체를 직접 규정하여 온 것으로 보이는 점에 비추어 볼 때에도, 현행 「수도법 시행령」 제12조제1항 각 호에 규정된 행위는 개별 행위마다 ‘상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위’인지를 따로 살펴보지 않아도 그 자체로 현행 「수도법」 제7조제3항제2호에 따라 상수원보호구역 안에서 금지된다고 보는 것이 수도법령의 입법 연혁 및 취지에 부합하는 해석입니다.
아울러 「수도법」 제3조제2호에서는 “상수원”이란 음용·공업용 등으로 제공하기 위하여 취수시설(取水施設)을 설치한 지역의 하천·호소(湖沼)·지하수·해수(海水) 등을 말한다고 정의하고 있고, 같은 법 제7조에서 상수원의 확보와 수질 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역을 상수원보호구역으로 지정(제1항)하여, 상수원보호구역에서는 상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위를 할 수 없도록(제3항) 하고 있으며, 같은 조제4항에서는 상수원보호구역에서 ‘건축물, 그 밖의 공작물의 신축·증축·개축·재축·이전·용도변경 또는 제거’(제1호), ‘입목 및 대나무의 재배 또는 벌채’(제2호) 등을 하려는 경우 시장·군수·구청장 등의 허가[대통령령으로 정하는 경미한 행위인 경우에는 신고하도록 함(「수도법」 제7조제4항 단서 참조).]를 받도록 하는 등 수도법령에서는 상수원의 경우 국민이 직접 마시는 물로 제공될 수 있는 점을 고려하여 상수원보호구역을 지정하고, 그 수질을 저하시킬 수 있는 행위를 엄격하게 제한하고 있는바, 상수원 보호와 관련된 수도법령의 전체적인 체계에 비추어 볼 때 상수원보호구역 안에서의 금지행위를 규정하고 있는 같은 법 제7조제3항제2호 및 같은 법 시행령 제12조제1항은 ‘상수원 보호’라는 입법목적을 충분히 달성할 수 있는 방향으로 해석해야 한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 상수원보호구역에서 행하는 「수도법 시행령」 제12조제1항 각 호에 규정된 행위의 경우, 개별 행위마다 상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는지를 따로 살펴보지 않더라도 그 자체로 ‘상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위’에 해당합니다.
【법제처 24-0307, 2024.06.05.】