<질의요지>
「산지관리법」 제14조제1항 본문에서는 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등[산림청장, 시·도지사 또는 시장(특별자치도 또는 특별자치시의 경우는 특별자치도지사 또는 특별자치시장을 말함)·군수·구청장(자치구의 구청장을 말함)을 말하며(「산지관리법」 제3조의2제7항 및 제3조의5제3항 참조), 이하 같음.]의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다고 규정하고 있는 한편,
「농어촌정비법」 제83조제2항 전단에서는 관광농원을 개발하려는 자는 사업계획(이하 “개발사업계획”이라 함)을 세워 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있는바,
관광농원사업[「농어촌정비법」 제2조제16호나목에 따른 관광농원사업(농어촌의 자연자원과 농림수산 생산기반을 이용하여 지역특산물 판매시설, 영농 체험시설, 체육시설, 휴양시설, 숙박시설, 음식 또는 용역을 제공하거나 그 밖에 이에 딸린 시설을 갖추어 이용하게 하는 사업)을 말하며, 이하 같음.]을 경영하기 위해 관광농원을 개발하려는 경우로서, 그 개발사업계획에 포함되는 영농 체험시설(「농어촌정비법 시행규칙」 별표 3 제2호에 따른 영농 체험시설을 말하며, 이하 같음.) 부지 중 임업용산지(「산지관리법」 제4조제1항제1호가목에 따른 임업용산지를 말하며, 이하 같음.)에 해당하는 부지에서 개발사업계획에 따라 「산지관리법」 제2조제2호다목에 따른 ‘대통령령으로 정하는 임산물’(이하 “임산물”이라 함)을 재배[성토(흙쌓기) 또는 절토(땅깎기) 등을 통하여 지표면으로부터 높이 또는 깊이 50센티미터 이상 형질변경을 수반하는 경우와 시설물의 설치를 수반하는 경우가 아님을 전제함.]하려는 경우가 같은 법 제14조에 따른 산지전용허가 대상에 해당하는지?
<회 답>
관광농원사업을 경영하기 위해 관광농원을 개발하려는 경우, 그 개발사업계획에 포함되는 영농 체험시설 부지 중 임업용산지에 해당하는 부지에서 개발사업계획에 따라 임산물을 재배하려는 경우는 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가 대상에 해당합니다.
<이 유>
「산지관리법」 제2조제2호에서는 “산지전용”이란 산지를 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 ‘용도’ 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말한다고 정의하고 있고, 같은 호 다목에서는 산지전용에 해당하지 않는 용도의 하나로 ‘임산물의 재배’를 규정하고 있으며, 같은 법 제14조제1항 본문에서는 “산지전용”을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 「농어촌정비법」 제83조제2항 전단에 따라 관광농원을 개발하려는 경우, ‘그 개발사업계획 부지에 포함된 산지에서 개발사업계획에 따라 임산물을 재배하는 것’이 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가의 대상이 되는 “산지전용”에 해당하는지가 문제됩니다.
먼저 「산지관리법」은 산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전에 이바지함을 목적으로 하는 법률(제1조)로서, 같은 법에서는 산지를 그 본래 용도 외의 용도로 사용하는 ‘산지전용’ 행위를 엄격히 제한하고 있는데, 이 사안에서 임업용산지를 포함하는 부지를 개발하여 경영하려는 관광농원사업은 ‘농어촌의 자연자원과 농림수산 생산기반을 이용하여 영농 체험시설을 제공하는 사업(「농어촌정비법」 제2조제16호나목 참조)’으로서, 그 개발사업계획에 따른 ‘영농 체험시설’ 부지에 포함된 임업용산지에서 그 개발사업계획에 따라 임산물을 재배하는 것은 해당 산지를 온전히 ‘임산물을 재배하는 용도’로 사용하는 것이 아니라, 영농 체험시설을 제공하는 관광농원사업의 일부로서 사용하는 것으로서, 「산지관리법」 제2조제2호에 따른 “산지전용”에 해당한다고 할 것입니다.
그리고 「산지관리법」 제18조제5항 본문 및 같은 법 시행령 제20조제6항에 따라 산지전용 시 공통으로 적용되는 허가기준을 규정하고 있는 같은 법 시행령 별표 4 제1호를 살펴보면, 같은 호 마목에서 ‘사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림훼손을 최소화하고 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것’을 규정하면서, 같은 목 9)에서는 그 세부기준으로 ‘사업계획부지 안에 원형으로 존치되거나 조성되는 산림 또는 녹지에 대하여 적정한 관리계획이 수립될 것’을 규정하고 있는바, 산림이 원형 그대로 존치되거나 새롭게 산림이 조성되는 경우라도 ‘사업계획부지 안에 포함되는 경우’에는 산지전용허가 대상이 된다고 할 것이므로, 관광농원 개발사업계획에 따라 영농 체험시설 부지 안에 포함되는 ‘산지’에서 임산물을 재배하려는 경우라도 ‘산지전용허가’ 대상으로 보아야 하고, ‘산지전용허가’ 대상에서 제외하려는 경우에는 관광농원 개발사업 부지에 편입되지 않도록 해야 한다고 보는 것이 산지전용허가 관련 규정체계에 부합하는 해석입니다.
또한 「산지관리법」 제12조제1항에서는 ‘임업용산지’에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우를 제외하고는 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 없다고 규정하면서, 같은 항제5호에서는 ‘농림어업용 생산·이용·가공시설 및 농어촌휴양시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치’를 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제12조제5항제2호에서는 ‘「농어촌정비법」 제82조 및 같은 법 제83조에 따라 개발되는 3만 제곱미터 미만의 농어촌 관광휴양단지 및 관광농원’을 규정하고 있는바, 이는 산지에서 이루어지는 「농어촌정비법」 제83조에 따른 ‘관광농원 개발사업’이 산지전용허가의 대상임을 전제로 하여 예외적으로 보전산지인 임업용산지에서도 산지전용허가를 받아 일정한 규모 이하로 관광농원을 설치할 수 있도록 허용하려는 것인 점에 비추어 볼 때에도, 이 사안과 같이 관광농원 개발사업계획에 따른 영농 체험시설 부지의 일부인 임업용산지에서 임산물을 재배하려는 경우는 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가의 대상이라고 보아야 합니다.
따라서 관광농원사업을 경영하기 위해 관광농원을 개발하려는 경우, 그 개발사업계획에 포함되는 영농 체험시설 부지 중 임업용산지에 해당하는 부지에서 개발사업계획에 따라 임산물을 재배하려는 경우는 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가 대상에 해당합니다.
【법제처 24-0012, 2024.04.30.】