자연환경 손실 또는 무분별한 국토 개발 등의 방지를 위해 태양광 발전시설 설치를 허가하지 않은 처분을 재량권 일탈, 남용으로 볼 수 없다 [대구지법 2019구합24857]

<판결요지>

태양광에너지가 신재생에너지로 각광받고 있는 측면이 있다고 하더라도, 국토의 무분별한 개발에 따른 경관 등이 훼손되지 않도록 주변 자연환경과의 관계를 고려하여 체계적으로 개발될 필요성이 있고, 개발행위가 환경에 미치는 영향은 정확한 예측이 곤란한데다가 자연환경은 한 번 파괴되면 그 회복에 막대한 시간과 비용이 소요되며 그로 인한 불이익은 국민 전체 및 후세에까지 미치게 되는 특성이 있다. 그러므로 행정청이 환경오염을 이유로 개발행위를 제한할 공익상의 필요가 있는지를 판단하는 경우 그 판단은 폭넓게 존중될 필요가 있으며, 이 사건 거부처분으로 인하여 원고들이 어느 정도의 경제적 손실을 입게 된다고 하더라도, 태양광발전시설이 설치됨으로써 발생할 수 있는 자연환경상의 손실이나 무분별한 국토 개발에 따른 경관 등의 훼손을 방지하고 체계적인 개발행위를 유도함으로써 달성하려는 공익에 비추어 볼 때 원고들의 침해되는 사익이 공익보다 크다고 보기 어렵다.

 

【대구지방법원 2020.5.7. 선고 2019구합24857 판결】

 

• 대구지방법원 제2행정부 판결

• 사 건 / 2019구합24857 개발행위불허가처분취소

• 원 고 / 1. 주식회사 A

          2. 주식회사 B

• 피 고 / 영주시장

• 변론종결 / 2020.04.02.

• 판결선고 / 2020.05.07.

 

<주 문>

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

 

<청구취지>

피고가 2019.3.28. 원고들에게 한 개발행위불허가처분을 취소한다.

 

<이 유>

1. 처분의 경위

 

가. 원고들은 피고로부터 각 아래와 같이 영주시 등 일원에서 전기사업용 전기설비를 설치하는 태양광발전사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)에 관한 발전사업허가를 받았다. <표 생략>

나. 위 각 발전사업허가의 허가조건은 ‘검토의견서(허가조건) 이행’이었는데, 그 중에는 “국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조 규정에 의한 개발행위 허가대상이고 국토계획법 제59조 및 국토계획법 시행령 제57조 규정에 의하여 영주시 도시계획위원회 심의대상이며, 영주시 개발행위허가 운영지침 제4조(발전시설 허가기준)에 적합하여야 할 것”이라는 내용의 종합민원과 검토의견이 포함되어 있다.

다. 원고들은 2018.11.8. 피고에게 아래와 같이 태양광발전시설 설치사업을 위한 개발행위 허가신청을 하였다(이하 ‘이 사건 신청’이라 하고, 그 부지를 ‘이 사건 신청지’라 한다). <표 생략>

라. 피고는 2018.11.23. 대구지방환경청장에게 이 사건 신청지의 소규모 환경영향평가서에 관한 협의를 요청하였고, 대구지방환경청장은 2019.1.14. 피고에게 아래와 같은 내용이 포함된 조건부동의 의견을 회신하였다.

가. 지형지질·토지이용

  ￭ 사업부지 북서측의 20도 이상 지역은 제척하거나 원형보전하고 표고차를 40m 이하로 조정하여야 함

  ￭ 경사지는 최대한 보존하여 사면안정대책을 실시하고 가급적 현 지형을 살려 지형변화를 최소화하는 공사계획을 수립하며 사면유실이 최소화될 수 있도록 조치함

  ￭ 화재 등 안전사고 예방을 위하여 태양광발전설비(에너지저장장치 등) 설치는 산림과 인접한 부지 경계선에서부터 10m 이상 이격하여 설치하여야 함

나. 동식물상

  ￭ 사업지구 문헌조사 및 현지조사시 법정보호종이 확인된 바, 출현여부를 지속적으로 관찰하고, 발견될 경우에는 즉시 피해방지 및 보호를 위한 조치를 시행하여야 함

다. 수질

  ￭ 공사시 토사유출 등으로 인한 수질오염이 생기지 않도록 저감방안 및 우기시 공사지양, 발생사면 등에 비닐 및 거적덮개 설치 등 방안을 철저히 이행하여야 함

