<질의요지>
｢폐기물관리법｣ 제8조제1항에서는 누구든지 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장･군수･구청장(이하 “특별자치시장등”이라 함)이나 공원･도로 등 시설의 관리자가 폐기물의 수집을 위하여 마련한 장소나 설비 외의 장소에 폐기물을 버려서는 아니 된다고 규정하고 있고, 같은 법 제14조제5항에서는 특별자치시장등은 같은 조 제1항에 따라 생활폐기물을 처리할 때에는 배출되는 생활폐기물의 종류, 양 등에 따라 수수료를 징수할 수 있다고 규정하면서(전단), 이 경우 수수료는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 폐기물 종량제(從量制) 봉투 또는 폐기물임을 표시하는 표지 등을 판매하는 방법으로 징수하되, 음식물류 폐기물의 경우에는 배출량에 따라 산출한 금액을 부과하는 방법으로 징수할 수 있다고 규정하고 있는바(후단),
｢폐기물관리법｣ 제2조제2호에 따른 생활폐기물을 ｢폐기물관리법｣ 제14조제5항에 따라 특별자치시장등이 생활폐기물의 처리 수수료를 징수하기 위하여 판매하는 폐기물 종량제 봉투(이하 “종량제 봉투”라 함)에 담지 않고, 같은 법 제8조제1항에 따른 폐기물의 수집을 위하여 마련된 장소에 버린 경우가 ｢폐기물관리법｣ 제8조제1항 위반에 해당하는지?
[질의 배경]
민원인은 생활폐기물을 쓰레기 종량제 봉투에 담지 않고 ｢폐기물관리법｣ 제8조제1항에 따라 지정된 장소에 배출한 경우 ｢폐기물관리법｣상의 어떤 조항을 위반한 것인지에 대해 환경부에 질의하였고, 환경부가 ｢폐기물관리법｣ 제8조제1항 위반이라고 회신하자, 이견이 있어 법령해석을 요청함.
<회 답>
｢폐기물관리법｣ 제2조제2호에 따른 생활폐기물을 종량제 봉투에 담지 않고, 같은 법 제8조제1항에 따른 폐기물의 수집을 위하여 마련된 장소에 버린 경우는 ｢폐기물관리법｣ 제8조제1항 위반에 해당하지 않습니다.
<이 유>
｢폐기물관리법｣ 제8조제1항에서는 누구든지 특별자치시장등이나 공원･도로 등 시설의 관리자가 폐기물의 수집을 위하여 마련한 장소나 설비 외의 장소에 폐기물을 버려서는 아니 된다고 규정하고 있고, 같은 법 제14조제5항에서는 특별자치시장등은 같은 조 제1항에 따라 생활폐기물을 처리할 때에는 배출되는 생활폐기물의 종류, 양 등에 따라 수수료를 징수할 수 있다고 규정하면서(전단), 이 경우 수수료는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 폐기물 종량제(從量制) 봉투 또는 폐기물임을 표시하는 표지 등을 판매하는 방법으로 징수하되, 음식물류 폐기물의 경우에는 배출량에 따라 산출한 금액을 부과하는 방법으로 징수할 수 있다고 규정하고 있는바(후단),
이 사안은 ｢폐기물관리법｣ 제2조제2호에 따른 생활폐기물을 종량제 봉투에 담지 않고, 같은 법 제8조제1항에 따른 폐기물의 수집을 위하여 마련된 장소에 버린 경우가 ｢폐기물관리법｣ 제8조제1항 위반에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조), ｢폐기물관리법｣ 제8조제1항은 폐기물을 버리는 자에게 특별자치시장등이나 공원･도로 등의 시설관리자가 폐기물 수집을 위하여 마련한 장소나 설비에만 폐기물을 버리도록 의무를 부과하여, 그러한 장소나 설비 외의 장소에 폐기물을 버리는 것을 금지하는 규정임이 문언상 명백하다고 할 것입니다.
