【서울고등법원 2023.12.6. 선고 2023누42562 판결】
• 서울고등법원 제4-1행정부 판결
• 사 건 / 2023누42562 경영평가편람 수정처분 취소
• 원고, 항소인 / 별지 원고 목록 기재와 같다.
• 피고, 피항소인 / 기획재정부장관
• 제1심판결 / 서울행정법원 2023.4.21. 선고 2021구합89763 판결
• 변론종결 / 2023.09.20.
• 판결선고 / 2023.12.06.
<주 문>
1. 원고들의 항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용은 원고들이 부담한다.
<청구취지 및 항소취지>
제1심판결을 취소한다. 피고가 2021.10.1. 한 사내대출 개도·개선 여부를 평가기준으로 한 2021년도 공공기관 경영평가편람 수정처분을 취소한다.
<이 유>
1. 제1심판결의 인용
이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는 아래와 같이 고치거나 추가하는 것 외에는 제1심판결 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
○ 제1심판결문 2면 13행의 “개정하여”를 “개정하고 제6, 7항을 신설하여”로 고친다.
○ 제1심판결문 4면 10행의 “3.5점”을 “8.5점”으로 고친다.
○ 제1심판결문 5면 21행부터 6면 7행까지를 아래와 같이 고친다.
『그러나 앞서 든 증거들에다가 갑 제9, 10호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 편람 수정행위는 공공기관의 적정하고 효율적인 운영을 위해 경영평가의 기준과 가이드라인을 제시하는 것으로서 행정기관 내부의 관리·감독작용에 해당할 뿐, 공공기관 내지 그 구성원들의 구체적인 권리·의무나 법률상 지위에 직접적인 변동을 초래하는 행위라고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 편람 수정행위가 행정처분에 해당한다고 볼 수 없으므로, 피고의 본안전 항변은 이유 있다.』
○ 제1심판결문 8면 16행과 17행 사이에 아래의 내용을 추가한다.
『바) 원고들은 이 사건 편람 수정행위가 원고들의 단체교섭권을 침해하여 헌법과 ILO 협약에 위반되므로 사법심사의 대상이 되어야 한다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 이 사건 편람은 공공기관의 경영실적 평가에 관한 기준이나 가이드라인을 제시하는 것으로서 공공기관과 그 노동조합간의 단체협약 체결을 강제하거나 단체협약 내용을 직접 변경시키는 것으로 볼 수 없고, 향후 어떠한 내용의 단체협약을 체결할 것인지는 공공기관과 원고들 간의 구체적인 교섭에 의해 결정될 것이므로, 이 사건 편람 수정행위가 원고들의 단체교섭권을 침해하였다고 단정하기 어려운 점, ILO 결사자유위원회가 이 사건 편람과 관련한 보고서에서 ‘정부의 예산 지원을 받고 독점적 사업권을 향유하는 등의 특수성을 고려할 때, 공익의 보전을 보장하기 위해 해당 기관의 단체교섭권 행사를 위한 틀을 정할 수 있다’는 점을 인정하면서, 다만 ‘노동자와 그 조직이 이러한 교섭 틀 설계에 참여할 수 있도록 공공기관 노동자를 대표하는 단체와 협의에 회부하고 관련 지침이 당사자의 자율성을 충분히 존중해 단체교섭을 할 수 있도록 보장해야 한다’ 취지의 권고의견을 채택한 것만으로 위와 같은 판단을 뒤집기에 충분하지 아니 한 점 등에 비추어 볼 때, 원고들의 위 주장은 받아들이기 어렵다.』
2. 결 론
그렇다면 이 사건 소는 부적법하여 이를 각하하여야 할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고들의 항소를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결 한다.
판사 이승련(재판장) 한규현 정선재
【서울행정법원 2023.4.21. 선고 2021구합89763 판결】
• 서울행정법원 제1부 판결
• 사 건 / 2021구합89763 경영평가편람 수정 처분 취소
• 원 고 / 별지1 원고 목록 기재와 같다.
• 피 고 / 기획재정부장관
• 변론종결 / 2022.11.25.
• 판결선고 / 2023.04.21.
<주 문>
1. 원고들의 소를 모두 각하한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
<청구취지>
피고가 2021.10.1. 한 사내대출 개도·개선 여부를 평가기준으로 한 2021년도 공공기관 경영평가편람 수정 처분을 취소한다.