마. 대기질, 소음·진동

  ￭ 저감방안 충실히 이행하고, 영향권 내 주민들 대상으로 사업시행으로 인한 환경영향 설명하고, 공사 전 의견 수렴

바. 경관

  ￭ 사업부지 경계 수목식재 등의 저감대책 충실히 이행하여 사업시행에 따른 경관영향을 최소화하여야 함

마. 한편 원고들은 피고의 2018.12.10.자 보완요청에 따라 2019.2.13. 이 사건 신청지 면적 17,830㎡ 중에서 합계 2,652㎡를 제척하는 방법으로 신청지 북서측의 경사도 20도 이상 지역 일부를 제척하고, 구릉성지형이 시작되는 지역(과수원 경계)부터 표고차를 40m 이하로 조정하는 조치계획서를 제출하였다.

바. 피고는 영주시 도시계획위원회(이하 ‘위원회’라고만 한다)에 이 사건 신청에 대한 심의를 요청하였고, 위원회는 2019.3.20. 아래와 같은 사유로 부결하였다.

<불허가사유>

1. 개발행위허가를 위하여 국토계획법 제58조 및 동법 시행령 제56조(별표 1의2) 규정에 따라 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이루어야 하나,

2. 사업부지는 불법전용산지 임시특례법을 통하여 과수원으로 활용하도록 지목이 변경된 부지로, 그 목적이 농경지를 형성하여 과수원으로 지속적으로 활용하도록 함에 있는 것이므로 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획 등 사업으로 인해 주변 환경 및 경관과 조화를 이루지 못하여 태양광발전시설 사업부지로 부적정함.

3. 사업부지 개발시 주변의 환경, 경관, 미관 등이 크게 오염되거나 손상될 우려가 있으며, 이와 관련한 민원도 발생한 상태임. 또한 유사한 방식으로 인접한 토지 및 임야 등의 난개발 우려, 부지조성 공사로 인한 토사유출 등으로 인접토지에 대한 피해가 우려되고, 공사시행으로 인한 소음, 먼지, 진동 등 발생에 따른 주민 불편과 주변 피해가 우려됨에 따라 태양광발전시설의 적정부지로 볼 수 없음.

사. 피고는 2019.3.28. 원고들에 대하여 아래와 같은 사유로 이 사건 신청을 불허가하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 거부처분‘이라 한다).

<불허가사유>

1. 허가과(개발허가팀)

  가. 도시계획위원회 심의결과 : 부결

  나. 사업부지의 위치와 경사 등 입지적 요건과 현장여건에 따른 시공계획 등 장기적인 관점에서 보전이 필요한 지역임

  다. 경관, 미관 저하에 따른 집단민원도 발생한 상태임

2. 허가과(농지산림팀)

  가. 불법전용산지 임시특례법으로 과수원으로 변경된 곳으로, 과수원으로 보전함이 타당하며,

  나. 유사방식으로 농지의 연쇄적인 농지잠식이 우려됨

아. 원고들은 경상북도행정심판위원회에 이 사건 거부처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 경상북도행정심판위원회는 2019.7.29. 원고들의 청구를 기각하는 재결을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 3, 6, 7, 9, 11호증(가지번호 있는 경우 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제12호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

 

2. 이 사건 거부처분의 적법 여부

 

가. 원고들의 주장

아래와 같은 사정을 종합하면 이 사건 거부처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하므로 취소되어야 한다.

1) 합리적인 거부사유 부존재

피고가 이 사건 거부처분의 근거로 든 사유는 아래와 같은 이유로 합리성이 결여되어 있다.

가) 피고는 이 사건 신청지의 대부분이 불법전용산지 임시특례법에 의하여 불법전용산지신고 수리되어 임야에서 과수원이 된 토지이므로 위 법의 입법취지에 따라 과수원으로 계속 보전할 필요가 있다고 하나, 위 법의 입법취지는 해당 산지를 이용하고 있는 농림어업인의 권리제한을 완화해주려는 것이지 농지보전을 위한 것이 아니다.

나) 피고는 이 사건 사업을 진행할 경우 태양광발전시설이 주변 마을, 고속도로, 시가지 등에서 한눈에 조망되고 주변 경관이 심각하게 훼손된다는 사유를 들었으나, 이 사건 신청지는 산자락하단에 위치하고 있으므로 태양광발전시설이 주변지역에서 조망이 잘되지 않고, 이 사건 사업으로 인하여 주변 경관이 훼손될 것이라는 특별한 근거가 없다.

