<결정요지>
[1] 매수가격 기준조항은 시장·군수·구청장의 농지처분명령과 그에 따른 농지매수청구가 있는 경우에 비로소 적용될 수 있다. 그런데 청구인은 시장·군수·구청장으로부터 그 소유 농지의 처분명령을 받은 적이 없고, 따라서 농지의 매수청구를 한 사실도 없다. 매수가격 기준조항에 관하여서는 기본권 침해의 현재성을 인정할 수 없으므로 이 부분 심판청구는 부적법하다.
[2] 헌법이 제정 시부터 현행 헌법에 이르기까지 농지소유에 관한 원칙으로 경자유전의 원칙을 규정한 것은 전근대적인 토지소유관계를 청산하고, 투기자본의 유입으로 인하여 발생할 수 있는 농업경영 불안정과 같은 사회적 폐해를 방지함으로써 건전한 국민경제의 발전을 이루기 위한 것이다.
위탁경영 금지조항에 따라 농지는 소유와 경영이 원칙적으로 일치하게 되고, 이로써 경자유전의 원칙을 실현할 수 있게 되므로 입법목적의 정당성과 수단의 적합성도 인정된다.
농지소유자로서는 곡류의 경작·판매를 대신할 사람을 구하여 농지경영을 전담하게 하는 것이 농지를 보다 효율적으로 사용·수익하는 방안이 될 수 있다. 그러나 농지에 대한 위탁경영을 널리 허용할 경우 농지가 투기 수단으로 전락할 수 있고, 식량 생산의 기반으로서 농지의 공익적 기능이 저해될 가능성을 배제하기 어렵다. 한편 위탁경영 금지조항에서는 예외적으로 농지의 위탁경영이 허용되는 사유를 규정함으로써 그 농지를 합리적으로 사용·수익할 수 있도록 하고 있으므로 위탁경영 금지조항은 침해의 최소성도 인정된다.
위탁경영 금지조항으로 농지의 공익적 기능을 유지할 수 있고 궁극적으로 건전한 국민경제의 발전을 도모할 수 있게 된다. 이러한 공익은 위탁경영 금지조항으로 인하여 제한되는 청구인의 재산권보다 현저히 크다고 할 것이므로, 위탁경영 금지조항은 법익의 균형성도 인정된다. 그러므로 위탁경영 금지조항은 청구인의 재산권을 침해하지 않는다.
【헌법재판소 2020.5.27. 2018헌마362 결정】
• 사 건 / 2018헌마362 결정 [농지법 제9조 등 위헌확인]
• 청구인 / 정○○
<주 문>
1. 농지법(2016.1.19. 법률 제13796호로 개정된 것) 제11조제3항에 대한 심판청구를 각하한다.
2. 청구인의 나머지 심판청구를 기각한다.
<이 유>
1. 사건개요
청구인은 가평군 ○○면 ○○리 ○○ 전 1, 570㎡ 및 같은 리 □□ 전 1, 984㎡(이하 ‘이 사건 농지’라 한다)에 대하여 2018.1.31. 각 소유권이전등기를 마침으로써 그 소유권을 취득한 사람이다.
청구인은 이 사건 농지에 대한 소유권을 취득하기 전인 2018.1.22.경 가평군 ○○면장에게 ‘농작물 경작’을 목적으로 하는 농지취득자격증명 발급신청을 하였다. 이때 청구인은 ‘가평군 ○○면 ○○리 ○○ 전 1, 570㎡ 농지는 지목이 전(田)이나 관리가 안 되어 임야 상태이므로 벌목 등 작업을 통하여 2018.5.경까지 경작 가능한 상태로 복구할 예정’이라는 취지의 ‘복구계획서’를 첨부하였다.
가평군 ○○면장은 2018.1.24.경 청구인에게 이 사건 농지에 대하여 ‘취득목적’이 ‘농업경영’인 농지취득자격증명을 발급하였다. 농지취득자격증명 발급시 가평군 ○○면장은 청구인에게 ‘1996.1.1. 이후 취득한 농지는 본인이 직접 농업경영에 이용하여야 하고, 휴경·임대·사용대(무상임대) 하는 경우에는 처분대상농지가 되며, 처분하지 않는 경우 농지법 제62조제1항에 따라 매년 공시지가의 20/100에 해당하는 이행강제금이 부과된다.’라는 취지의 안내를 하였다.