<이 유>
1. 기초사실
가. 원고들은 공공기관의 운영에 관한 법률(이하 ‘공공기관운영법’이라 한다) 제2조제1항에 따라 지정·고시된 공기업·준정부기관에 종사하는 근로자들이 소속된 노동조합 내지 노동조합 상급단체이다.
나. 피고는 공공기관운영법 제48조제1항에 따라 매년 피고 소속 공공기관운영위원회 심의·의결을 거쳐 공공기관 경영평가편람(이하 ‘경영평가편람’이라 한다)을 작성함으로써 공공기관의 경영실적을 평가하기 위한 기준 등을 설정하고, 그에 따라 공공기관 경영실적평가(이하 ‘경영실적평가’라고 한다)를 실시하고 있다.
다. 피고는 2020.12.경 2021년도 경영평가편람(이하 ‘이 사건 편람’이라 한다)을 작성하였고, 이후 2021.7.29. ‘공공기관의 혁신에 관한 지침’(이하 ‘혁신지침’이라 한다) 제46조제5항을 개정하여 공공기관의 복리후생제도 중 주택구입·임차 자금 및 생활안정자금의 융자지원 범위를 축소하도록 하였다.
라. 즉 개정된 위 혁신지침은 공공기관 사내대출과 관련하여 대출 금액의 상한을 주택자금 7,000만 원, 생활안정자금 2,000만 원으로 설정하고, 주택자금 융자는 무주택자가 전용면적 85㎡ 이하의 주택을 구입하는 경우에 지원하되, 주택담보대출비율(LTV)을 적용하는 등으로 사내대출 지원범위를 축소하도록 규정하였다.
마. 피고는 2021.10.1. 위 혁신지침 개정 내용을 반영하여 이 사건 편람에 ‘사내대출 등 기관별 복리후생 제도 개선 및 과도한 복리후생 항목의 존재 여부’를 평가기준으로 추가하도록 이 사건 편람 수정안을 작성하였다(이하 ‘이 사건 편람 수정행위’라고 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 6, 7호증, 을 제1 내지 3호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지2 기재와 같다.
3. 이 사건 소의 적법 여부에 대한 판단
가. 주장 요지
원고들은, 이 사건 편람 수정행위가 법령에 근거하여 이루어지고, 경영실적평가를 받는 공공기관에 대하여 사실상의 구속력을 갖고 있어 원고들이 사용자와 단체협약에 따라 자율적으로 마련한 사내대출 등 복리후생에 관한 근로조건을 변경하도록 강제하는 등 원고들의 단체교섭권을 제한·침해하므로, 행정처분에 해당한다고 주장한다.
이에 대하여 피고는, 이 사건 편람 수정행위는 대외적 구속력이 없으며 피고가 공공기관을 관리·감독하기 위하여 하는 일종의 행정기관 내부 사무처리에 불과하므로, 행정처분에 해당하지 않는다는 취지로 주장한다.
나. 경영평가편람 및 경영실적평가 관련 규정 및 내용
1) 피고는 공공기관의 공공성 및 경영효율성을 높이기 위하여 공공기관운영위원회(이하 ‘운영위원회’라고 한다)의 심의·의결을 통해 매년 공공기관의 경영실적을 평가하기 위한 평가의 기준과 방법 등을 정한 경영평가편람을 매 회계연도 개시 전까지 작성하고, 이에 기초하여 공공기관에 대한 경영실적평가를 실시하며 그 결과를 공기업·준정부기관에 한하여 공시한다(공공기관운영법 제48조제1항, 같은 조제5항, 제11조제1항제8호, 같은 법 시행령 제27조제2항). 그리고 경영평가편람 작성 시에는 공기업·준정부기관의 경우 1. 경영목표의 합리성 및 달성 정도, 2. 주요사업의 공익성 및 효율성, 3. 직원의 고용 형태 등 조직·인력 운영의 적정성, 4. 중장기재무관리계획의 이행 등 재무운용의 건전성 및 예산 절감노력, 5. 고객만족도 조사 결과, 6. 합리적인 성과급 지급제도 운영, 7. 그 밖에 공기업·준정부기관의 경영에 관련된 사항이 포함된다(공공기관운영법 제48조제5항).