다) 피고는 이 사건 신청지에 인접한 토지들에 대한 난개발 우려가 있다는 사유를 들었으나, 난개발이 예상될 만한 사정이 없다.

라) 피고는 이 사건 신청지의 사면 유실, 토사 유출 등으로부터 아랫부분에 위치한 농경지의 안전 확보가 필요하다고 하나, 이 사건 신청지의 규모와 형태 등에 비추어 사면 유실, 토사 유출 위험이 높다고 할 수 없다.

마) 피고는 이 사건 사업을 위한 공사시행으로 인하여 소음, 먼지, 진동 등 발생에 따른 주민 피해 우려가 있다고 하나, 이 사건 사업은 상대적으로 공사기간이 짧고, 저감방안을 충실히 이행할 계획이며, 이 사건 사업에 대한 인근 마을 주민들의 동의서를 받아 제출하기도 하였다.

바) 이 사건 사업은 소규모환경영향평가를 거친 결과 환경에 대하여 발생할 일부 부정적 효과는 저감대책을 통해 해결이 가능하고 경제적인 측면에서도 매우 양호한사업이라는 긍정적인 결론이 도출되었다.

2) 평등·비례원칙, 신뢰보호원칙 위반

가) 태양광발전시설은 영주시의 전력수요, 친환경성, 신재생에너지 보급 활성화 정책에 부합하는 것이다. 이에 원고들은 이 사건 신청지에 이 사건 사업을 진행하기 위하여 많은 비용을 지출하였다.

나) 원고들은 이 사건 신청에 따른 보완요구사항을 성실히 이행하였다. 그럼에도 불구하고 피고는 이 사건 신청의 문제점에 대해 추가적으로 보완할 기회를 주지 않고, 이 사건 거부처분을 하였다.

 

나. 관계 법령 <생략>

 

다. 인정사실

1) 이 사건 신청지는 용도지역이 국토계획법 제36조제1항제2호 가목의 보전관리지역에 해당한다. 보전관리지역은 ‘자연환경 보호, 산림 보호, 수질오염 방지, 녹지공간확보 및 생태계 보전 등을 위하여 보전이 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 자연환경보전지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역’이다.

2) 이 사건 신청지는 경사면을 이루는 산 중턱에 위치하여 상단은 임상이 양호한 임야로 둘러싸여 있고, 하단에는 농경지, 마을과 중앙고속도로(고속국도 55선), 풍기읍이 위치하고 있다.

3) 이 사건 신청지는 북쪽이 높고 남쪽이 낮은 평균 경사도 17.9도의 토지로, 경사도가 15도 이상인 면적이 약 82.8%이고, 20도 이상인 면적도 약 30.6%이다. 이 사건 신청지의 표고(지반고)는 339.7m ~ 402.4m로 표고 차이는 62.7m에 이른다.

4) 이 사건 신청지는 생태·자연도 3등급 권역이고, 식생보전등급은 Ⅴ등급이다. 이 사건 신청지 주변지역에 희귀식물 중 멸종위기종인 Ⅴ등급종 목련 1종, Ⅰ등급종 물박달나무 1종이 존재하고, 그 외 소나무군락, 참나무군락, 활엽수혼효림, 물오리나무군락 등이 분포하고 있다.

5) 이 사건 신청지의 태양광모듈 설치계획에 의하면, 이 사건 신청지의 절토량은 3,942㎥, 성토량은 3,722㎥로 예상된다.

6) 이 사건 신청지 중 주된 사업부지인 영주시 합계 16,683㎡는 지목이 임야였으나, 2018.3. 2l. 구 산지관리법(2016.12.2. 법률 제14361호로 개정되어, 2017.6.3. 시행된 것) 부칙 제3조의 불법전용산지에 관한 임시특례 조항(이하 ‘이 사건 특례조항’이라 한다)에 의하여 불법전용 산지신고가 수리됨에 따라 지목이 변경된 토지이다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제5호증, 을 제1, 3, 4, 5, 13호증(가지번호 있는 경우 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지

 

라. 관련 법리

국토계획법 제58조제1항제4호는 개발행위허가기준 중 하나로 ‘주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이루는지 여부’ 등을 규정하고 있고, 국토계획법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2]는 개발행위허가기준으로 ‘개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것’ 등을 규정하고 있다.

