<질의요지>
｢수도권 대기환경개선에 관한 특별법｣(이하 “수도권대기법”이라 함) 제17조제2항에서는 환경부장관은 총량관리대상 오염물질(질소산화물·황산화물·먼지를 말함. 이하 같음)의 배출허용총량을 할당받은 사업자(이하 “총량관리사업자”라 함)가 설치·운영하는 사업장의 배출시설에 대하여 배출허용총량이 할당된 총량관리대상 오염물질의 배출허용기준을 환경부령으로 정하는 바에 따라 ｢대기환경보전법｣ 제16조제1항에 따른 배출허용기준과 달리 정할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 ｢수도권 대기환경개선에 관한 특별법 시행규칙｣(이하 “수도권대기법 시행규칙”이라 함) 제16조에서는 수도권대기법 제17조제2항에 따른 배출허용기준은 ｢대기환경보전법｣ 제16조제1항에 따른 배출허용기준의 130퍼센트로 정한다고 규정하고 있습니다.
한편, ｢대기환경보전법｣ 제16조제1항에서는 대기오염물질배출시설(이하 “배출시설”이라 함)에서 나오는 대기오염물질의 배출허용기준은 환경부령으로 정한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 특별시·광역시·특별자치시·도(그 관할구역 중 인구 50만 이상 시는 제외함. 이하 같음)·특별자치도(이하 “시·도”라 함) 또는 특별시·광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 시(이하 “대도시”라 함)는 ｢환경정책기본법｣ 제12조제3항에 따른 지역 환경기준(이하 “지역 환경기준”이라 함)의 유지가 곤란하다고 인정되거나 ｢대기환경보전법｣ 제18조에 따른 대기환경규제지역의 대기질에 대한 개선(이하 “대기질의 개선”이라 함)을 위하여 필요하다고 인정되면 그 시·도 또는 대도시의 조례로 같은 조 제1항에 따른 배출허용기준보다 강화된 배출허용기준(기준 항목의 추가 및 기준의 적용 시기를 포함함. 이하 같음)을 정할 수 있다고 규정하고 있는바,
시·도 또는 대도시가 지역 환경기준의 유지가 곤란하다고 인정되거나 대기질의 개선을 위하여 필요하다고 인정되면 총량관리사업자가 설치·운영하는 사업장의 배출시설에 대한 총량관리대상 오염물질의 배출허용기준을 ｢대기환경보전법｣ 제16조제3항에 따라 시·도 또는 대도시의 조례로 강화하여 정할 수 있는지?
[질의 배경]
인천광역시 옹진군 영흥면에 있는 화력발전소인 한국남동발전(주) 영흥본부는 총량관리사업장에 대한 총량관리대상 오염물질의 배출허용기준을 수도권대기법 제17조제2항에 따른 특례와 달리 ｢대기환경보전법｣ 제16조제3항에 따라 시·도 또는 대도시의 조례로 강화된 배출허용기준을 정할 수 있는지에 대하여 환경부에 질의하자, 환경부는 ｢대기환경보전법｣ 제16조제3항에 따라 조례로 강화된 배출허용기준을 정할 수 있다고 회신하였고, 한국남동발전(주) 영흥본부는 환경부에 법제처에 법령해석을 요청해줄 것을 의뢰하여 환경부에서 법령해석을 요청함.
<회 답>
시·도 또는 대도시는 지역 환경기준의 유지가 곤란하다고 인정되거나 대기질의 개선을 위하여 필요하다고 인정되면 총량관리사업자가 설치·운영하는 사업장의 배출시설에 대한 총량관리대상 오염물질의 배출허용기준을 ｢대기환경보전법｣ 제16조제3항에 따라 시·도 또는 대도시의 조례로 강화하여 정할 수 있습니다.
