<질의요지>
｢자원의 절약과 재활용 촉진에 관한 법률｣(이하 “자원재활용법”이라 함) 제16조제1항에서는 생산단계·유통단계에서 재질·구조 또는 회수체계의 개선 등을 통하여 회수·재활용을 촉진할 수 있거나 사용 후 폐기물의 양이 많은 제품·포장재 중 대통령령으로 정하는 제품·포장재의 제조업자나 수입업자(포장재는 포장재를 이용한 제품의 판매업자를 포함하되, 대통령령으로 정하는 업종 및 규모의 사업장을 운영하는 자로 한정함. 이하 “재활용의무생산자”라 함)는 제조·수입하거나 판매한 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물을 회수하여 재활용하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 재활용의무생산자(빈용기재사용생산자는 제외함. 이하 같음)는 같은 조 제1항에 따른 재활용의무를 공동으로 이행하기 위한 분담금(이하 “분담금”이라 함)을 같은 법 제27조에 따른 재활용사업공제조합에 내야 하되, 같은 법 제16조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 환경부장관이 정하여 고시하는 조사방식에 따라 산정한 회수·재활용량에 비례한 금액을 그 분담금에서 공제한다고 규정하고 있으며, 같은 항 제1호에서는 회수·재활용량에 비례한 금액을 분담금에서 공제하는 경우의 하나로 제조·수입하거나 판매한 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물을 직접 회수하여 재활용하는 경우를 규정하고 있는바,
재활용의무생산자가 직접 회수하여 재활용하는 경우 분담금에서 그 회수·재활용량에 비례한 금액을 공제하는 폐기물인 자원재활용법 제16조제2항제1호에 따른 “제조·수입하거나 판매한 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물”은 해당 재활용의무생산자 자신이 제조·수입하거나 판매한 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물만을 의미하는지?
[질의 배경]
민원인은 자원재활용법 제16조제2항제1호에 따른 “제조·수입하거나 판매한 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물”이 해당 재활용의무생산자 자신이 제조·수입하거나 판매한 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물만을 의미하는지에 대하여 환경부에 질의를 하였고, 환경부로부터 해당 재활용의무생산자 자신이 제조·수입하거나 판매한 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물만을 의미한다는 회신을 받자 법령해석을 요청함.
<회 답>
재활용의무생산자가 직접 회수하여 재활용하는 경우 분담금에서 그 회수·재활용량에 비례한 금액을 공제하는 폐기물인 자원재활용법 제16조제2항제1호에 따른 “제조·수입하거나 판매한 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물”은 해당 재활용의무생산자 자신이 제조·수입하거나 판매한 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물만을 의미합니다.
<이 유>
자원재활용법 제16조제1항에서는 재활용의무생산자는 제조·수입하거나 판매한 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물을 회수하여 재활용하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 재활용의무생산자는 분담금을 같은 법 제27조에 따른 재활용사업공제조합에 내야 하되, 같은 법 제16조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 환경부장관이 정하여 고시하는 조사방식에 따라 산정한 회수·재활용량에 비례한 금액을 그 분담금에서 공제한다고 규정하고 있으며, 같은 항 제1호에서는 회수·재활용량에 비례한 금액을 분담금에서 공제하는 경우의 하나로 제조·수입하거나 판매한 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물을 직접 회수하여 재활용하는 경우를 규정하고 있는바,
이 사안은 재활용의무생산자가 직접 회수하여 재활용하는 경우 분담금에서 그 회수·재활용량에 비례한 금액을 공제하는 폐기물인 자원재활용법 제16조제2항제1호에 따른 “제조·수입하거나 판매한 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물”이 해당 재활용의무생산자 자신이 제조·수입하거나 판매한 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물만을 의미하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령에서 사용되고 있는 용어의 의미가 명확하지 않은 경우에는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여 구체적 사안에 맞는 가장 타당한 해석을 하여야 하는바(대법원 2013.1.17. 선고 2011다83431 판결례 등 참조), 자원재활용법 제16조제2항제1호에 따른 “제조·수입하거나 판매한 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물”이 해당 재활용의무생산자 자신이 제조·수입하거나 판매한 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물만을 의미하는지는 해당 조항의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화 등을 종합적으로 고려해서 판단해야 할 것입니다.
그런데, 자원재활용법 제16조는 정부가 재활용의무생산자의 폐기물 재활용의무량을 결정하고 그 의무량을 달성하지 못하는 경우 부담금을 징수하는 “생산자책임재활용제도”를 시행하기 위하여 신설된 규정으로서(2000.11.21. 발의, 의안번호 제160368호, 자원의 절약 및 재활용 촉진에 관한 법률 일부개정법률안에 대한 환경노동위원회 전문위원 검토보고서 참조), 2013년 5월 22일 법률 제11788호로 개정되어 2013년 11월 23일 시행된 자원재활용법(이하 “개정 자원재활용법”이라 함) 제16조제1항에서 재활용의무생산자에게 재활용의무를 부과하고, 같은 조 제2항에서 회수·재활용량에 비례한 금액을 분담금에서 공제하는 경우를 규정한 입법 취지는 재활용의무생산자들이 자신 이외의 자가 제조·수입하거나 판매한 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물에 대해서도 재활용 실적을 인정받아 분담금에서 공제를 받게 되자 폐기물을 재활용한 실적을 사고 파는 형태로 생산자책임재활용제도가 변질되었기 때문이라 할 것이고(2000.11.21. 발의, 의안번호 제160368호, 자원의 절약 및 재활용 촉진에 관한 법률 일부개정법률안에 대한 환경노동위원회 전문위원 검토보고서 참조), 개정 자원재활용법 시행 후 제정된 환경부고시 제2014-15호 ｢분담금 공제를 위한 회수·재활용량 조사방식 및 산정방법｣ 제7조제3항제4호에서는 분담금에서 공제하는 회수·재활용량 비율을 측정할 때 자신 이외의 자가 제조·수입하거나 판매한 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물을 제외하도록 명시적으로 규정하고 있는바, 이러한 입법 취지 및 규정 체계에 비추어 볼 때, 자원재활용법 제16조제1항과 같은 조 제2항제1호에 따른 “제조·수입하거나 판매한 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물”에 자신이 제조·수입하거나 판매하지 않은 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물까지 포함된다고 해석할 수는 없을 것입니다.