위와 같이 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가는 금지요건·허가기준 등이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건·기준에 부합하는지의 판단에 관하여 행정청에 재량권이 부여되어 있으므로, 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속하고, 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 한다(대법원 2016.10.27. 선고 2015두41579 판결, 대법원 2017.6.19. 선고 2016두30866 판결 등 참조).

아울러 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 그러므로 그 심사 및 판단에는, ① 우리 헌법이 ‘모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다’고 규정하여(제35조제1항) 환경권을 헌법상 기본권으로 명시함과 동시에 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있는 점, ② 환경정책기본법은 환경권에 관한 헌법이념에 근거하여 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국민의 권리·의무와 국가 및 지방자치단체, 사업자의 책무를 구체적으로 정하는 한편(제1조, 제4조, 제5조, 제6조), 국가·지방자치단체·사업자 및 국민은 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있는 점(제2조), ③ ‘환경오염 발생 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다. 그리고 이 경우 행정청의 당초 예측이나 평가와 일부 다른 내용의 감정의견이 제시되었다는 등의 사정만으로 쉽게 행정청의 판단이 위법하다고 단정할 것은 아니다(대법원 2017.3.15. 선고 2016두55490 판결 참조).

 

마. 판단

이 사건 특례조항은 산지에 대한 지목변경 현실화를 통하여 민원해소, 지목불일치 등에 따른 행정력 낭비 문제를 해소하기 위한 것으로 이 사건 신청지가 이 사건 특례조항을 통하여 과수원 등으로 지목이 변경되었다고 하여 계속 과수원 등으로 보전하여야 하는 것은 아니라고 판단된다.

그러나 위 인정사실, 앞서 든 증거들, 갑 제10, 12, 17, 18호증, 을 제5, 6, 8호증의 각 기재 또는 영상에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정을 종합하여 보면, 이 사건 거부처분은 피고의 재량권 범위 내에서 합리적인 근거에 기초하여 이루어진 것으로서 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어려우므로, 원고들의 주장은 모두 이유 없다.

1) 거부사유의 합리성에 관하여

가) 이 사건 신청지는 보전관리지역으로서 보전 용도지역에 해당하므로, 피고는 이 사건 신청에 대하여 위원회의 심의를 통해 개발행위허가기준을 강화하여 적용할 수 있고, 이 사건 사업의 입지로 적정한지 여부에 대하여 판단할 수 있는 폭넓은 재량권을 가지고 있다.

나) 이 사건 신청지의 평균경사도는 17.9도이고, 경사도가 15도 이상에 이르는 면적이 전체 면적의 82.8%, 경사도가 20도 이상에 이르는 면적도 전체 면적의 30.6%에 이르므로, 이 사건 신청지는 대부분 급경사지에 해당한다(원고들이 2019.2.13. 피고에게 제출한 이 사건 신청에 대한 보완계획에 의하더라도 이 사건 신청지의 평균경사도는 17.7도이고, 경사도가 15도 이상에 이르는 면적이 전체 면적의 80.6%, 경사도가 20도 이상에 이르는 면적이 전체 면적의 20.1%이다). 또한, 앞서 본 것과 같이 이 사건 신청지는 표고의 차이도 62.7m에 이르는바, 이 사건 신청을 허가할 경우 절·성토 행위로 인한 사면 발생이 예측되고, 토사 유출 위험이 있다. 이를 대비하기 위하여 저감시설을 설치하고, 식생 피복을 한다고 하더라도 집중 호우시 급경사면의 토사가 유출될 가능성을 배제할 수 없다. 아울러, 이 사건 신청지는 농경지와 연접하여 있고, 가까운 곳에 마을이 위치하고 있으므로, 토사유출, 산사태 등을 예방하여 마을주민과 농경지 등의 안전을 확보할 필요성에 대한 행정청의 재량적 판단을 존중할 필요가 있다.

다) 산지관리법 시행령 제18조의2 제3항의 [별표 3의2] 제2항 ㈏목은 태양광발전시설을 위한 산지 일시사용의 경우 ‘해당 산지의 평균경사도가 15도 이하일 것’을 규정하고 있다. 이는 급경사지에서의 태양광발전시설을 위한 산지 일시사용을 규제함으로써 재해 발생을 방지하고자 하는 취지임이 분명하다. 위 기준을 참고하면 원래 산지였고, 평균경사도가 17.9도에 이르는 이 사건 신청지는 태양광발전시설 설치 입지로 부적당하다.

