<질의요지>
새만금사업지역 중 ｢새만금사업 추진 및 지원에 관한 특별법｣(이하 “새만금사업법”이라 함) 제54조에 따라 농림축산식품부장관이 사업 또는 업무를 직접 시행하는 지역(이하 “농업용지등”이라 함)에 대한 지방자치단체의 명칭과 관할구역이 확정되지 않은 경우, 같은 법 제14조제7항 단서는 농업용지등의 공유수면을 관리하는 자가 농림축산식품부장관임을 의미하는지?
[질의 배경]
국토교통부는 새만금사업법 제14조제7항 단서에 따라 농업용지등의 공유수면을 관리하는 자는 농림축산식품부장관이라는 입장이나, 농림축산식품부가 같은 항 단서가 농업용지등의 공유수면의 관리주체가 농림축산식품부장관을 의미하는 것은 아니라고 주장하자, 국토교통부에서 법제처에 법령해석을 요청한 사안임.
<회 답>
농업용지등에 대한 지방자치단체의 명칭과 관할구역이 확정되지 않은 경우, 새만금사업법 제14조제7항 단서는 농업용지등의 공유수면을 관리하는 자가 농림축산식품부장관임을 의미합니다.
<이 유>
｢공유수면 관리 및 매립에 관한 법률｣(이하 “공유수면법”이라 함) 제4조제2항에서는 해양수산부장관은 ｢배타적 경제수역 및 대륙붕에 관한 법률｣ 제2조에 따른 배타적 경제수역(제1호), 그 밖에 대통령령으로 정하는 공유수면(제2호)을 관리하고, 그 밖의 공유수면은 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음. 이하 “특별자치시장등”이라 함)이 관리한다고 규정하고 있습니다.
한편, 새만금사업법 제14조제7항에서는 공유수면법 제4조제2항에도 불구하고 새만금사업지역의 공유수면은 새만금개발청장(이하 “새만금청장”이라 함)이 관리한다고 규정하면서(본문), 농업용지등은 제외한다고 규정(단서)하고 있는바,
이 사안은 농업용지등에 대한 지방자치단체의 명칭과 관할구역이 확정되지 않은 경우, 새만금사업법 제14조제7항 단서는 농업용지등의 공유수면을 관리하는 자가 농림축산식품부장관임을 의미하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여야 할 것인바(대법원 2013.1.17. 선고 2011다83431 판결례 참조), 새만금사업법 제14조제7항 단서의 의미는 해당 규정의 입법 취지와 목적, 법질서 전체와의 조화 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다.
그런데, 2012년 12월 11일 법률 제11542호로 제정되어 2013년 9월 12일 시행된 ｢새만금사업 추진 및 지원에 관한 특별법｣(이하 “구 새만금사업법”이라 함) 부칙 제2조에서는 ｢지방자치법｣ 제4조에 따라 새만금사업지역에 대한 지방자치단체의 명칭과 관할구역이 확정되기 전까지는 공유수면의 점용·사용허가 등 새만금사업법 제17조에 따른 인·허가등의 권한은 새만금청장이 대행한다고 규정하였던 반면, 공유수면법 제4조제2항에서는 공유수면은 특별자치시장등이 관리하도록 규정하고 있어 두 법이 서로 모순·상충되는 문제를 해소하기 위하여 2015년 8월 11일 법률 제13483호로 일부개정되어 2016년 2월 12일 시행된 새만금사업법에서는 제14조에 제7항(당시 제6항)을 신설하여 새만금사업지역의 공유수면 관리권한을 새만금청장에게 부여하는 규정을 둔 것인데(2015.5.12. 발의, 의안번호 제1915119호, 새만금사업 추진 및 지원에 관한 특별법 일부개정법률안에 대한 국회 국토교통위원회 전문위원 검토보고서 참조), 이와 같은 법률 상호간에 저촉되는 문제를 해소하려는 같은 항의 입법 취지가 농업용지등에 대해서는 적용되지 않는다고 보기 어렵고, 새만금사업법 제54조제1항에서 농업용지등에 대해서는 새만금청장이 아닌 농림축산식품부장관이 새만금사업을 직접 시행할 수 있도록 한 것은 새만금사업을 원활히 추진하기 위한 것이지 농업용지등이 새만금사업지역 내의 다른 지역과 새만금사업 추진에 있어 달리 취급할 이유가 있기 때문은 아닌 바, 이러한 입법 취지와 규정 체계에 비추어 볼 때, 새만금사업법 제14조제7항은 공유수면관리법에도 불구하고 새만금사업지역 내 공유수면의 관리자를 달리 규정하기 위한 것으로서 같은 항 본문에서는 새만금사업지역 내 공유수면의 관리권한을 새만금청장으로 일원화하는 원칙을 정하고, 같은 항 단서에서는 같은 법 제54조에 따른 농림축산식품부장관의 권한을 고려하여 농업용지등의 공유수면을 관리하는 자를 농림축산식품부장관으로 정한 것이라고 보는 것이 합리적인 해석일 것입니다.
한편, 새만금사업법 제14조제7항 본문에서는 공유수면법 제4조제2항의 적용을 배제하고 있고, 같은 항 단서에는 농업용지등은 제외한다고 규정하고 있어, 같은 항 단서는 같은 항 본문에서 규정하고 있는 공유수면법 제4조제2항을 적용하지 않는다는 특례 적용을 제외한다는 의미일 뿐, 농업용지등의 공유수면을 관리하는 자가 농림축산식품부장관을 의미하는 것은 아니라는 의견이 있을 수 있으나, 그와 같이 볼 경우 농업용지등에 대한 지방자치단체의 명칭과 관할구역이 확정되지 않아 해당 농업용지등에 대한 관할 특별자치시장등이 정해지지 않았으므로, 새만금사업법 제70조제1항제2호에 따라 새만금청장이 해당 농업용지등의 공유수면 관리 등에 관한 사무를 수행하게 되는바, 새만금사업법 제14조제7항 단서가 같은 항 본문에서 규정하고 있는 새만금사업지역의 공유수면을 관리하는 자를 새만금청장으로 정한 것에 대한 예외를 규정한 것임에도 불구하고 농업용지등의 공유수면을 관리하는 자가 결국 같은 항 본문과 동일하게 새만금청장이 되어 같은 항 단서 자체가 무의미해지는 결과가 초래되고, 농업용지등에서의 새만금사업은 농림축산식품부장관이 시행함에도 해당 지역 내 공유수면의 관리는 새만금청장이 맡게 됨에 따라 새만금사업의 수행에 비효율을 초래할 가능성이 커진다고 볼 수 있으므로, 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 농업용지등에 대한 지방자치단체의 명칭과 관할구역이 확정되지 않은 경우, 새만금사업법 제14조제7항 단서는 농업용지등의 공유수면을 관리하는 자가 농림축산식품부장관임을 의미한다고 할 것입니다.
【법제처 17-0363, 2017.09.20.】