<질의요지>
지역주택조합과 등록사업자가 공동으로 주택건설사업(｢주택법｣ 제21조제1항제1호에 따라 지구단위계획의 결정이 필요한 사업을 말함)을 시행하기 위하여 사업계획승인을 신청하는 경우, ｢주택법 시행령｣ 제16조제2항제2호 단서에 따라 해당 지역주택조합이 단독으로 주택건설대지의 95퍼센트 이상의 소유권을 확보해야 하는지, 아니면 지역주택조합과 등록사업자가 공유지분의 형태로 95퍼센트 이상의 소유권을 확보해도 되는지?
[질의 배경]
A건설회사는 B지역주택조합과 공동으로 공동주택 885가구를 건설하여 그 중 450가구는 조합원에게 공급하고, 나머지 435가구는 일반분양하기로 하는 내용으로 사업계획을 수립하여, 주택건설대지에 대하여 지역주택조합이 47.47퍼센트, 건설회사가 52.53퍼센트의 지분으로 소유권등기를 마침.
이에 따라, A건설회사는 지역주택조합과 등록사업자가 그 지분에 따라 공동소유의 형태로 주택건설대지의 소유권을 확보하여 주택건설사업을 수행해도 되는지 국토교통부를 거쳐 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
지역주택조합과 등록사업자가 공동으로 주택건설사업(｢주택법｣ 제21조제1항제1호에 따라 지구단위계획의 결정이 필요한 사업을 말함)을 시행하기 위하여 사업계획승인을 신청하는 경우, 해당 지역주택조합은 ｢주택법 시행령｣ 제16조제2항제2호 단서에 따라 단독으로 주택건설대지의 95퍼센트 이상의 소유권을 확보해야 합니다.
<이 유>
｢주택법｣ 제2조제11호가목에서는 “지역주택조합”이란 일정 지역에 거주하는 주민이 같은 법 제15조에 따른 사업계획의 승인을 받아 주택을 마련하기 위하여 설립한 조합을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제11조제1항 전단에서는 주택조합을 설립하려는 경우에는 관할 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수 또는 자치구의 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 “시장･군수･구청장”이라 함)의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조제2항에서는 같은 조제1항에 따라 주택을 마련하기 위하여 주택조합설립인가를 받으려는 자는 해당 주택건설대지의 80퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원을 확보해야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제4조제1항 본문에서는 연간 일정 호수(戶數) 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 등은 국토교통부장관에게 등록하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, ｢주택법｣ 제5조제2항 전단에서는 같은 법 제11조에 따라 설립된 주택조합이 그 구성원의 주택을 건설하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 같은 법 제4조에 따른 등록을 한 자(이하 “등록사업자”라 함)와 공동으로 사업을 시행할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 ｢주택법 시행령｣ 제16조제2항 각 호 외의 부분 및 같은 항제2호 단서에서는 지역주택조합과 등록사업자가 공동으로 사업을 시행하는 경우로서 같은 법 제21조제1항제1호에 따라 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제49조에 따른 지구단위계획(이하 “지구단위계획”이라 함)의 결정이 필요한 사업인 경우에는 95퍼센트 이상의 소유권을 확보하는 등의 요건을 갖추어 ｢주택법｣ 제15조에 따른 사업계획승인을 신청하여야 한다고 규정하고 있습니다.