청구인은 2018.4.6. 농지의 위탁경영을 원칙적으로 금지하는 농지법 제9조 및 농업경영에 이용하지 않는 농지에 관하여 농지처분명령 및 농지매수청구에 따른 농지매수가격의 기준을 규정하고 있는 같은 법 제11조제3항이 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하며 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건의 심판대상은 농지법(2007.4.11. 법률 제8352호로 전부개정된 것) 제9조(이하 ‘위탁경영 금지조항’이라 한다) 및 농지법(2016.1.19. 법률 제13796호로 개정된 것) 제11조제3항(이하 ‘매수가격 기준조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다(이하 위탁경영 금지조항과 매수가격 기준조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다). 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
⊙ 농지법(2007.4.11. 법률 제8352호로 전부개정된 것)
제9조(농지의 위탁경영) 농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 소유 농지를 위탁경영할 수 없다.
1.「병역법」에 따라 징집 또는 소집된 경우
2. 3개월 이상 국외 여행 중인 경우
3. 농업법인이 청산 중인 경우
4. 질병, 취학, 선거에 따른 공직 취임, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 자경할 수 없는 경우
5. 제17조에 따른 농지이용증진사업 시행계획에 따라 위탁경영하는 경우
6. 농업인이 자기 노동력이 부족하여 농작업의 일부를 위탁하는 경우
⊙ 농지법(2016.1.19. 법률 제13796호로 개정된 것)
제11조(처분명령과 매수청구) ③ 한국농어촌공사는 제2항에 따른 매수 청구를 받으면「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 공시지가(해당 토지의 공시지가가 없으면 같은 법 제8조에 따라 산정한 개별 토지 가격을 말한다. 이하 같다)를 기준으로 해당 농지를 매수할 수 있다. 이 경우 인근 지역의 실제 거래 가격이 공시지가보다 낮으면 실제 거래 가격을 기준으로 매수할 수 있다.
[관련조항]
⊙ 농지법(2013.3.23. 법률 제11690호로 개정되고, 2020.2.11. 법률 제16975호로 개정된 것)
제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ① 농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 처분하여야 한다.
1. 소유 농지를 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)·군수 또는 구청장이 인정한 경우
② 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다.
⊙ 농지법(2016.1.19. 법률 제13796호로 개정된 것)
제11조(처분명령과 매수청구) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)·군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다.
② 농지 소유자는 제1항에 따른 처분명령을 받으면 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 한국농어촌공사에 그 농지의 매수를 청구할 수 있다.
3. 청구인의 주장
가. 청구인은 이 사건 농지를 위탁경영하고자 하나, 위탁경영 금지조항은 농지의 위탁경영을 원칙적으로 금지하고 위탁경영이 허용되는 사유도 제한적으로 열거하고 있으므로 농지소유자인 청구인의 재산권을 침해한다.
나. 청구인이 농지를 농업경영에 이용하지 않은 경우 시장·군수·구청장은 농지처분을 명할 수 있고, 청구인이 농지의 매수를 청구하는 경우 한국농어촌공사는 매수가격 기준조항에 따라 ‘부동산 가격공시에 관한 법률’에 따른 공시지가를 기준으로 해당 농지를 매수할 수 있으며, 인근 지역의 실제 거래 가격이 공시지가보다 낮으면 실제 거래 가격을 기준으로 매수할 수 있다. 이처럼 매수가격 기준조항은 농지를 정당한 보상 없이 처분하도록 하는 규정이므로 청구인의 재산권을 침해한다.
4. 매수가격 기준조항에 관한 판단
헌법소원의 심판대상으로 인해 장차 언젠가 기본권 침해를 받을 우려가 있고 그러한 우려가 단순히 장래 잠재적으로 나타날 수 있는 것에 불과한 경우에는 기본권 침해의 현재성을 갖추었다고 볼 수 없다(헌재 1989.7.21. 89헌마12; 헌재 2017.12.28. 2015헌마994 참조).
