<질의요지>
「농지법」 제31조제1항 본문에서는 시·도지사[특별시장·광역시장 또는 도지사를 말하며(「농지법」 제14조제3항 참조), 이하 같음.]는 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 농업진흥지역(「농지법」 제28조제1항에 따른 농업진흥지역를 말하며, 이하 같음.) 또는 용도구역을 변경하거나 해제할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제28조제1항제1호다목에서는 농업진흥지역을 해제할 수 있는 경우의 하나로 “해당 지역의 여건변화로 농업진흥지역의 지정요건에 적합하지 않게 된 경우”를 규정(전단)하면서, “이 경우 그 농업진흥지역 안의 토지의 면적이 3만제곱미터 이하인 경우로 한정한다”고 규정(후단)하고 있는바,
「농지법 시행령」 제28조제1항제1호다목 후단에 따라 ‘농업진흥지역 안의 토지의 면적’이 3만제곱미터 이하인지를 판단하는 경우, 해제하려는 농업진흥지역 안의 농지(「농지법」 제2조제1항에 따른 농지를 말하며, 이하 같음.)의 면적뿐만 아니라 농지가 아닌 토지의 면적도 포함하여 산정해야 하는지?
<회 답>
「농지법 시행령」 제28조제1항제1호다목 후단에 따라 ‘농업진흥지역 안의 토지의 면적’이 3만제곱미터 이하인지를 판단하는 경우, 해제하려는 농업진흥지역 안의 농지의 면적뿐만 아니라 농지가 아닌 토지의 면적도 포함하여 산정해야 합니다.
<이 유>
먼저 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미를 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 「농지법」 제2조에서는 같은 법에서 사용하는 용어의 뜻을 규정하면서, 제1호에서 “농지”를 ‘같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지’를 말한다고 정의하고 있는 점을 고려하면, 농지법령에 규정된 “농지”와 “토지”는 서로 구분되는 개념이라 할 것인바, 같은 법 시행령 제28조제1항다목 후단에서 같은 목 전단에 따라 농업진흥지역을 해제할 수 있는 경우를 농업진흥지역 안의 ‘농지’의 면적이 아닌, ‘토지’의 면적이 3만제곱미터 이하인 경우로 규정하고 있는 이상, 같은 목 후단의 요건을 충족하기 위해서는 해제하려는 농업진흥지역 안의 전체 토지 중 농지에 해당하는 토지의 면적뿐만 아니라 농지가 아닌 토지의 면적도 포함하여 3만제곱미터 이하여야 한다는 점은 그 문언상 명확하다고 할 것입니다.
그리고 「농지법」은 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력을 강화하고 국토 환경 보전에 이바지함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제28조제1항에서는 농지를 효율적으로 이용·보전함으로써 농업의 생산성을 향상시키기 위해(1990.4.7. 법률 제4228호로 제정되어 같은 날 시행된 「농어촌발전특별조치법」 제정이유 참조) 농업진흥지역을 지정한다고 규정하고 있고, 같은 법 제32조제1항 및 제2항에서는 농업진흥지역의 농업진흥구역과 농업보호구역 내 ‘토지이용행위’를 엄격하게 규제하고 있으며, 같은 법 제31조제1항 단서에서는 농업진흥지역의 변경 또는 해제의 사유가 없어진 경우에는 원래의 농업진흥지역으로 환원해야 한다고 규정하고 있는바, 이러한 「농지법」의 입법목적, 농업진흥지역 지정취지와 해제사유가 소멸된 농업진흥지역의 환원 규정에 비추어 볼 때, 같은 법 시행령 제28조제1항제1호에서 규정하고 있는 농업진흥지역의 해제 사유는 엄격하게 해석해야 할 것(법제처 2022.3.18. 회신 21-0829 해석례 참조)이므로, 농업진흥지역의 해제 사유로서 면적에 관한 요건인 “농업진흥지역 안의 토지의 면적이 3만제곱미터 이하인 경우”를 그 문언의 범위를 벗어나 농업진흥지역 안의 전체 토지의 면적이 아닌, 그 중 농지에 해당하는 토지의 면적이 3만제곱미터 이하인 경우로 한정하여 해석함으로써, 「농지법 시행령」 제28조제1항제1호다목에 따라 해제될 수 있는 농업진흥지역의 범위를 확대하는 것은 타당하지 않습니다.
또한 「농지법 시행령」 제28조제5항의 위임에 따라 농업진흥지역의 지정·변경·해제에 필요한 세부 기준 및 절차 등을 규정하고 있는 「농업진흥지역관리규정」(농림축산식품부훈령 제504호) 제10조제2항 단서 및 별표 6에서는 「농지법 시행령」 제28조제1항제1호다목에 따른 농업진흥지역 해제 승인요청 시 작성하는 ‘토지조서’는 ‘토지의 지목에 상관없이 농업진흥지역 구획선 안의 모든 토지’를 대상으로 작성하도록 규정하고 있고, ‘농업진흥지역해제승인 요청서’의 토지편입현황의 경우에도 ‘농지’와 ‘비농지’를 더하여 합계를 산정하도록 규정하고 있는바, 「농지법 시행령」 제28조제1항제1호다목 후단의 ‘농업진흥지역 안의 토지의 면적’은 해제하려는 농업진흥지역 구획선 안에 위치한 모든 토지, 즉 농지인 토지와 농지가 아닌 토지(비농지)의 면적을 더하여 산정해야 한다고 보는 것이 관련 규정의 문언 및 체계에 부합하는 해석입니다.
따라서 「농지법 시행령」 제28조제1항제1호다목 후단에 따라 ‘농업진흥지역 안의 토지의 면적’이 3만제곱미터 이하인지를 판단하는 경우, 해제하려는 농업진흥지역 안의 농지의 면적뿐만 아니라 농지가 아닌 토지의 면적도 포함하여 산정해야 합니다.
【법제처 24-0247, 2024.04.30.】