또한, ｢주택법｣ 제15조제1항 본문에서는 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 등은 사업계획승인권자에게 사업계획승인을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제21조제1항제1호에서는 지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업으로서 같은 법 제5조제2항에 따라 등록사업자와 공동으로 사업을 시행하는 주택조합의 경우에는 해당 대지면적의 95퍼센트 이상의 소유권을 확보하되, 확보하지 못한 대지가 같은 법 제22조 및 제23조에 따른 매도청구 대상이 되는 대지에 해당하여야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 ｢주택법｣ 제5조제2항에 따라 지역주택조합과 등록사업자가 공동으로 주택건설사업(같은 법 제21조제1항제1호에 따라 지구단위계획의 결정이 필요한 사업을 말함)을 시행하기 위하여 같은 법 제15조에 따른 사업계획승인을 신청하는 경우, 같은 법 시행령 제16조제2항제2호 단서에 따라 해당 지역주택조합이 단독으로 주택건설대지의 95퍼센트 이상의 소유권을 확보해야 하는지, 아니면 지역주택조합과 등록사업자가 공유지분의 형태로 95퍼센트 이상의 소유권을 확보해도 되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결 참조), ｢주택법｣ 제5조제2항 전단에서는 주택조합이 그 구성원의 주택을 건설하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 등록사업자와 공동으로 주택건설사업을 시행할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제16조제2항제2호에서는 주택조합과 등록사업자가 공동으로 주택건설사업을 시행할 수 있는 요건 중 하나로 “주택조합”이 “주택건설대지”의 소유권을 확보하되(본문), 해당 주택건설사업이 지구단위계획 결정이 필요한 사업인 경우에는 95퍼센트 이상의 소유권을 확보하도록 규정하고 있는바(단서), 위 규정은 주택조합과 등록사업자에 의한 공동주택건설사업의 경우 원칙적으로 주택조합이 대지 소유권을 100퍼센트 확보하여야 하나, 지구단위계획 결정이 필요한 주택건설사업의 경우 그 소유권 확보비율을 95퍼센트로 완화해 주기 위한 취지라고 할 것이므로, 주택건설대지의 소유권을 확보해야 하는 주체는 “주택조합”임이 문언상 명확하다고 할 것입니다.
그리고, ｢주택법｣ 제21조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제16조제2항제2호에서 주택조합이 등록사업자와 공동으로 주택건설사업을 시행하는 경우 그 대지의 소유권을 확보해야 할 의무를 부담하는 주체를 주택조합으로 한정하고 있는 것은, 주택조합의 경우 다수의 구성원이 주택을 마련하기 위해 설립한 조합으로서 그 조합원은 일정한 자격을 갖춘 자로 제한되고(｢주택법 시행령｣ 제21조제1항), 주택조합이 건설하는 주택을 그 조합원에게 우선 공급할 수 있도록 하는(｢주택법｣ 제11조제6항) 등 주택조합에 의한 주택건설사업은 기본적으로 그 구성원을 위하여 주택조합 스스로 주택을 건설하여 조합원에게 공급하기 위한 제도인데, 주택조합과 등록사업자가 공동사업주체가 된다고 하더라도 이러한 제도의 목적이나 성격이 달라지는 것은 아니기 때문이라 할 것이고, 다만, ｢주택법｣ 제5조제2항에서 주택조합과 등록사업자가 공동으로 주택건설사업을 시행할 수 있도록 한 취지는 주택조합이 단독으로 주택건설사업을 추진하는 경우에는 인적･물적 요건을 갖추어 같은 법에 따라 등록사업자로 등록해야 하나, 주택조합이 등록사업자와 공동으로 주택건설사업을 시행하는 경우에는 주택조합의 등록의무가 면제되는(같은 법 제4조제1항제5호) 등 주택조합으로 하여금 주택건설사업 등록에 대한 부담을 덜어주는 한편, 시공능력이 있는 등록사업자와 함께 효율적으로 주택건설사업을 추진할 수 있도록 하려는 데에 있다고 할 것입니다.
만일, 주택조합과 등록사업자가 공유지분에 따라 주택건설대지의 소유권을 확보하여 주택건설사업을 시행할 수 있다고 하면, 영세한 주택조합으로서 전체 주택건설대지 중 주택조합이 소유하는 지분비율이 작은 경우, 명목상 주택조합과 등록사업자의 공동사업이라고 하더라도 그 실질은 등록사업자에 의한 일반주택건설사업과 다를 바 없다고 할 것이므로, 이는 주택조합에 의한 주택건설사업제도의 본래의 취지에 어긋난다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 지역주택조합과 등록사업자가 공동으로 주택건설사업(｢주택법｣ 제21조제1항제1호에 따라 지구단위계획의 결정이 필요한 사업을 말함)을 시행하기 위하여 사업계획승인을 신청하는 경우, 해당 지역주택조합은 ｢주택법 시행령｣ 제16조제2항제2호 단서에 따라 단독으로 주택건설대지의 95퍼센트 이상의 소유권을 확보해야 할 것입니다.
【법제처 17-0480, 2017.11.08.】