그리고, 자원재활용법 제16조제1항에서는 “재활용의무생산자는” 제조·수입하거나 판매한 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물을 회수하여 재활용하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제17조제1항에서는 환경부장관이 재활용의무생산자의 제품·포장재의 출고량, 재활용가능자원의 분리수거량(같은 법 제13조제2항에 따라 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사가 공표하는 재활용가능자원의 분리수거량을 포함함. 이하 같음), 회수·재활용 실적 및 재활용 여건 등을 고려하여 같은 법 제16조에 따른 제품·포장재별로 연간 출고량 중 재활용하여야 하는 양의 비율(이하 “재활용의무율”이라 함)을 주무부장관과 협의하여 고시하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제17조의2제1항에서는 환경부장관이 같은 법 제16조에 따라 재활용의무생산자가 “자신이” 제조·수입하거나 판매한 제품·포장재의 폐기물 전부를 회수하여 재활용하거나 이에 대한 분담금을 같은 법 제27조에 따른 재활용사업공제조합에 내는 경우 재활용의무를 충실히 이행하였다는 인증(이하 “재활용의무이행 인증”이라 함)을 할 수 있다고 규정하고 있는바, 재활용의무생산자에게 해당 재활용의무생산자의 제품·포장재별 연간 출고량을 기준으로 재활용의무율 이상의 재활용 의무를 부과하고, “자신이” 제조·수입하거나 판매한 제품·포장재의 폐기물에 대해서만 재활용의무이행 인증을 하도록 규정하고 있는 자원재활용법 제16조와 제17조 및 제17조의2의 문언에 비추어 볼 때, 자원재활용법 제16조제1항에 따른 “제조·수입하거나 판매한 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물”은 당연히 해당 재활용의무생산자 자신이 제조·수입하거나 판매한 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물만을 의미한다고 보는 것이 자원재활용법의 규정 체계에 부합하는 해석이라고 할 것이므로, 자원재활용법 제16조제2항제1호에 따른 “제조·수입하거나 판매한 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물”도 같은 조 제1항과 같이 해당 재활용의무생산자 자신이 제조·수입하거나 판매한 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물만을 의미한다고 보는 것이 타당할 것입니다.
한편, 개정 자원재활용법의 입법 과정에서 자신이 제조·수입한 제품만을 재활용하는 것은 현실적으로 불가능하기 때문에 개정안에 있던 “자신이”라는 문언을 삭제한 것으로 보아야 할 것이므로, 같은 법 제16조제1항 및 제2항제1호에 따른 “제조·수입하거나 판매한 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물”은 해당 재활용의무생산자 자신이 제조·수입하거나 판매한 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물만을 의미하는 것은 아니라는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 개정 자원재활용법의 입법 과정에서 개정안의 제16조제1항에 있던 “자신이”라는 문언을 삭제한 것은 자신이 제조·수입한 제품만을 재활용하는 것이 현실적으로 불가능함에도 개정안의 제16조제1항에서 재활용의무와 분담금 납부의무를 택일하도록 규정하고 있는 것은 타당하지 않은 점을 고려하여 같은 조 제1항에서는 정책 목표 및 기본 원칙으로서 일반적인 재활용의무를 규정하고, 같은 조 제2항에서는 재활용사업공제조합에 분담금을 납부하여 같은 조 제1항의 재활용의무를 공동으로 이행할 수 있는 현실적인 방법을 규정하되, 예외적으로 분담금이 공제되는 경우를 규정하는 것으로 수정한 것(2012.7.11. 발의, 의안번호 제1900619호, 자원의 절약 및 재활용 촉진에 관한 법률 일부개정법률안에 대한 환경노동위원회 전문위원 검토보고서 및 2012.9.17. 제311회 환경노동법안소위원회 제1차 회의록 참조)이라는 점과 폐기물 재활용 실적을 사고 파는 관행을 막으려는 개정 자원재활용법의 입법 취지 및 자원재활용법의 규정 체계에 비추어 볼 때, 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 재활용의무생산자가 직접 회수하여 재활용하는 경우 분담금에서 그 회수·재활용량에 비례한 금액을 공제하는 폐기물인 자원재활용법 제16조제2항제1호에 따른 “제조·수입하거나 판매한 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물”은 해당 재활용의무생산자 자신이 제조·수입하거나 판매한 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물만을 의미한다고 할 것입니다.
【법제처 17-0132, 2017.05.01.】