2) 위 규정에 따라 작성된 이 사건 편람 및 그 수정안은 평가항목을 ‘경영관리’, ‘주요사업’ 2개 범주로 나누어 그 안에 세부 평가기준을 제시하는 것을 골자로 한다. 예컨대 공기업의 경우 경영관리 분야는 55점, 주요사업 분야는 45점을 배정하여, 경영관리 점수 중에 3.5점을 ‘보수 및 복리후생관리’ 평가항목에 할당하고 있다(경영관리는 경영전략 및 리더십, 사회적 가치 구현, 업무효율, 조직·인사·재무관리, 보수 및 복리후생관리, 혁신과 소통 등 총 6개의 평가항목으로 구성되어 있다). 이 사건에서 쟁점이 되는 사내대출에 관한 혁신지침 규정을 준수하였는지 여부는 위 ‘보수 및 복리후생관리’ 평가항목 중에 1.5점이 배정된 ‘예산편성지침, 예산집행지침, 혁신지침 등 관련 규정에 따른 편성 및 집행 여부’를 평가함에 있어서 반영된다.
다. 판단
1) 관련 법리
항고소송의 대상인 ‘처분’이란 “행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용(행정소송법 제2조제1항제1호)”을 말한다. 행정청의 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우에 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익 사이의 실질적 견련성, 법치행정의 원리와 그 행위에 관련된 행정청이나 이해관계인의 태도 등을 고려하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010.11.18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 등 참조). 행정청의 행위가 ‘처분’에 해당하는지가 불분명한 경우에는 그에 대한 불복방법 선택에 중대한 이해관계를 가지는 상대방의 인식가능성과 예측가능성을 중요하게 고려하여 규범적으로 판단하여야 한다(대법원 2018.10.25. 선고 2016두33537 판결 등 참조).
2) 구체적 판단
피고는 운영위원회 심의·의결을 거쳐, ① 경영실적이 부진한 공기업·준정부기관의 기관장·상임이사의 임명권자에게 그 해임을 건의하거나 요구할 수 있고, ② 인건비 과다편성 및 경영지침 위반으로 경영부실을 초래한 공기업·준정부기관에 대하여 향후 경영책임성 확보 및 경영개선을 위하여 필요한 인사상 또는 예산상의 조치 등을 취하도록 요청할 수 있는 권한을 갖는다(공공기관운영법 제48조제7 내지 9항). 또한 피고는 위와 같은 인사상 또는 예산상의 조치에 대한 건의 및 요구 외에도 성과급 지급률 결정 등의 후속조치를 할 수 있다(같은 법 제48조제10항, 같은 법 시행령 제27조제4항). 한편 경영실적평가는 평가결과를 총 6등급(탁월-S, 우수-A, 양호-B, 보통-C, 미흡-D, 아주 미흡-E)으로 나누고 있으며, 피고가 위와 같은 제재적 조치 내지 성과급 지급을 결정함에 있어서 경영실적평가 결과가 활용되므로, 그 평가기준을 정한 경영평가편람은 사실상 공공기관의 운영 및 사업 방향을 결정하는 구속력을 갖고 있다.
그러나 경영평가편람이 공공기관의 운영 등에 관하여 사실상의 구속력을 갖는다고 하여 곧바로 공공기관 내지 그 구성권들의 권리·의무나 법률상 지위에 개별적이고, 직접적인 영향을 미친다고 보기는 어렵고, 갑 제9, 10호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 편람 수정행위는 피고가 공공기관의 경영효율화를 위해 일반적 기준을 제시하여 그 준수를 권고하는 비권력적 사실행위로서 행정지도의 일종이라고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 편람 수정행위는 행정처분에 해당한다고 볼 수는 없으므로, 피고의 본안전 항변은 이유 있다.
가) 피고는 공기업·준정부기관의 운영에 관한 일상적 사항과 관련하여 조직 운영과 정원·인사 관리에 관한 사항 등에 관한 경영지침을 정하고, 피고 또는 공공기관의 업무를 관장하는 행정기관의 장은 공기업·준정부기관의 자율적 운영이 침해되지 아니하는 범위에서 경영지침 이행에 관한 사항을 감독할 권한을 갖는다(공공기관운영법 제51조). 한편, 공공기관은 책임경영체제를 확립하기 위하여 자율적 운영권을 보장받고(같은 법 제3조), 아울러 경영효율성을 제고하고, 공공서비스 품질 개선을 위하여 지속적인 경영혁신을 추진할 의무가 있다(같은 법 제15조). 혁신지침은 피고의 위와 같은 감독권에 근거하여 공공기관의 경영혁신의무를 지원하기 위해 제정된 것으로, 공공기관의 인사 운영 및 예산 운용의 원칙, 경영혁신 진단, 보수체계의 기준 등을 규정하고 있다.