<이 유>
수도권대기법 제3조에서는 같은 법은 ｢대기환경보전법｣에 우선하여 적용하며, 수도권대기법에서 규정하지 아니한 사항은 ｢대기환경보전법｣으로 정하는 바에 따른다고 규정하고 있고, 수도권대기법 제17조제2항에서는 환경부장관은 총량관리사업자가 설치·운영하는 사업장의 배출시설에 대하여 배출허용총량이 할당된 총량관리대상 오염물질의 배출허용기준을 환경부령으로 정하는 바에 따라 ｢대기환경보전법｣ 제16조제1항에 따른 배출허용기준과 달리 정할 수 있다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 수도권대기법 시행규칙 제16조에서는 수도권대기법 제17조제2항에 따른 배출허용기준은 ｢대기환경보전법｣ 제16조제1항에 따른 배출허용기준의 130퍼센트로 정한다고 규정하고 있습니다.
한편, ｢대기환경보전법｣ 제16조제1항에서는 배출시설에서 나오는 대기오염물질의 배출허용기준은 환경부령으로 정한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 시·도 또는 대도시는 지역 환경기준의 유지가 곤란하다고 인정되거나 대기질의 개선을 위하여 필요하다고 인정되면 그 시·도 또는 대도시의 조례로 같은 조 제1항에 따른 배출허용기준보다 강화된 배출허용기준을 정할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 시·도 또는 대도시가 지역 환경기준의 유지가 곤란하다고 인정되거나 대기질의 개선을 위하여 필요하다고 인정되면 총량관리사업자가 설치·운영하는 사업장의 배출시설에 대한 총량관리대상 오염물질의 배출허용기준을 ｢대기환경보전법｣ 제16조제3항에 따라 시·도 또는 대도시의 조례로 강화하여 정할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 어떤 법령이 규정하고 있는 일반적인 사항과는 다른 특정한 경우로 한정하여 적용하는 법령이 있는 경우에 그 두 법령은 일반법과 특별법의 관계에 있다고 하고, 특별법이 규율하고 있는 사항에 관한 한 특별법의 규정이 우선적으로 적용되며, 일반법의 규정은 특별법의 규정에 모순·저촉되지 아니하는 범위에서 적용된다고 할 것입니다(법제처 2010.7.5. 회신 10-0129 해석례 참조).
그런데, 수도권대기법 제3조에서는 같은 법은 ｢대기환경보전법｣에 우선하여 적용하며, 수도권대기법에서 규정하지 아니한 사항은 ｢대기환경보전법｣으로 정하는 바에 따른다고 규정하고 있고, 수도권대기법 제17조제2항에서는 환경부장관은 총량관리사업자가 설치·운영하는 사업장의 배출시설에 대하여 배출허용총량이 할당된 총량관리대상 오염물질의 배출허용기준을 환경부령으로 정하는 바에 따라 ｢대기환경보전법｣ 제16조제1항에 따른 배출허용기준과 달리 정할 수 있다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 수도권대기법 시행규칙 제16조에서는 수도권대기법 제17조제2항에 따른 배출허용기준은 ｢대기환경보전법｣ 제16조제1항에 따른 배출허용기준의 130퍼센트로 정한다고 규정하고 있는바, 수도권대기법 제17조제2항은 대기오염물질 총량관리에 따른 규제를 적용받는 총량관리사업자의 어려움을 줄이기 위해 ｢대기환경보전법｣ 제16조제1항에 따른 대기오염물질의 배출허용기준보다 완화된 배출허용기준을 정하려는 취지에서 신설된 특례 규정으로(2003.10.31. 정부제출, 의안번호 제162841호 수도권대기환경개선에 관한 특별법안에 대한 국회 환경노동위원회 회의록 참조), 명시적으로 ｢대기환경보전법｣ 제16조제1항에 따른 배출허용기준의 적용을 배제하고 있습니다.
