<질의요지>
운송사업면허권자가 ｢간선급행버스체계의 건설 및 운영에 관한 특별법｣ 제33조제5항에 따라 설립된 간선급행버스체계 관련 업무를 담당하는 지방공사에 같은 법 제19조제2항에 따라 기간을 한정하여 면허를 하려는 경우, ｢여객자동차 운수사업법 시행규칙｣ 제17조제2항을 준용하여 공개적인 방법으로 면허 대상자를 선정해야 하는지, 아니면 지방공사에 직접 면허할 수 있는지?
[질의 배경]
세종특별자치시는 ｢간선급행버스체계의 건설 및 운영에 관한 특별법｣ 제33조제5항에 따라 간선급행버스체계 운영을 위한 ○○공사를 설립한 후, ○○공사에 간선급행버스체계운송사업 면허를 발급하려 하는데, 이러한 경우 반드시 같은 법 제31조에 따라 ｢여객자동차 운수사업법｣을 준용하여 공개적인 방법으로 대상자를 선정하여야 하는지, 아니면 ○○공사에 직접 면허할 수 있는지 여부에 대하여 의문이 있어 국토교통부를 거쳐 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
운송사업면허권자는 ｢간선급행버스체계의 건설 및 운영에 관한 특별법｣ 제33조제5항에 따라 설립된 간선급행버스체계 관련 업무를 담당하는 지방공사에 같은 법 제19조제2항에 따라 기간을 한정하여 면허를 하려는 경우, 지방공사에 직접 면허할 수 있습니다.
<이 유>
｢간선급행버스체계의 건설 및 운영에 관한 특별법｣(이하 “간선급행버스법”이라 함) 제19조제1항에서는 간선급행버스체계를 이용하여 유상으로 여객을 운송하는 사업(이하 “운송사업”이라 함)을 경영하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업계획을 작성하여 해당 체계건설사업의 실시계획승인권자(이하 “운송사업면허권자”라 함)로부터 운송사업의 면허를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조제2항에서는 운송사업면허권자는 같은 조제1항에 따른 면허를 하는 경우 교통여건, 여객수요 등의 변화를 고려하여 6년 이내의 범위에서 기간을 한정하여 면허(이하 “간선급행버스체계운송사업 한정면허”라 함)해야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제31조에서는 운송사업에 관하여 같은 법에서 규정하는 것을 제외하고는 ｢여객자동차 운수사업법｣(이하 “여객자동차법”이라 함)을 준용한다고 규정하고 있고, ｢여객자동차 운수사업법 시행규칙｣(이하 “여객자동차법 시행규칙”이라 함) 제17조제2항에서는 관할관청은 같은 조제1항제1호 및 제2호에 따라 여객자동차운송사업의 여객자동차법 제4조제3항에 따른 면허(이하 “여객자동차운송사업 한정면허”라 함)를 하려는 경우에는 같은 조제2항 각 호의 사항을 공고하는 등 공개적인 방법으로 그 대상자를 선정해야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 간선급행버스법 제33조제1항에서는 실시계획승인권자는 간선급행버스체계 건설･운영과 관련한 관계 기관･부서 간의 협의 등을 위하여 간선급행버스체계 관련 업무를 총괄･조정하는 전담조직을 설치할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조제5항에서는 지방자치단체는 ｢지방공기업법｣ 제49조에 따라 간선급행버스체계 관련 업무를 담당하는 지방공사를 설립하거나 같은 법 제56조제3항에 따라 간선급행버스체계와 관련된 내용으로 정관을 인가 또는 변경하려는 경우 미리 국토교통부장관과 협의하여야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 운송사업면허권자가 간선급행버스법 제33조제5항에 따라 설립된 간선급행버스체계 관련 업무를 담당하는 지방공사에 간선급행버스체계운송사업 한정면허를 하려는 경우, 같은 법 제31조에 따라 여객자동차법 시행규칙 제17조제2항을 준용하여 공개적인 방법으로 면허 대상자를 선정해야 하는지, 아니면 지방공사에 직접 면허할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
간선급행버스법 제19조에서는 운송사업면허권자가 운송사업의 면허를 할 때에는 6년 이내의 범위에서 기간을 한정하여 면허하도록 규정하고 있고, 같은 법 제31조에서는 운송사업과 관련하여 같은 법에서 규정하는 것을 제외하고는 여객자동차법을 준용한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서 운송사업면허권자가 간선급행버스법 제33조제5항에 따라 설립된 간선급행버스체계 관련 업무를 담당하는 지방공사에 같은 법 제19조제2항에 따른 한정면허를 하려는 경우, 여객자동차법을 준용하여 같은 법 제4조제3항 및 같은 법 시행규칙 제17조제2항에 따른 여객자동차운송사업 한정면허에 관한 절차를 거쳐야 하는지 여부는 법령의 전반적인 체계와 취지･목적, 간선급행버스법령에서 간선급행버스체계운송사업의 수행 주체 및 면허 절차 등에 관하여 별도의 규정을 두고 있는지 등을 종합적으로 고려하여 해석해야 할 것입니다.