나) 공공기관의 복리후생 수준과 관련하여 혁신지침 제37조제1항은 “공공기관은 임직원에 대해 사회통념상 과도한 복리후생제도(퇴직금, 임직원 자녀의 교육비·보육비, 의료비, 경조사비의 지급, 휴가·휴직제도 등) 운영을 지양하고 국가공무원의 복리후생 수준 등을 기준으로 합리적으로 운영한다.”라고 규정함으로써 국가공무원의 복리후생 수준을 기준으로 삼도록 정하고 있다. 피고는 공공기관 근로자들에게 제공되는 사내대출 혜택을 국가공무원의 수준에 맞추어 축소할 필요가 있다는 판단하에 앞서 본바와 같은 내용으로 혁신지침을 개정하고, 이 사건 편람 수정행위를 한 것으로 보인다. 공공기관으로서는 혁신지침 개정 취지를 받아들여 사내대출제도를 변경할지 여부에 관하여 자율권을 갖고 있으며, 추후 소속 근로자단체와의 협의를 거쳐 그 혜택의 유지 여부를 합리적으로 결정하면 될 것이므로, 이 사건 편람 수정행위가 공공기관의 경영에 관한 자율권이나 원고들이 주장하는 단체교섭권 등을 침해·제한하는 공권력의 행사라고 보기는 어렵다.
다) 앞서 본 바와 같이 경영실적평가 결과가 저조한 공공기관에 대하여는 예산·인사상 불이익, 임직원에 대한 성과급의 미지급 및 감액 등이 발생할 여지는 있다. 그러나 이는 어디까지나 피고가 공공기관 경영평가성과급의 예산 편성, 산정·지급에 관하여 관련 지침에 따라 후속 조치를 취하는 등의 경우에 발생할 수 있는 결과이고, 공공기관의 경영실적평가 결과가 저조한 원인이 사내대출과 관련한 복리후생 제도를 개선하지 않은 것과 반드시 관련성이 있다고 보기도 어려우므로, 이 사건 편람 수정행위가 구속적 행정행위라고 볼 수도 없다. 즉 공공기관으로서는 경영실적평가를 위해 혁신지침 내용을 준수하도록 간접적인 압박을 받게 되더라도, 피고의 경영평가편람 작성행위에 따라 어떠한 법률상 의무를 부담하게 된다고 볼 수는 없다. 대부분의 공기업과 준정부기관이 단체협약이나 취업규칙 등에 경영실적 평가결과에 따라 경영평가성과급을 지급하는 시기, 산정 방법, 지급 조건 등을 구체적으로 정하고 있다고 하여도 이와 달리 볼 수는 없다.
라) 한편 공공기관 근로자들에게 통일적으로 적용되는 임금체계나 복리후생 등 근로조건에 관한 사항을 불리하게 변경하려면 근로기준법에 따라 근로자단체의 집단적 의사결정 방법에 의한 동의가 필요하므로, 혁신지침의 개정이나 이 사건 편람 수정행위가 공공기관 노동조합의 단체교섭권을 침해하거나 단체협약의 내용을 즉시 변경시키는 효력이 있다고 볼 수는 없다. 실제로 「2021년도 공공기관 경영실적 평가보고서」는 ‘혁신지침 제46조에 따라 주택자금대출을 위한 기관의 내부규정을 개정하여야 하지만, 대다수 공공기관들이 근로기준법 제94조에 따른 노동조합의 동의를 받지 못하여 내부규정의 개정이 지연되고 있는 것으로 나타나 장기적으로 노사 간의 협력적 합의도출이 요구된다.’라고 평가하고 있음이 확인될 뿐이다.
마) 2021년도 경영실적평가 결과 평가 대상이 된 총 130개 공공기관의 등급분포비율은 전반적으로 전년도와 유사한 것으로 확인되었다. 경영실적평가에 있어서 ‘경영관리’에 대한 평가와 마찬가지로 ‘주요사업’에 대한 평가도 중요하게 다루어지고, 주요사업에 관한 평가항목은 공공기관마다 상당한 차이가 있으므로, 공공기관이 사내대출과 관련된 복리후생 제도를 개선하지 않았다는 사정은 평가결과에 결정적 영향을 미치는 기준이 되었을 것으로 보이지는 않는다. 이러한 사정을 고려할 때에도 이 사건 편람 수정안은 권고적 효력을 갖는 외에 개별 사안을 규율하는 법률상 강제력을 갖는다고 보기는 어렵다.
4. 결론
그렇다면 원고들의 소는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 강동혁(재판장) 서동민 정세영