라) 이 사건 신청지는 마을, 중앙고속도로, 풍기읍 시가지가 정면으로 바라보이는 산 중턱에 위치하고 있으므로, 이 사건 신청지에 신청면적 합계 17,830㎡에 이르는 인공구조물인 태양광발전소가 설치될 경우 경관을 훼손하고 주변 자연경관과의 부조화가 발생할 수 있다. 나아가 태양광발전소로 인하여 주변의 농경지가 연쇄적으로 잠식될 가능성도 배제할 수 없다.

마) 이 사건 사업은 허가일로부터 24개월의 사업기간을 예정하고 있다. 이 사건 신청지에 이 사건 사업을 위한 공사 차량과 장비가 출입하기 위해서는 일반국도 5호선 도로에서부터 약 1.5km에 이르는 마을 안길과 농로를 통행하여야 하므로, 마을주민들에게 소음, 진동, 먼지 등의 환경 피해와 안전사고의 발생을 초래할 위험성이 높다.

바) 원고들이 이 사건 신청지 인근 마을 주민 중 일부로부터 이 사건 사업 시행에 관한 동의를 받았다고 하더라도, 앞서 본 것과 같은 경관과 환경 훼손 및 재해 발생 우려, 난개발 가능성, 그로 인한 공익 침해 정도 등 여러 사정을 고려할 때, 이 사건 거부처분이 재량권을 일탈·남용한 것이라고 보기는 어렵다.

2) 평등·비례원칙, 신뢰보호원칙 위반에 관하여

가) 태양광에너지가 신재생에너지로 각광받고 있는 측면이 있다고 하더라도, 국토의 무분별한 개발에 따른 경관 등이 훼손되지 않도록 주변 자연환경과의 관계를 고려하여 체계적으로 개발될 필요성이 있고, 개발행위가 환경에 미치는 영향은 정확한 예측이 곤란한데다가 자연환경은 한 번 파괴되면 그 회복에 막대한 시간과 비용이 소요되며 그로 인한 불이익은 국민 전체 및 후세에까지 미치게 되는 특성이 있다. 그러므로 행정청이 환경오염을 이유로 개발행위를 제한할 공익상의 필요가 있는지를 판단하는 경우 그 판단은 폭넓게 존중될 필요가 있으며, 이 사건 거부처분으로 인하여 원고들이 어느 정도의 경제적 손실을 입게 된다고 하더라도, 태양광발전시설이 설치됨으로써 발생할 수 있는 자연환경상의 손실이나 무분별한 국토 개발에 따른 경관 등의 훼손을 방지하고 체계적인 개발행위를 유도함으로써 달성하려는 공익에 비추어 볼 때 원고들의 침해되는 사익이 공익보다 크다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 거부처분이 평등·비례원칙에 반한다고 볼 수 없다.

나) 앞서 본 바와 같이 피고는 이 사건 신청지가 주변 환경이나 경관과 조화를 이루지 못한다고 판단하는 경우, 이 사건 신청을 불허가할 수 있고, 실제로 산사태 등 재해가 발생할 위험성이나 주변 환경과 미관의 훼손가능성 등을 고려하여 이 사건 신청을 불허하였다. 원고들이 피고로부터 이 사건 사업 허가를 받기는 하였으나, 이는 관련 부서 검토의견의 이행을 조건으로 이루어진 조건부 허가일 뿐이고, 이 사건 신청지에 태양광발전시설을 설치하는 행위가 개발행위허가 요건을 충족하는지를 피고가 미리 심사하거나 그 심사 결과에 관하여 견해를 표명하지 아니한 것으로 보인다. 원고들도 이 사건 사업 허가에 조건으로 부가된 검토의견 내용을 통해, 이 사건 신청이 국토계획법 등 관계 법령에서 정한 개발행위 허가기준을 충족하지 못하는 경우 불허가될 수 있음을 충분히 알고 있었을 것으로 보인다. 그러므로 피고가 원고들에게 이 사건 신청을 보완할 기회를 주지 아니하였다고 하더라도 그것만으로 이 사건 거부처분이 신뢰보호원칙에 반하여 부당하다고 볼 수 없다.

 

3. 결론

 

그렇다면 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

 

판사 장래아(재판장) 김남균 김나연