<질의요지>
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제86조제5항에 따라 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정받으려는 자가 해당 사업의 자금조달을 위해 도시·군계획시설사업의 대상인 토지를 담보신탁한 경우, 같은 조제7항에 따라 토지 소유 요건을 충족하는지 여부를 판단할 때 담보신탁한 토지를 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정받으려는 자가 소유한 토지로 볼 수 있는지?
[질의 배경]
경상북도 경산시에서는 위 질의요지에 대해 국토교통부로부터 담보신탁한 토지를 소유한 토지로 볼 수 있다는 회신을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
이 사안의 경우 담보신탁한 토지를 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정받으려는 자가 소유한 토지로 볼 수 있습니다.
<이 유>
국토계획법 제86조제7항에서는 국가 또는 지방자치단체(제1호), 대통령령으로 정하는 공공기관(제2호) 등 각 호에 해당하지 않는 자(이하 “국가등이 아닌 자”라 함)가 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정받으려면 도시·군계획시설사업의 대상인 토지의 소유 면적에 관하여 대통령령으로 정하는 요건을 갖추도록 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제96조제2항에서는 “도시·군계획시설사업의 대상인 토지(국공유지는 제외하며, 이하 같음.)면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유”하도록 규정하고 있는데, 담보신탁한 토지의 경우 위탁자가 소유한 것으로 볼 수 있는지에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않습니다.
그런데 「신탁법」에서는 수탁자는 누구의 명의(名義)로도 신탁재산을 고유재산으로 하거나 신탁재산에 관한 권리를 고유재산에 귀속시키지 못하고(제34조제1항제1호), 신탁재산을 수탁자의 고유재산과 구별하여 관리(제37조제1항)하도록 하는 등 신탁재산의 권리·의무관계에 관하여 수탁자의 고유재산과 구분하고 있어, 비록 신탁재산이 「부동산등기법」에 따른 등기부상 수탁자에게 소유권이 이전되더라도 그에 관한 권리관계를 수탁자의 고유재산과 마찬가지로 취급할 수는 없고,(대법원 2015.6.11. 선고 2013두15262 판결례 참조) 더구나 「신탁법」은 신탁에 관한 사법(私法)적 법률관계를 규정하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률이라는 점에서 국토계획법에 따른 도시·군계획시설사업 시행자의 토지 소유 요건을 이와 동일하게 보아야 하는 것은 아닙니다.
또한 국토계획법에 따른 도시·군계획시설사업은 기반시설 중 도시·군관리계획으로 결정된 시설을 설치하는 등의 사업(제2조제7호․제10호)으로서 공공복리의 실현과 밀접한 관련이 있는 등 공공성이 인정되어 도시·군계획시설사업의 시행자로 하여금 필요한 경우 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있도록(제95조제1항) 한 것인데, 사인(私人)이 시행하는 도시·군계획시설사업의 경우 국가등(국토계획법 제86조제7항 각 호에 해당하는 자를 말함.)이 시행하는 경우와 비교할 때 시설의 공공적 기능 유지나 시설의 운영·처분 과정에서 발생하는 이익의 공적 귀속이라는 측면에서 상대적으로 공공성이 약하다고 볼 수 있어 공공성을 보완하고 사인에 의한 일방적인 수용을 제어(대법원 2017.7.11. 선고 2016두35120 판결례 참조)하고자 국가등이 아닌 자가 도시․군계획시설사업의 시행자로 지정받기 위한 토지 소유 요건을 정한 것(제86조제7항)인바, 「건축법」에 따른 공동주택 건축허가 또는 「주택법」에 따른 사업계획승인 시 분양받는 자를 보호하려는 취지에서 대지의 소유권을 확보(법제처 2016.11.21. 회신 16-0509 해석례 및 법제처 2013.8.21. 회신 13-0284 해석례 참조)하도록 한 것과는 차이가 있습니다.
그렇다면 이 사안과 같이 사업시행자로 지정받으려는 자가 해당 도시·군계획시설사업의 자금조달을 위해 대상 토지를 「신탁법」에 따라 신탁회사에 담보신탁한 경우, 담보신탁한 토지를 위탁자가 소유한 것으로 보더라도 추가적인 토지 수용이 필요하게 되지 않는다는 점에서 도시·군계획시설사업의 시행자 지정 요건으로 토지를 소유하도록 한 취지에 반하지 않습니다.
아울러 국토계획법 제86조제5항 및 같은 법 시행령 제96조제1항제5호에서는 국가등이 아닌 자가 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정받기 위해서는 자금조달계획을 제출해야 하고, 같은 법 제88조제5항에서는 도시․군계획시설사업의 시행자는 자금계획 등을 첨부하여 실시계획 인가를 받아야 한다고 규정하여 도시·군계획시설사업의 안정적인 자금 조달의 가능성을 판단할 수 있도록 하고 있고, 공공의 필요가 인정되는 도시·군계획시설사업은 다양한 자금조달 수단을 인정하여 신속하고 원활하게 사업을 진행할 수 있도록 할 필요가 있다는 점 등도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
※ 법령정비 권고사항
일반적인 부동산담보신탁계약의 경우 등기부상으로 신탁재산에 대한 소유권이 수탁자에게 이전되는바, 담보신탁한 토지 등을 국토계획법 제86조제7항에 따른 소유 토지로 볼 수 있는지에 대해 혼란이 발생할 수 있으므로 이를 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
【법제처 20-0008, 2020.05.04.】