농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다(농지법 제6조제1항). 농지소유자가 소유 농지를 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 않거나 이용하지 않게 되었다고 시장·군수·구청장이 인정한 경우 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지를 처분하여야 하며(농지법 제10조제1항제1호 참조), 시장·군수·구청장은 위 조항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분대상농지, 처분의무기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다(같은 조제2항). 시장·군수·구청장은 위 처분의무기간에 처분대상농지를 처분하지 않은 농지소유자에게 6개월 이내에 그 농지의 처분을 명할 수 있고(같은 법 제11조제1항), 이 경우 농지소유자는 한국농어촌공사에 그 농지의 매수를 청구할 수 있으며(같은 조제2항), 한국농어촌공사는 위와 같은 매수청구를 받으면 ‘부동산 가격공시에 관한 법률’에 따른 공시지가를 기준으로 해당 농지를 매수할 수 있고, 이 경우 인근 지역의 실제 거래 가격이 공시지가보다 낮으면 실제 거래 가격을 기준으로 매수할 수 있다(같은 조제3항).
이처럼 매수가격 기준조항은 시장·군수·구청장의 농지처분명령과 그에 따른 농지매수청구가 있는 경우에 비로소 적용될 수 있다. 그런데 기록상 청구인은 시장·군수·구청장으로부터 그 소유 농지의 처분명령을 받은 적이 없고, 따라서 농지의 매수청구를 한 사실도 없다. 그렇다면 현재로서 청구인이 그 소유 농지에 대한 시장·군수·구청장의 농지처분명령을 받을지가 불분명하여 매수가격 기준조항으로 인한 기본권 침해가 현재 확실히 예측된다고 볼 수 없고, 장차 매수가격 기준조항으로 기본권 침해를 받을 우려가 있다고 하더라도 이는 잠재적인 것에 불과하다. 그러므로 매수가격 기준조항에 관하여서는 기본권 침해의 현재성을 인정할 수 없다. 매수가격 기준조항에 관한 이 부분 심판청구는 부적법하다.
5. 위탁경영 금지조항에 관한 판단
가. 경자유전의 원칙의 의의
1948.7.17. 제정된 헌법은 제86조에서 “농지는 농민에게 분배하며 그 분배의 방법, 소유의 한도, 소유권의 내용과 한계는 법률로써 정한다.”라고 규정하였다. 이 조항은 헌법이 1960.11.29. 개정될 당시까지 존속하였으나, 1962.12.26. 헌법이 전부개정되면서 삭제되었고, 제113조에 “농지의 소작제도는 법률이 정하는 바에 의하여 금지된다.”라는 조항, 제114조에 “국가는 농지와 산지의 효율적 이용을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”라는 조항이 들어섰다. 1980.12.27. 헌법 전부개정 시 위 조항들은 제122조에서 “농지의 소작제도는 법률이 정하는 바에 의하여 금지된다. 다만, 농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위한 임대차 및 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다.”라는 규정으로 바뀌었고, 그 후 1987.10.29. 현행 헌법으로 개정될 때 제121조제1항에서 “국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다.”, 같은 조제2항에서 “농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하거나 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다.”라고 규정되었다.
이처럼 헌법은 1948.7.17. 제정 시부터 현행 헌법에 이르기까지 경자유전의 원칙을 농지소유에 관한 헌법상 원칙으로 규정하고 있다. 현행 헌법이 제121조제1항에서 농지소유에 관한 원칙으로 경자유전의 원칙을 규정한 것은 전근대적인 토지소유관계를 청산하고, 투기자본의 유입으로 인하여 발생할 수 있는 농업경영 불안정과 같은 사회적 폐해를 방지함으로써 건전한 국민경제의 발전을 이루기 위한 것이다(헌재 2013.6.27. 2011헌바278 등 참조).
나. 위탁경영 금지조항의 연혁
법률 차원에서 농지의 위탁경영에 관한 첫 번째 규율은 1949.6.21. 법률 제31호로 제정된 농지개혁법에서 찾아볼 수 있다. 같은 법은 제17조에서 “일체의 농지는 소작, 임대차, 위탁경영등 행위를 금지한다. 단, 제5조제1항제2호 단서의 경우 급 정부가 본법 기타 법령에 의하여 인허한 경우에는 예외로 한다.”라고 규정하고 있었다. 이 규정은 농지개혁법이 1994.12.22. 법률 제4817호로 폐지될 때까지 일부 자구수정을 거친 것을 제외하고는 그대로 유지되었다.
