<질의요지>
｢자전거 이용 활성화에 관한 법률｣(이하 “자전거법”이라 함) 제2조제2호에서는 “자전거이용시설”이란 자전거도로, 자전거 주차장과 그 밖에 자전거의 이용과 관련되는 시설로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제2조제4호에서는 자전거 이용자의 휴식소 또는 자전거 이용자를 위한 야영장 등 자전거 이용자의 편익을 위한 시설을 자전거이용시설로 규정하고 있으며, 자전거법 제10조제1항에서는 자전거이용시설은 같은 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 도로관리청이 정비한다고 규정하고 있는바,
도로관리청이 아닌 자가 자전거법에 따라 “자전거 이용자를 위한 야영장”을 설치할 수 있는지?
[질의 배경]
행정자치부에서는 자전거법에 따른 “자전거이용시설”은 원칙적으로 국가 또는 지방자치단체만 설치할 수 있으며, 도로관리청이 아닌 자는 법률에 특별한 규정이 있는 경우에만 설치가 가능한 것으로 집행해 옴.
도로관리청이 아닌 자가 자전거법에 따른 야영장 등의 설치 허가 등을 지방자치단체의 장에게 신청하자, 행정자치부에서는 자전거이용시설의 설치주체에 관한 명확한 집행기준을 마련하기 위하여 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
도로관리청이 아닌 자는 자전거법에 따라 “자전거 이용자를 위한 야영장”을 설치할 수 없습니다.
<이 유>
자전거법 제2조제2호에서는 “자전거이용시설”이란 자전거도로, 자전거 주차장과 그 밖에 자전거의 이용과 관련되는 시설로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제2조에서는 자전거법 제2조제2호에 따른 “대통령으로 정하는 것”이란 자전거횡단도･자전거신호기 및 자전거교통안전표지(자전거의 교통안전에 필요한 주의･규제･지시･안내 등을 표시하는 표지판 및 도로의 바닥에 표시하는 기호나 문자 또는 선 등의 노면표지를 말함, 제1호), 자전거 이용자의 안전을 위한 방호울타리･방호경계턱 등 자전거 이용자의 안전을 위한 시설(제2호), 자전거의 주차 및 잠금장치를 위한 시설물(제3호), 자전거 이용자의 휴식소 또는 자전거 이용자를 위한 야영장 등 자전거 이용자의 편익을 위한 시설(제4호)을 말한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 자전거법 제2조제3호에서는 “자전거이용시설의 정비”란 자전거이용시설의 개설･확장 및 포장(鋪裝)과 유지･관리를 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4호에서는 “도로관리청”이란 ｢도로법｣에 따른 도로관리청과 ｢농어촌도로 정비법｣에 따라 농어촌도로의 정비를 담당하는 지방자치단체의 장, 자전거법 제7조에 따른 자전거도로의 노선을 지정･고시한 지방자치단체의 장 및 중앙행정기관의 장을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제10조제1항에서는 자전거이용시설은 같은 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 도로관리청이 정비한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 도로관리청이 아닌 자가 자전거법에 따라 “자전거 이용자를 위한 야영장”을 설치할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 자전거법 제2조제2호 및 같은 법 시행령 제2조 각 호에서는 “자전거이용시설”로 자전거도로, 자전거 주차장 등 구체적인 시설의 종류를 규정하면서 그 설치주체에 대해서 직접적으로 규정하고 있지 않지만, 같은 법 제2조제3호에서는 “자전거이용시설의 정비”란 자전거이용시설의 개설･확장 및 포장과 유지･관리를 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제10조제1항에서는 자전거이용시설은 같은 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 도로관리청이 정비한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제2조제4호에서는 “도로관리청”이란 ｢도로법｣에 따른 도로관리청과 ｢농어촌도로 정비법｣에 따라 농어촌도로의 정비를 담당하는 지방자치단체의 장, 자전거법 제7조에 따른 자전거도로의 노선을 지정･고시한 지방자치단체의 장 및 중앙행정기관의 장을 말한다고 규정하고 있고, ｢도로법｣ 제2조제5호 및 제23조에서는 “도로관리청”은 도로의 구분, 즉 고속국도, 일반국도, 국가지원지방도, 지방도에 따라 국토교통부장관, 특별시장, 광역시장, 특별자치시장, 도지사, 특별자치도지사, 시장･군수 또는 구청장으로 규정하고 있는바, 이러한 규정들을 유기적으로 종합해 볼 때, 자전거법령에 따른 “자전거 이용자를 위한 야영장”은 자전거이용시설에 속하고, 자전거이용시설의 개설을 포함한 그 정비권한은 도로관리청에게 있으므로 “자전거 이용자를 위한 야영장”은 원칙적으로 도로관리청에 해당하는 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 설치할 수 있다고 할 것입니다.