이러한 측면에서 여객자동차법령에서 여객자동차운송사업 한정면허 제도를 둔 취지를 살펴보면, 여객자동차법 제4조제1항에서는 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 국토교통부장관 또는 특별시장･광역시장･특별자치시장･도지사･특별자치도지사(이하 “시･도지사”라 함)의 면허를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조제3항에서는 국토교통부장관 또는 시･도지사는 필요하다고 인정하면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 운송할 여객 등에 관한 업무의 범위나 기간을 한정하여 면허를 할 수 있다고 규정하고 있는바, 여객자동차운송사업 한정면허는 일반적인 여객자동차운송사업 면허 절차에 대한 예외로서 일부 제한적인 경우에 발급되는 면허라고 할 수 있습니다.
이러한 취지에서, 여객자동차법 시행규칙 제17조제1항에서는 “여객의 특수성 또는 수요의 불규칙성 등으로 인하여 노선버스를 운행하기 어려운 경우”, “수익성이 없어 노선운송사업자가 운행을 기피하는 노선으로서 관할관청이 보조금을 지급하려는 경우” 등을 여객자동차운송사업 한정면허를 할 수 있는 경우로 규정하고 있는바, 여객자동차운송사업 한정면허 제도는 민간사업자가 수익성 등을 이유로 운영하기 어려운 노선 등을 다른 지역과의 형평성, 국민들의 교통편의 등 공익상 필요에 따라 운영하도록 하려는 데에 그 취지가 있다고 할 것입니다.
반면, ① 간선급행버스법 제19조제1항 및 제2항에 따르면, 간선급행버스법에 따른 간선급행버스체계운송사업 면허는 한정면허의 형식으로만 발급할 수 있고, ② 간선급행버스체계는 같은 법 제16조 및 제32조 등에 따라 국비 또는 지방비가 투입되어 건설･운영되는 공공적인 성격을 갖는 것으로서, 간선급행버스체계운송사업 한정면허는 간선급행버스체계의 공공적 성격을 고려하여 특정 사업자에게 노선(路線)권이 항구적으로 귀속되는 노선의 사유화를 방지하려는 데에 그 제도의 취지가 있다는 점에 비추어 볼 때, 여객자동차운송사업 한정면허와 간선급행버스체계운송사업 한정면허는 그 성격을 동일한 것으로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
다음으로, 여객자동차운송사업 한정면허의 절차에 관하여 살펴보면, 여객자동차법 시행규칙 제17조제1항에서는 여객자동차법 제4조제3항에 따라 여객자동차운송사업 한정면허를 할 수 있는 경우를 규정하면서, 여객자동차법 시행규칙 제17조제2항에서는 관할관청은 같은 조제1항제1호 및 제2호에 따라 여객자동차운송사업의 한정면허를 하려는 경우에는 운행노선, 운행대수, 서비스의 수준, 면허기간, 보조금의 지급 등에 관한 사항을 공고하는 등 공개적인 방법으로 그 대상자를 선정해야 한다고 규정하고 있고(전단), 이 경우 운송사업자와 대상 노선 등의 선정절차 및 방법, 그 밖에 필요한 사항은 시･도(시･도지사가 면허를 하는 경우만 해당함)의 조례로 정한다고 규정하고 있는바(후단), 여객자동차운송사업 한정면허는 면허권자가 운행노선, 운행대수, 서비스 수준 등 면허하려는 운송사업의 구체적 내용을 결정하여 공고한 후 이러한 조건을 충족하는 사업자로부터 면허 신청을 받는 절차로 진행된다고 할 것입니다.