1986.12.31. 법률 제3888호로 제정된 농지임대차관리법에서도 농지의 위탁경영에 관한 규율을 두고 있었다. 같은 법 제14조는 농지의 소유자로 하여금 원칙적으로 그 소유농지를 위탁경영하거나 타인을 고용하여 영농할 수 없도록 하였고, 다만 농지의 소유자가 농지가 소재하는 시(서울特別市 및 直轄市를 포함한다)·읍 또는 면의 관할구역안에 거주하는 경우(제1호), 통작거리·영농여건 등을 고려하여 대통령령이 정하는 기준에 해당하는 경우(제2호), 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우(제3호)의 경우에는 위탁경영이나 타인을 고용한 영농이 허용되었다. 이 조항 또한 농지임대차관리법이 1994.12.22. 법률 제4817호로 폐지될 때까지 그대로 존속하였다.
농지법이 1994.12.22. 법률 제4817호로 제정되면서 농지의 위탁경영은 농지법이 규율하게 된다. 같은 법은 제9조에서 농지의 소유자는 원칙적으로 소유농지를 위탁경영할 수 없다고 규정하였고, 다만 병역법에 의하여 징집 또는 소집된 경우(제1호), 6월 이상의 국외 여행 중인 경우(제2호), 농업법인이 청산 중인 경우(제3호), 질병, 취학, 선거에 의한 공직취임 기타 대통령령이 정하는 사유로 자경할 수 없는 경우(제4호), 제16조의 규정에 의한 농지이용증진사업시행계획에 의하여 위탁경영하는 경우(제5호), 농업인이 자기노동력이 부족한 경우에 농작업의 일부를 위탁하는 경우(제6호)에는 위탁경영이 허용된다고 규정하였다. 이 조항은 농지법이 2007.4.11. 법률 제8352호로 전부개정될 때 위 제2호가 ‘3개월 이상 국외 여행 중인 경우’로 바뀌고, 일부 자구수정이 있었던 것을 제외하고는 현재까지 그대로 유지되고 있다.
다. 판단
(1) 제한되는 기본권
위탁경영 금지조항은 농지소유자로 하여금 원칙적으로 그 소유 농지를 위탁경영할 수 없도록 규정하고 있고, 이로 인하여 청구인과 같은 농지소유자는 그 소유 농지를 타인에 맡겨 경영하는 방식으로 그 농지를 사용·수익할 수 없게 된다. 이처럼 위탁경영 금지조항은 청구인의 농지소유에 관한 재산권을 제한하고 있다.
(2) 심사기준
토지는 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고, 우리나라는 가용토지면적이 인구보다 절대적으로 부족한 반면, 모든 국민이 생산 및 생활의 기반으로서 토지의 합리적인 이용에 의존하고 있다. 그러므로 토지는 그 사회적 기능에 있어서나 국민경제의 측면에서 다른 재산권에 비해 더욱 강하게 공동체의 이익을 관철할 것이 요구된다. 헌법은 토지의 위와 같은 특성을 고려하여 제122조에서 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”라고 규정함으로써 토지재산권에 대한 광범위한 입법형성권을 부여하고 있다.
이처럼 토지재산권은 강한 사회성 내지는 공공성으로 말미암아 다른 재산권에 비하여 더 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다. 그렇지만 토지재산권에 대한 제한 입법 역시 다른 기본권을 제한하는 입법과 마찬가지로 과잉금지원칙을 준수해야 하고, 다만 식량 생산의 기초인 농지에 대하여서는 헌법이 제121조 등에서 경자유전의 원칙 등 특별한 규율을 하고 있어 그 사회성과 공공성은 일반적인 토지의 경우보다 더 강하다고 할 수 있으므로 농지재산권을 제한하는 입법에 대한 헌법심사의 강도는 다른 토지재산권을 제한하는 입법에 대한 것보다 완화된다(헌재 2010.2.25. 2008헌바80등; 헌재 2013.6.27. 2011헌바278 참조).