그리고, 자전거법 제9조에서는 자전거이용시설의 구조와 시설기준은 행정자치부와 국토교통부의 공동부령으로 정한다고 규정하고 있으나, 그 위임에 따른 ｢자전거 이용시설의 구조･시설 기준에 관한 규칙｣에서는 자전거도로의 통행용량(제3조), 자전거도로의 설계속도(제4조), 자전거도로의 폭, 정지시거(停止視距) 및 종단경사 등(제5조부터 제10조까지) 자전거도로의 구조와 시설기준에 대하여 구체적으로 규정하고 있는 반면, 자전거 이용자를 위한 야영장 등 자전거 이용자의 편의시설의 설치기준에 관하여는 같은 규칙 제18조에서 자전거 이용자의 휴식과 편의를 위하여 필요한 곳에는 휴게시설을 설치할 수 있고(제1항), 휴게시설에는 자전거 주차시설, 벤치, 화장실, 편의점 등을 설치할 수 있으며 주변과 조화가 유지되도록 하여야 한다(제2항)고 규정하고 있을 뿐, 자전거 이용자의 편의시설의 구조와 시설기준 등에 대해서는 전혀 규정하고 있지 않으며, 자전거법 제10조제1항에서 자전거도로를 포함한 자전거 이용자를 위한 야영장 등 자전거이용시설 전체에 대한 개설 등 정비권자를 “도로관리청”으로 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 자전거도로 외에 자전거 이용자를 위한 야영장을 포함한 자전거이용시설의 경우 원칙적으로 그 자체가 독립적인 자전거이용시설로 설치･운영되기 보다는 자전거도로와 관련되거나 부수되는 시설로서 도로관리청이 설치하여 운영하는 것이 자전거법의 입법 의도라고 보아야 할 것입니다.
한편, ｢관광진흥법｣ 제3조제1항제3호다목에서는 “야영장업”을 관광사업 중 관광객 이용시설업의 하나로 규정하고 있고, 같은 법 제4조제1항에서는 관광객 이용시설업을 경영하려는 자는 특별자치도지사･시장･군수･구청장에게 등록하도록 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 관광객 이용시설업을 등록하려는 자는 대통령령으로 정하는 자본금･시설 및 설비 등을 갖추어야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제3조제1항에서는 관광객 이용시설업을 등록을 하려는 자는 문화체육관광부령으로 정하는 바에 따라 관광사업 등록신청서를 특별자치도지사･시장･군수･구청장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 영 제4조제1항에서는 등록신청을 받은 특별자치도지사･시장･군수･구청장은 신청한 사항이 같은 영 제5조에 따른 등록기준에 맞으면 문화체육관광부령으로 정하는 등록증을 신청인에게 발급하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 영 제5조 및 별표 1 제4호다목에서는 야영장업의 등록기준에 대하여 구체적으로 규정하고 있는 반면, 자전거법에서는 “자전거 이용자를 위한 야영장”에 대한 시설기준 등에 대하여 규정하고 있지 않을 뿐만 아니라, 야영장의 설치를 위한 행정청에 대한 허가･신고 등에 관한 절차에 대해서도 전혀 규정하고 있지 않은바, 이는 자전거법에 따라 설치되는 “자전거 이용자를 위한 야영장”은 ｢관광진흥법｣ 등 개별 법률의 적용을 받는 야영장과는 구분되는 별개의 시설임을 의미한다고 할 것이고, 민간 등 도로관리청이 아닌 자가 자전거 이용자를 위하여 ｢관광진흥법｣ 등 개별 법률에 따라 “야영장”을 설치하더라도 해당 야영장을 자전거법에 따라 설치된 “자전거 이용자를 위한 야영장”으로 볼 수는 없다고 할 것입니다.
나아가, 자전거법은 최근 심각한 교통 및 환경문제에 대처하고 국민의 건강증진과 근검절약하는 사회적 분위기를 조성하기 위하여 자전거도로 등 자전거이용시설의 정비 및 자전거 이용방법 등 자전거이용의 활성화에 관하여 필요한 사항을 규정하기 위하여 제정되었고, 자전거법 제10조 및 제12조의 자전거이용시설의 정비와 관련하여 자전거도로 정비사업은 일반도로 정비사업과 병행시공이 불가피한 실정이므로 예산의 효율적인 관리를 위하여 도로관리청이 정비사업을 주관하도록 한 것인바[의안번호 제140853호 자전거이용활성화에 관한 법률안(정부 제출) 국회 상임위원회 심사보고서 참조], 자전거법은 국민의 자전거 이용 활성화를 도모하기 위하여 국가나 지방자치단체로 하여금 자전거도로 등 자전거이용시설을 정비하고 확충하도록 하려는 취지로 제정･시행된 법률로서, 민간의 자전거이용시설의 설치에 관한 사항을 규율하기 위한 것은 아니라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 도로관리청이 아닌 자는 자전거법에 따라 “자전거 이용자를 위한 야영장”을 설치할 수 없다고 할 것입니다.
【법제처 16-0464, 2017.02.06.】