그런데, 폐기물을 지정된 장소에 버리도록 의무를 부과한 ｢폐기물관리법｣ 제8조제1항이 생활폐기물을 버리는 자에 대해 종량제 봉투를 사용하여 생활폐기물을 버릴 의무까지 부과한 것이라고 보는 것은 그 문언의 의미를 넘어서는 해석이라고 할 것인바, 효율적인 생활폐기물 처리와 종량제 봉투 판매를 통한 생활폐기물 처리 수수료 징수의 필요성을 고려하더라도 “폐기물의 수집을 위하여 마련한 장소 외의 장소에 폐기물을 버려서는 안된다”는 문언만으로는 이를 “종량제 봉투에 담지 않고 버려서는 안된다”는 의미로 확대하여 해석할 수는 없다고 할 것이므로, 생활폐기물을 종량제 봉투에 담지 않고 버리는 것은, ｢폐기물관리법｣ 상의 다른 규정에 위반되는지 여부는 별론으로 하더라도, 같은 법 제8조제1항 위반이라고 볼 수는 없을 것입니다.
더욱이, 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석･적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다고 할 것인데(대법원 2013.12.12. 선고 2011두3388 판결례 참조), ｢폐기물관리법｣ 제68조제3항제1호에서는 같은 법 제8조제1항을 위반하여 생활폐기물을 버리거나 매립 또는 소각한 자에게는 100만원 이하의 과태료를 부과한다고 규정하고 있는바, 같은 법 제8조제1항을 생활폐기물을 버리는 자에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다는 점도 이 사안을 해석하는 데에 고려하여야 할 것입니다.
한편, ｢폐기물관리법｣ 제68조제4항의 위임에 따라 과태료의 부과기준에 대해 규정하고 있는 같은 법 시행령 별표 8 제2호가목1)에서는 가) 담배꽁초, 휴지 등 휴대하고 있는 생활폐기물을 버린 경우, 나) 비닐봉지, 천보자기 등 간이보관 기구를 이용하여 생활폐기물을 버린 경우 등을 ｢폐기물관리법｣ 제8조제1항 또는 제2항을 위반하여 생활폐기물을 버리거나 매립 또는 소각한 경우로 보아 과태료를 부과하고 있는 점에 비추어 볼 때, 같은 법 제8조제1항은 폐기물을 버리는 방법까지 규율하고 있는 것이라는 견해가 있을 수 있습니다.
그러나, ｢폐기물관리법 시행령｣ 별표 8 제2호가목1)은 ｢폐기물관리법｣ 제8조제1항을 위반하여 생활폐기물을 버린 경우”를 전제로, 그 행위 유형에 따라 가) 담배꽁초, 휴지 등 휴대하고 있는 생활폐기물을 버린 경우, 나) 비닐봉지, 천보자기 등 간이보관 기구를 이용하여 생활폐기물을 버린 경우, 다) 휴식 또는 행락 중 발생한 쓰레기를 버린 경우, 라) 차량, 손수레 등 운반장비를 이용하여 생활폐기물을 버린 경우, 마) 사업활동 과정에서 발생되는 생활폐기물을 버린 경우로 “생활폐기물을 버린 경우”를 세분화하여 과태료를 차등 부과하려는 취지의 규정으로 보아야 할 것인바, 생활폐기물을 종량제 봉투에 담지 않고 버린 경우까지 그 적용대상으로 하려는 것은 아니라는 점에서 그러한 견해는 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 볼 때, ｢폐기물관리법｣ 제2조제2호에 따른 생활폐기물을 종량제 봉투에 담지 않고, 같은 법 제8조제1항에 따른 폐기물의 수집을 위하여 마련된 장소에 버린 경우는 ｢폐기물관리법｣ 제8조제1항 위반에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
쓰레기 종량제 봉투를 사용하지 않고 생활폐기물을 배출하는 경우에 대해 ｢폐기물관리법｣ 위반으로 규율하기 위한 근거규정을 명확하게 하는 등 관련 규정을 정비할 필요가 있습니다.
【법제처 16-0486, 2017.02.15.】