(3) 재산권 침해 여부
(가) 목적의 정당성과 수단의 적합성
위탁경영 금지조항은 농지소유자로 하여금 그 소유의 농지에 대하여 원칙적으로 위탁경영을 할 수 없도록 하는 의무를 부과하고 있다. 위탁경영 금지조항에 따라 농지는 소유와 경영이 원칙적으로 일치하게 되고, 이로써 경자유전의 원칙을 실현할 수 있게 된다. 이러한 위탁경영 금지조항은 전근대적인 토지소유관계의 청산 및 투기자본의 유입으로 인한 농업경영 불안정과 같은 사회적 폐해를 방지하기 위한 것이므로 입법목적의 정당성이 인정된다(헌재 2010.2.25. 2008헌바80등 참조).
또한 위탁경영 금지조항이 농지소유자에게 위탁경영을 원칙적으로 금지하는 의무를 부과함으로써 경자유전의 원칙과 농지 보전이라는 공익을 효과적으로 달성할 수 있으므로 수단의 적합성 또한 인정된다.
(나) 침해의 최소성
헌법은 제121조제1항에서 경자유전의 원칙을 규정한 후, 같은 조제2항에서 농업생산성의 제고와 농지의 합리적 이용을 위하거나 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다고 규정한다. 농지소유자로서는 곡류 등을 스스로 경작·추수·보관·판매하는 것보다 그러한 일을 전문적으로 대신할 사람을 구하여 농지경영을 전담하게 하고, 그에 대한 대가로 일정한 보수를 지급하는 것이 그가 소유한 농지를 보다 효율적으로 사용·수익하는 방안이 될 수도 있다. 그런데 농지에 대한 위탁경영을 널리 허용할 경우 농지가 이윤 극대화를 위한 투기의 수단으로 전락할 수 있고, 식량 생산의 기반으로서 농지의 공익적 기능이 저해될 가능성을 배제하기 어렵다. 그러므로 위탁경영 금지조항의 필요성을 충분히 인정할 수 있다 할 것이다.
한편, 위탁경영 금지조항에서는 농지소유자가 병역법에 따라 징집 또는 소집된 경우(제1호), 3개월 이상 국외 여행 중인 경우(제2호), 농업법인이 청산 중인 경우(제3호), 질병, 취학, 선거에 따른 공직 취임, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 자경할 수 없는 경우(제4호), 농지법 제17조에 따른 농지이용증진사업 시행계획에 따라 위탁경영하는 경우(제5호), 농업인이 자기 노동력이 부족하여 농작업의 일부를 위탁하는 경우(제6호)에는 농지의 위탁경영을 허용하고 있다. 이처럼 입법자는 경자유전원칙의 취지가 몰각되지 않는 한도에서 위탁경영을 예외적으로 허용함으로써 농지소유자로 하여금 그 농지를 합리적으로 사용·수익할 수 있도록 하는 길을 열어두고 있다.
청구인은 영농 경험이 전혀 없고 소유 농지와 멀리 떨어진 곳에서 농업이 아닌 다른 직업에 종사하고 있는 사람에게는 위탁경영이 허용되어야 한다는 취지로 주장한다. 그러나 위와 같은 사유만으로 위탁경영을 허용하게 되면 농업이 아닌 다른 직업에 종사하는 사람의 농지소유가 널리 허용될 수 있게 된다. 이는 경자유전의 원칙에 바탕을 둔 농지법 전체의 규율 체계와도 부합하지 않고, 광범위한 위탁경영의 허용은 경자유전의 원칙을 유명무실하게 만들 우려도 있다. 그러므로 위와 같은 청구인의 주장은 받아들일 수 없다.
지금까지 살핀 사정들을 종합하여 보면, 위탁경영 금지조항은 침해의 최소성도 인정된다.
(다) 법익의 균형성
위탁경영 금지조항은 농지의 소유와 경영을 원칙적으로 일치시켜 경자유전의 원칙을 실현하기 위한 것으로, 이로써 농지의 공익적 기능을 유지할 수 있고 궁극적으로 건전한 국민경제의 발전을 도모할 수 있게 된다. 이러한 공익은 위탁경영 금지조항으로 인하여 제한되는 청구인의 재산권보다 현저히 크다고 할 것이므로, 위탁경영 금지조항은 법익의 균형성도 인정된다.
(라) 소결론
따라서 위탁경영 금지조항은 청구인의 재산권을 침해하지 않는다.
6. 결 론
그렇다면 매수가격 기준조항에 대한 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하고, 나머지 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선