그리고, ｢대기환경보전법｣ 제16조제3항에서는 시·도 또는 대도시는 지역 환경기준의 유지가 곤란하다고 인정되거나 대기질의 개선을 위하여 필요하다고 인정되면 그 시·도 또는 대도시의 조례로 같은 조 제1항에 따른 배출허용기준보다 강화된 배출허용기준을 정할 수 있다고 규정하고 있는바, ｢대기환경보전법｣ 제16조제3항의 취지는 시·도 또는 대도시의 환경상태가 악화되어 지역 환경기준의 유지가 어렵다고 인정되는 경우에 시·도 또는 대도시가 대기환경개선을 위한 각종 시책을 직접 추진하도록 함으로써 대기환경보전에 지방자치단체의 역할을 강화하려는 것이라 할 것입니다.
그렇다면, 수도권대기법과 ｢대기환경보전법｣의 입법 취지와 두 법률의 관계를 종합해 볼 때, 수도권대기법 제17조제2항에서는 명시적으로 ｢대기환경보전법｣ 제16조제1항에 따른 배출허용기준의 적용을 배제하면서 ｢대기환경보전법｣ 제16조제1항에 따른 배출허용기준의 130퍼센트로 ｢대기환경보전법｣과 달리 규정하고 있으나, 지역 환경기준의 유지가 곤란하다고 인정되거나 대기질의 개선을 위하여 필요하다고 인정되는 경우의 총량관리대상 오염물질의 배출허용기준에 대해서는 수도권대기법에서 따로 규정하지 않고 있어 수도권대기법 제3조에 따라 ｢대기환경보전법｣으로 정하는 바에 따라야 할 것이므로, 지역 환경기준의 유지가 곤란하다고 인정되거나 대기질의 개선을 위하여 필요하다고 인정되면 ｢대기환경보전법｣ 제16조제3항에 따라 시·도 또는 대도시의 조례로 배출허용기준을 강화할 수 있다고 할 것입니다.
더욱이, 수도권대기법이 현행 ｢대기환경보전법｣에 따른 제도만으로는 심각하게 오염된 수도권지역의 대기환경을 개선하기에는 한계가 있어 수도권지역에 있는 사업장의 대기오염물질배출량을 줄이기 위하여 오염총량관리제도를 도입하는 등 수도권지역의 대기환경을 효율적으로 개선하려는 것을 목적으로 하는 법률(2003.12.31. 법률 제7041호로 제정되어 2005.1.1. 시행된 수도권대기법 제정이유서 참조)이라는 것을 고려할 때에도, 수도권대기법 제17조제2항에 따른 특례는 ｢대기환경보전법｣ 제16조제1항에 한정된다고 보아야 할 것이고, 지역 환경기준의 유지가 곤란하다고 인정되거나 대기질의 개선을 위하여 필요하다고 인정되면 ｢대기환경보전법｣ 제16조제3항에 따라 시·도 또는 대도시의 조례로 수도권대기법 제17조제2항에 따른 배출허용기준보다 강화된 배출허용기준을 정할 수 있도록 하는 것이 허용된다고 보아야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 시·도 또는 대도시는 지역 환경기준의 유지가 곤란하다고 인정되거나 대기질의 개선을 위하여 필요하다고 인정되면 총량관리사업자가 설치·운영하는 사업장의 배출시설에 대한 총량관리대상 오염물질의 배출허용기준을 ｢대기환경보전법｣ 제16조제3항에 따라 시·도 또는 대도시의 조례로 강화하여 정할 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
현행 수도권대기법 제17조제2항 및 수도권대기법 시행규칙 제16조에서는 환경부장관이 총량관리사업자가 설치·운영하는 사업장의 배출시설에 대하여 배출허용총량이 할당된 총량관리대상 오염물질의 배출허용기준을 ｢대기환경보전법｣ 제16조제1항에 따른 배출허용기준과 달리 완화하여 정할 수 있도록 특례를 규정하고 있으나 그러한 특례가 ｢대기환경보전법｣ 제16조제3항에도 우선하는지가 분명하지 않으므로 입법정책적 검토를 거쳐 관련 규정들을 명확하게 개정할 필요가 있습니다.
【법제처 16-0676, 2017.03.02.】