반면, 간선급행버스법 시행령 제19조제1항에서는 간선급행버스법 제19조제1항에 따라 운송사업의 면허를 받으려는 자는 국토교통부령으로 정하는 신청서에 같은 법 시행령 제19조제1항 각 호의 구분에 따른 서류를 첨부하여 운송사업면허권자에게 제출해야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 간선급행버스체계 운송사업 면허신청서 서식을 규정하고 있는 간선급행버스법 시행규칙 별지 제6호서식에서는 운행형태, 예정 노선, 사업에 사용할 전용차량의 종류, 사업에 사용할 전용차량의 대수 등을 신청인이 작성하도록 규정하고 있는바, 간선급행버스법 제19조에 따른 간선급행버스체계운송사업의 면허는 면허를 받으려는 자가 운행노선, 차량대수 등을 정하여 사업계획을 제출하면 면허권자가 이를 검토한 후 면허하는 절차로 진행되는 것이므로, 행정관청이 면허대상 노선 등 구체적인 면허 내용을 정한 후 공개적으로 면허신청을 받아 해당 노선의 운송사업자를 선정하는 절차로 진행되는 여객자동차운송사업 한정면허 절차가 준용될 여지는 없다고 할 것입니다.
아울러, 간선급행버스법 제33조제5항에 따르면 지방자치단체는 국토교통부장관과 협의를 거쳐 ｢지방공기업법｣ 제49조에 따라 간선급행버스체계 관련 업무를 담당하는 지방공사를 설립할 수 있고, 같은 법 제2조제1호에 따르면 “간선급행버스체계”란 전용주행로, 간선급행버스체계교차로, 정류소 등의 체계시설과 “전용차량”을 갖추고 운영하는 교통체계를 말하는바, 위 규정들을 종합적으로 살펴보면, 지방자치단체는 간선급행버스체계 관련 업무 중 하나로 간선급행버스체계운송사업을 수행하는 지방공사를 설립할 수 있다고 할 것인데, 이는 간선급행버스체계의 특수성을 고려하여 공공적 성격을 가진 지방공사를 통해 간선급행버스체계운송사업을 수행할 수 있도록 하려는 취지라고 할 것입니다.
그렇다면, 위와 같은 지방공사의 설립 취지에 비추어 볼 때, 간선급행버스법령에서는 간선급행버스법 제33조제5항에 따라 설립된 지방공사가 간선급행버스체계운송사업의 운영주체가 될 수 있도록 함으로써, 지방공사에 대해 간선급행버스체계운송사업 면허를 직접 부여한 것으로 볼 수 있는바, 간선급행버스체계운송사업의 주체 및 그 면허 절차 에 대하여 여객자동차법령과 달리 정하고 있다고 할 것이므로, 이 사안의 경우 여객자동차운송사업 한정면허 절차 규정이 준용되지 않는다고 보아야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 운송사업면허권자는 간선급행버스법 제33조제5항에 따라 설립된 간선급행버스체계 관련 업무를 담당하는 지방공사에 간선급행버스체계운송사업 한정면허를 하려는 경우, 지방공사에 직접 면허할 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고사항
간선급행버스법 제33조제5항에 따라 간선급행버스체계 운영을 목적으로 설립된 지방공사에 직접 운송사업 면허를 부여할 수 있는지 여부에 대하여 불분명한 측면이 있으므로, 이에 대한 정책적인 필요성이 인정된다면 보다 명확히 규정하는 등 입법적인 보완이 필요합니다.
【법제처 17-0476, 2018.01.19.】