<질의요지>
다수의 노선을 운영 중인 노선 여객자동차운송사업자가 인가･등록･신고를 하지 않고 사업계획을 변경하여 ｢여객자동차 운수사업법｣ 제85조제1항제12호에 해당하는 위반행위를 여러 차례 한 경우, 국토교통부장관 또는 시･도지사는 같은 법 제88조제1항에 따라 해당 여객자동차운송사업자에 대해 과징금을 부과할 때 노선별로 과징금을 산정하여 하나의 처분으로 총액 5천만원을 초과하는 과징금을 부과할 수 있는지?
[질의 배경]
국토교통부에서는 ｢여객자동차 운수사업법｣ 제88조제1항에 따른 과징금에 대한 부과 기준을 마련하면서 과징금 최고한도액인 5천만원을 운송사업자의 노선별로 부과할 수 있다고 지방자치단체에 안내하였으나, 해당 부과 기준에 대하여 현재 국토교통부 내부적으로 의견이 대립되어 법령해석을 요청함.
<회 답>
다수의 노선을 운영 중인 노선 여객자동차운송사업자가 인가･등록･신고를 하지 않고 사업계획을 변경하여 ｢여객자동차 운수사업법｣ 제85조제1항제12호에 해당하는 위반행위를 여러 차례 한 경우, 국토교통부장관 또는 시･도지사는 같은 법 제88조제1항에 따라 해당 여객자동차운송사업자에 대해 과징금을 부과할 때 노선별로 과징금을 산정하여 하나의 처분으로 총액 5천만원을 초과하는 과징금을 부과할 수 없습니다.
<이 유>
｢여객자동차 운수사업법｣(이하 “여객자동차법”이라 함) 제2조제2호에서는 “여객자동차 운수사업”이란 여객자동차운송사업, 자동차대여사업, 여객자동차터미널사업 및 여객자동차운송가맹사업을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제3조제1항제1호에서는 여객자동차운송사업 종류의 하나로 “노선 여객자동차운송사업”을 자동차를 정기적으로 운행하려는 구간(이하 “노선”이라 함)을 정하여 여객을 운송하는 것으로 규정하고 있으며, 같은 법 제4조제1항에서는 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부장관 또는 특별시장･광역시장･특별자치시장･도지사･특별자치도지사(이하 “시･도지사”라 함)의 면허를 받거나 시･도지사에게 등록해야 한다고 규정하고 있고, 같은 조제2항에서는 같은 조제1항에 따른 면허나 등록을 하는 경우에는 같은 법 제3조에 따른 여객자동차운송사업의 종류별로 노선이나 사업구역을 정해야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 여객자동차법 제88조제1항에서는 국토교통부장관 또는 시･도지사는 여객자동차 운수사업자(여객자동차운송사업자로 한정하며, 이하 “여객자동차운송사업자”라 함)가 같은 법 제85조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하여 사업정지 처분을 해야 하는 경우 그 사업정지 처분이 그 여객자동차 운수사업을 이용하는 사람들에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 때에는 그 사업정지 처분을 갈음하여 5천만원 이하의 과징금을 부과･징수할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 다수의 노선을 운영 중인 노선 여객자동차운송사업자가 인가･등록･신고를 하지 않고 사업계획을 변경하여 여객자동차법 제85조제1항제12호에 해당하는 위반행위를 여러 차례 한 경우, 국토교통부장관 또는 시･도지사가 같은 법 제88조제1항에 따라 해당 여객자동차운송사업자에 대해 과징금을 부과할 때 노선별로 과징금을 산정하여 하나의 처분으로 총액 5천만원을 초과하는 과징금을 부과할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 여객자동차법 제88조제1항에서는 국토교통부장관 또는 시･도지사는 여객자동차운송사업자에 대해 사업정지 처분을 해야 하는 경우 그 사업정지 처분을 갈음하여 5천만원 이하의 과징금을 부과･징수할 수 있다고 규정하고 있으므로, 사업정지 처분의 부과 대상은 “여객자동차운송사업자”이고 사업정지를 대체하는 과징금의 부과 대상은 사업정지 처분의 부과 대상과 동일해야 할 것이므로 하나의 처분으로 부과되는 과징금은 노선 여객자동차운송사업자를 기준으로 총액 5천만원을 초과할 수 없음이 문언상 명확하다고 할 것입니다(대법원 1995.1.24. 선고 94누6888 판결례 참조).
또한, 여객자동차법 제4조제1항 본문에서는 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부장관의 면허를 받아야 한다고 규정하여 면허의 대상은 “여객자동차운송사업”이라는 점을 분명히 하고 있고, 같은 법 제10조제5항제3호에서는 노선폐지나 감차(減車) 등이 따르는 사업계획 변경명령을 받은 후 1년이 지나지 않은 경우에는 사업계획의 변경을 제한할 수 있다고 규정함으로써 노선폐지는 여객자동차운송사업면허를 변경하거나 취소하는 것이 아니라 여객자동차운송사업면허의 구성요소인 사업계획을 변경하는 것임을 전제하고 있는바, 이와 같은 여객자동차법의 내용 및 체계에 비추어 볼 때, 여객자동차운송사업면허는 여객자동차운송사업자에게 부여되는 사업면허라고 할 것이고 노선은 사업계획의 구성 부분일 뿐, 별도의 면허 대상은 아니라고 할 것이므로 여객자동차운송사업자가 아니라 노선을 기준으로 과징금을 부과하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
한편, 노선별로 위반행위가 여러 차례 있는 경우 제재의 실효성을 높이기 위하여 국토교통부장관 또는 시･도지사는 노선을 기준으로 과징금을 산정하여 여객자동차운송사업자에 대해 하나의 처분으로 5천만원을 초과하는 과징금을 부과할 수 있다는 의견이 있을 수 있으나, “사업전부정지” 처분을 갈음하는 과징금은 여객자동차운송사업자에 대해 하나의 처분으로 5천만원을 초과하여 부과할 수 없음에도 불구하고, 사업전부정지 처분보다 완화된 “사업일부정지” 처분에 갈음하는 과징금을 노선별로 산정하여 합산한 과징금이 5천만원을 초과하는 경우에도 이를 하나의 처분으로 부과할 수 있다고 해석하는 것은 불합리하다는 점과 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석･적용해야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안된다는 점(대법원 2013.12.12. 선고 2011두3388 판결례 참조)을 고려할 때, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 다수의 노선을 운영 중인 노선 여객자동차운송사업자가 인가･등록･신고를 하지 않고 사업계획을 변경하여 여객자동차법 제85조제1항제12호에 해당하는 위반행위를 여러 차례 한 경우, 국토교통부장관 또는 시･도지사는 같은 법 제88조제1항에 따라 해당 여객자동차운송사업자에 대해 과징금을 부과할 때 노선별로 과징금을 산정하여 하나의 처분으로 총액 5천만원을 초과하는 과징금을 부과할 수는 없다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고사항
위반행위의 내용 및 횟수 등을 고려하여 사업정지 처분을 갈음하여 부과되는 과징금의 실효성을 담보할 수 있도록 여객자동차법 제88조제1항에 따른 과징금의 최고한도액을 상향하는 등 과징금 부과 제도 전반을 정비할 필요가 있습니다.
【법제처 17-0669, 2018.02.08.】